论城市管理与行政执法
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内容提要：城市管理综合行政执法工作是一项政策性、群众性、实践性较强的工作，涉及面广、执法手段单一、情况复杂多变，执法难度大、矛盾多。由于诸多原因的影响，百姓对立情绪严重，执法纠纷不断，城管执法困境重重。探讨了我市综合行政执法陷入困境的原因，提出了解决对策与解决思路。
关键词：城市管理、行政执法、困难原因、对策、秩序
我国城市管理制度中的深层次矛盾：在维护城市卫生环境与保障城市低收入者和外来务工人员的生存之间，其利益应该如何平衡。立法与执法经验告诉我们，仅有立法者自己的意志，是不能在整个社会中达成共识的，一部法律缺乏共识，也就难以执行。那么我们在立法的过程中，应该以一种什么样的方式让各方利益都能进行全面的博弈，让各方的利益都能得到最大限度的满足以形成共识呢?我国目前城管的执法依据是一个多层面的综合执法体系，从法律到法规，从规章到一般的行政命令。这是一个多层次的规范体系，其目的固然是创造一个干净、卫生、美丽、有序的市容市貌。但是，由于立法中存在的简单化、程式化等缺陷，这些法律规范并没有得到普遍的遵守和实施，城市管理的问题依然严重。其原因，从屡屡发生的暴力执法和暴力抗法事件看，在于立法者未能考虑到执法对象的特殊利益，再加上机械执法、野蛮执法的存在，导致城管问题成为了全社会关注的焦点。所以完善城市管理立法工作，是我们建设和谐城市的重要内容。应如何制定城市管理法律法规呢?在现有立法体制内，制定一部法律并不是问题，问题是制定出来的法律，能否在社会上形成普遍的共识，得到民众的支持和遵守。并且类似的暴力抗法和暴力执法的事件仍在不断出现。这充分说明我们的城管立法在实践中难以得到普遍的认同。“徒法不足以自行”，法律不能在实践中得到实现，不仅使法律成为一纸空文，而且也损害了国家机关的权威。法律应该如何制定，才能在最大程度上得到民众的普遍认同呢?
(一)城市管理法律法规的价值取向不应单一立法是为一项社会系统工程绘制蓝图，绝不能把他仅仅看成是为了解决某个问题而立法的过程。所以，我们不能把立法简单的等同于执行政策，或为执行政策铺路。而是要看成是调和各种社会矛盾或潜在社会矛盾的方法。同时，在调和这些矛盾中，还会出现“人们通常不知道他们需要什么”的问题。因为立法不像商业组织，后者有一个明确的目的：“赢利”，而立法必需考虑到各种利益的平衡，必需考虑到执行的可能性等一系列问题。面对复杂因素，立法者可能会忘记自己的最终目标，在强势利益集团的影响下，偏离立法的正确方向。因此，充分考虑各方利益是立法随时应注意的一个问题。我们目前的社会是一个转型时期的社会，这意味着社会利益在进行着不断的分化。社会阶层也在不断的分化、重组。经验告诉我们，当前社会分化比较明显，各个阶层之间的矛盾也比较凸显。部分人已经进入到一种相对富裕的生活状态，而另一部分人还处于社会的底层，在为生存而奋斗。这就决定了各个阶层对社会会有不同的利益诉求，我们的立法就应该正视这些矛盾，充分考虑到各自的利益诉求。在城市管理方面表现在部分群众更多的需要一个干净、有序的城市秩序，而部分群众却因为要在城市里生活，无法为城市秩序付出相应的成本，所以小商小贩乱摆摊设点的现象才会在社会中存在。各个阶层的生存状况决定了我们的城市管理不能采取简单划一的管理方式，应该根据各个生活片区的实际情况决定沿街摆摊设点的问题，但是城市管理立法中对此却缺少相应关注。比如，在各市“市容和环境卫生管理条例”中，几乎都规定“任何单位和个人不得擅自占用道路、人行过街桥、人行地下过街通道及其他公共场所堆物堆料、摆摊设点，影响市容环境卫生。”如果单从市容市貌的角度来讲，这样的规定没有什么错误。但是正如前面所讲，立法应该考虑各方利益，否则其合理性必然遭到置疑。这些“乱摆摊设点”的人大多是“下岗职工、进城农民和城市低收入者”，尤其像我们这样的小型林业城市就更加突出，他们的目的其实就是“谋生”。这不同于条例中规定的“临街的商业、饮食业等行业的经营者不得超出门、窗进行店外经营”的情况，后者的行为是以非法方式扩大经营面积。对二者的处罚，从道德的角度来讲，更应该对“乱摆摊设点”的人给予更多人道关怀。可惜，我们有的规定却不是这样。我们的这种立法思维体现是一种单一的利益诉求——秩序——的立法思维。但是“秩序”并不是城市的唯一价值要求。因为在商谈理论看来，“秩序”这一未经商谈的价值可能只是代表了一部分人的利益，这种利益不是经过相互的沟通、交流的方式达成的，所以也就不能代表所有人的利益。
(二)必须保障公民的立法参与权让公民参与立法是法律规范能得到普遍认同的有效方法。目前存在的问题是如何有效的保证公民参与立法。就我所知，当前参与的途径主要有座谈会、论证会和听证会几种形式。还有一种就是会到网上去查找对相关问题，网上有什么言论。这些方式真的能有效的保障公民参与到立法中来吗?从城市管理的实践来看，并非如此。我们的现实情况是部分利益在为维护集体利益、公共利益的口号下得到保护，而部分利益却被压制、牺牲。特别是底层的人们，不断的被我们这个社会所忽视，对他们的酸甜苦辣，我们少有关心，他们的生存状态更是被漠视。他们没有通畅的利益诉求渠道，他们的意志无法有效的影响到国家政策、法律的制定。总之，他们是一群被漠视、被碎片化的阶层。当我们开始关注他们的时候，已经是相关问题比较严重，他们的生活状况已经到了人们能容忍的道德底线。即使是这样的关注，也只是一种从上至下的、施舍式的关注，而不是通过对其权利的认真对待下的尊重。这种关注方式，很难使底层民众的权利得到了有效的保障。甚至在这些关注民生的背后，我们还是能找到对其的歧视。所以，我们在保障原有的公民参与立法的途径的前提下，还应该在以下几个方面进行加强：一是培育相关的利益表达我国的法律在形式上的确平等的保护了公民的立法参与权，但是公民个人，特别是城市管理中的若弱势群体，在实质上是不平等的。他们在社会地位、经济能力、认知能力、表达能力上的欠缺，使得其表达的效果难以发挥。在现实中，他们为了维护他们的利益，也就只能通过违法摆摊、暴力抗法等方式来表达他们对现存城市管理制度的不满。这种原子式的利益表达方式，既是对城管制度的破坏，也增加了社会成本，而自己的利益还是不具有合法性。这种损“人”不利己的行为我们应认真的研究。原因之一在于他们始终在事实上被排除在立法体制之外，不能参与到体制中来，发表自己的意见，和各方利益进行公平的沟通、商谈。所以，我们在制度设计上，就应该考虑如何将他们纳入到现有体制中来，让他们参与立法，让他们成为立法主体。只有这样，制定的法律才能在最大程度上得到认同。通观外国经验，让他们组织起来，选出最能代表他们利益的代表参与立法，对完善民主，凝聚共识是十分必要的。这种利益表达方式，相对原有的利益表达方式而言，其表达的内容更加理性，影响更加广泛，效果更加明显。因此，培养相关利益表达，对于保证商谈、沟通的有效性具有十分重要的作用。二是建立立法听证制度。在商谈理论中，立法的过程不仅仅是法律规范形成的过程，也应该是各个利益群体，通过讨价还价，形成共识的过程。只有有共识的立法，才能使相关法律法规不仅具有法律上规范性，而且能得到道德上的认同。为了保障相关利益方有效参与立法，听证制度是必不可少的。因为听证制度本质上是宪法赋予公民的参政权在立法中的体现。他的社会功能在于一方面使立法主体能充分的了解民意，为利益相关方、立法专家和立法机构之间的充分沟通，形成共同意志提供可能。听证通过立法者与利益相关方的直接交流，使决策机构获得更全面的立法信息，为实现最大化的整合社会利益提供基础。所以，立法听证能对弱势群体的利益进行深入细致的讨论，使得大家认识到城市管理的核心矛盾，在生存权与社会秩序之间找到一个合理的平衡点。但如前所述，我国目前的听证制度却难以有效的完成这个任务。一方面听证事项教少，立法听证还少有耳闻。另一方面听而不证的事情普遍存在，特别是在对听证意见的处理上，存在着简单化、形式化的问题，对听证参加人提出的意见不作回复，不做解释，使听证流于形式，参加人看不出决策机构的立法是在认真听取相关方意见后做的深思熟虑的决定。因此，听证程序还要进一步完善，要用公民看得见的方式民主、公开、公正的立法。在一个多元的社会中，各方利益相互冲突，只有通过商谈的方式才能使社会达成一种统一的规范并使其得到事实上的遵守，进而再达到整合社会的目的。我们目前城市管理立法的突出问题就是没有考虑到相关利益方的利益诉求，追求单纯的秩序价值，忽视了部分城市低收入和进城务工人员的生存现实。出现这种情况的重要原因就是制定相关法律法规的过程中，缺乏一种商谈机制，没有为这些弱势群体开辟有效的利益诉求渠道。立法的不公，必然导致在执法的不公，这只能激化社会矛盾。相反，法律的服从者如果也是法律的制定者，法律就能最大程度上得到普遍同意，最大程度上满足各方利益的。那么，就很少有人会抱怨该法律秩序是强制性的，其实施的阻力就必然会减少到最小，法律整合社会的功能才能真正得到体现。我们的城市管理立法难道不应该从这方面多做一些思考?
【参考文献】
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