水资源税改革试点政策解读

水资源税改革试点政策解读内容目录一、实施水资源税改革试点的背景二、水资源税改革的推进步骤三、水资源税改革试点的目的四、水资源税制度设计五、水
资源税改革的主要内容一、实施水资源税改革试点的背景根据党中央、国务院部署，自2016年7月1日起，在全国实施资源税全面改革。改革主
要有两项内容：一是对矿产资源实施清费立税、从价计征改革；二是扩大资源税征收范围，在河北省试点开征水资源税。资源税全面改革，是党的十
八届三中全会决定明确的一项重要改革任务，也是深化财税体制改革的重要内容。水资源税改革是资源税改革的重要部分，是首次将自然生态资源纳
入到资源税的征收范围。但水资源税改革的目标、路径、税制要素和征收管理等均与矿产资源税有所不同。河北省水资源税改革试点近一年来，整体
平稳顺利，各方面反映良好，为在全国扩大试点范围探索了一套可复制、可推广的工作经验和制度体系。在认真总结河北省改革试点经验的基础上，
拟进一步扩大水资源税试点范围。拟纳入试点范围的省份：北京、天津、山西、内蒙古、河南、山东、四川、宁夏、陕西等9个省（区市）（一）
我国水资源状况。1.水资源量情况。我国是一个水资源总量丰富的国家，但从人均占有量来衡量，我国又是世界上严重缺水的国家之一。据中国水
资源公报统计，2013年全国水资源总量为27957.9亿立方米，其中地表水资源量为26839.5亿立方米，与地表水资源不重复的地下
水资源量为1118.4亿立方米，地表水资源量占全部水资源总量的比重一直保持在95%左右。分区域来看，北方6区（松花江、辽河、海河、
黄河、淮河、西北诸河6个水资源一级区）水资源总量6508亿立方米，占全国的23.3%；南方4区（长江含太湖、东南诸河、珠江、西南诸
河4个水资源一级区）总量为21449.9亿立方米，占全国的76.7%。2.水资源利用情况。近年来，我国用水量一直保持着缓慢上升的趋
势。2013年全国总用水量达到6183.4亿立方米，以地表水源供水为主，比例达到81%。北方6区用水量与南方4区用水量比例大致为4
5：54。差异较大的是南方省份88%以上的用水由地表水供给，北方地下水供水则占相当大的比例，其中河北、北京、河南、山西和内蒙古等省
份地下水供水量达到一半以上。分行业来看，农业用水量最多，占全部用水量的63.4%，工业用水、生活用水分别占22.8%和12.1%。
（二）我国水资源费状况。1.我国水资源费的征收与管理。2013年，全国共征收水资源费153.43亿元。其中地表水91.81亿元，地
下水59.91亿元，其他水源1.71亿元。按取水用途征收分类，自来水49.97亿元、工业自备水45.68亿元、水力发电29.64亿
元、火电取水13.52亿元、生活自备水11.10亿元、农业灌溉水资源费0.74亿元、其他2.78亿元。主要征收和管理政策规定如下：
（1）一般形式取水。是指直接从江河、湖泊或地下取用水资源的单位和个人征收水资源费。缴纳数额根据取水口所在地水资源费征收标准和实际取
水量确定。收缴水资源费的机构是水行政主管部门或流域管理机构。收费收入按照1：9比例在中央和地方之间划分。一般形式取水有三类特殊情况
：一是直接取水的或自来水厂取水。当取水口所在地与取水单位跨区域、跨主管水行政机关时，水资源费原则上由取水审批机关负责征收，取水审批
机关按照实际取水量和取水口所在地水资源费征收标准确定具体的缴纳数额。二是水力和火力发电。水力发电按实际发电量计征水资源费；火力发电
按设计耗水量计征水资源费。三是农业生产用水。在综合考虑节约水资源和农民减负增收因素基础上，国家对农业生产用水的水资源费给予较多优惠
，如设定免征水资源费限额，并明确了农民不需缴纳水资源费的具体情况。同时，对超定额农业生产取水，也是按照比较低的征收标准执行。（2）
中央直属和跨省水利工程取水。由流域管理机构审批取水的中央直属和跨省水利工程项目的水资源费征收标准由国家发展改革委会同财政部、水利部
制定和调整。其他水利工程由各省自行调整。其中，供农业生产用水暂免征收水资源费；供非农业用水（不含供水力发电用水）暂按取水口所在地现
行标准执行。水资源费收入按照1：9比例在中央和地方之间划分。跨省、自治区、直辖市水利水电工程水资源费的分配比例，由相关省、自治区、
直辖市人民政府协商确定，并报财政部、水利部审核同意后执行。（3）南水北调工程取水。为保证工程建设，国家专门开征南水北调工程基金。
规定在南水北调受水区的省份，凡直接从江河、湖泊或地下取用水资源的单位(包括中央直属水电厂和火电厂)和个人，均应缴纳南水北调工程基金
。该基金的征收，有关省份可以通过提高水资源费征收标准增加的收入筹集，也可将现行水资源费部分收入划入基金。水资源费收取后，应将其中的
南水北调工程基金全额就地缴入中央国库，纳入中央财政预算管理。（4）自来水厂取水。在城市、农村铺设自来水管网的自来水厂，当其取水时
，按照取水口所在地的费额标准乘以实际取水量向批准水厂取水计划的水行政管理机关缴纳水资源费。对用水单位使用管网供水，进行生产经营、特
种行业经营时，不再收取水资源费。2.水资源费政策分析。水资源费政策制定和执行过程中存在一些问题，导致水资源费的政策功能并未完全实
现。（1）依法征收水资源费的刚性不强。相较于税收的征管，水资源费主要由水利部门、城建部门等负责征收。受征管措施、机构、人员等方面的
限制，加之收费对拖延、拒交行为缺乏有力手段，水资源费的征收缺乏必要的刚性。同时，部分地方政府考虑局部利益过多，往往以优化环境、发展
经济为名，采取行政手段限制水资源费征收，有的甚至出台减免等“优惠政策”进行招商引资，导致水行政主管部门在水资源费征收方面力度有限。
（2）取水人履行缴费义务的意识不到位。现阶段，单位和个人对规费和税收的认识程度不一，多数人认为不交税不行，但收费多少可以商量，对缴
费心存随意性，导致部分水资源费政策未执行到位，水资源费实际征收率偏低。（3）多部门制定收费政策，调节功能并未完全实现。直接取水的水
资源费的政策制定主要由价格、财政、水行政主管部门等确定。但是城市供水的水资源费，又与住建、城建主管部门等职责交叉。特殊情况下，跨流
域的水力发电、水利工程，又有专门的流域管理机制或专门机构管理。多头管理造成了当前我国水资源费调节功能不显著，特别是在征费标准、管理
权限等问题上责权不清，容易造成行政部门间管理缺位，用水单位负担加重。二、水资源税改革的推进步骤（一）试点先行，分步推进我国水资源严
重短缺，用水浪费现象突出，水环境污染和水生态损害严重，已成为制约经济社会可持续发展的瓶颈。为促进水资源节约、保护和合理利用，根据党
中央、国务院决策部署，考虑到我国水域分布广泛，地区差异大，尤其是跨流域和区域水资源情况复杂，我国开征水资源税改革拟分步实施：第一步
，按照资源税总体改革方案，自2016年7月1日起在地下水抽采严重的河北省先行试点实施水资源费改税，为全国实施改革积累经验。第二步，
2017年，在总结河北试点经验基础上，选择部分有代表性的省份扩大试点范围。第三步，在全国范围内统一开征水资源税。（二）试点省份的选
择1.河北省率先试点河北省人均水资源量仅为全国平均水平的1/7，地下水超采总量及超采面积均占全国1/3，是超采最为严重的地区；连年
超采造成地下水位下降、地面沉降和地裂等问题，严重威胁生态环境和可持续发展。为此，必须采取有效措施，加大水资源节约和保护力度。在河北
省先行试点开征水资源税，可以有效发挥税收调控作用，并与其他政策措施相互配合、形成合力，有效抑制地下水超采和不合理用水需求，促进水资
源高效利用，推动形成节约和保护水资源的良好社会环境。同时，也为全国推广水资源费改税改革提供可复制、可推广的经验和制度体系。河北水资
源税试点的成效2016年7月至今年5月，河北省共有1.56万户纳税人，申报水资源税15.06亿元，计税取水量16.49亿立方米，
入库水资源税14.86亿元，月均入库1.49亿元，比原水资源费收入约增加一倍。从总体实施效果看，河北水资源税改革试点在一定程度上减
少了地下水抽采，企业节水意识普遍增强，水资源管理逐步规范，达到了中央确定的改革目标。一是抑制抽采地下水。地下水税负是地表水的4倍，
严重超采区取用地下水是非超采区的2.6倍，改革后全省101家公共供水企业由使用地下水切换为引江水，2016年全省非农用水量同比减少
1.8亿立方米，抑制地下水超采的作用开始显现。二是促使高耗水企业节约用水。改革对超计划用水加倍征收水资源税，同时对中水等非常规税源
免征水资源税，倒逼钢铁等高耗水企业加大投入，强化内部用水管理。2016年下半年，河北省月取水量4万立方米以上的30家钢铁企业，地下
水和地表水取用水量同比分别下降2.4%和6.7%。三是倒逼特种行业转变用水方式。改革大幅提高了高尔夫球场、洗车、洗浴等特种行业的税
额标准，每立方米平均税额达到15.44元/立方米，倒逼企业转变用水方式，效果明显。2.在9个省（区市）扩大试点考虑到北方水资源紧
缺，油气是华北地区供需矛盾较大，人均水资源量仅为全国平均的1/4，地下水超采总量及超采面积占全国的1/2，此次扩大试点拟建议以华北
地区为主，同时选择试点意愿强、有典型代表性的其他省份，具体包括北京、天津、山西、内蒙古、河南、山东、四川、宁夏、陕西等9个省（区市
）。北京、天津、山西、内蒙古位于华北地区，其他5个省份分布在东、中、西部，起水资源丰枯程度不一、取用水类型多样，具有一定代表性。
三、水资源税改革试点的目的水资源税改革的总体目标是：通过开征水资源税，实行水资源费改税，完善资源税费制度，增强法律刚性，提高征管效
率，用税收杠杆调节用水需求，引导和鼓励利用地表水资源，有效抑制地下水超采，有效加强水资源保护，促进水资源节约利用、可持续利用，助推
经济发展方式转变。从更长时期看，开征水资源税可以发挥以下作用：一是有利于促进水资源的合理开采、节约使用。通过征收资源税，调节地下
水与地表水不合理的比价关系，鼓励使用地表水，抑制使用地下水，缓解华北地区地下水严重超采的问题，确保地下水资源可持续开发利用；二是有
利于合理调节国家与水资源开采者之间的分配关系。政府通过征收资源税，参与国有水资源开发收益的分配，还可以调节资源占用者与非资源占用者
之间的利益分配关系，促进各用水企业的平等竞争；三是有利于理顺税费关系，完善资源税制，规范财税秩序；四是通过试点积累经验，可以为下一
步全国推广水资源费改税改革提供可复制、可推广的经验和制度体系。四、水资源税制度设计（一）设计思路。实行“费改税”是进一步深化财税体
制改革的重要环节。现行水资源费制度存在诸多问题，已不能满足经济社会可持续发展的要求，通过水资源费改税可以提高征收的严肃性和刚性，有
助于解决目前水资源费征收管理过程中存在的随意减免现象和水资源费不能足额上缴等问题。（二）开征方式。通过水资源费改为水资源税的途径，
将水资源增列为资源税的一个税目大类，为实现平稳过渡，将水资源费降为零。随着水资源税试点范围的扩大，将适时修改现行《中华人民共和国资
源税暂行条例》和《中华人民共和国水法》。五、水资源税改革的基本原则（一）注重调控原则实行水资源费改税，提高用水效率，优化用水结构，
促进落实最严格的水资源管理制度，节约保护稀缺的水资源。通过设置差别税率，引导优先使用地表水，鼓励多用非常规水源，严格限用地下水。调
控主要体现在以下三个方面：一是对取用地下水规定了高于地表水的税额；二是规定超采区、严重超采区取用地下水税额标准高于非超采区；三是对
高耗水行业、超计划或定额取用水规定了较高税额，以有效调控用水结构。（二）有序衔接原则以现行水资源费制度为基础，保留其合理内容，适当
调整完善相关政策，实现税费改革的平稳过渡。实行水资源费改税，推进资源税费改革，有利于进一步理顺水资源税费关系，健全地方税体系。（三
）合理负担原则根据社会承受能力以及不同产业和行业取用水的差别特点，合理设定税率，总体上不增加生产生活的合理用水负担，适当提高超采地
区取用地下水以及高耗水行业用水的负担水平。（四）适度分权原则根据各地水资源禀赋、取用水类型以及经济社会发展水平不同的状况，在同一税
政基础上适度分权，赋予地方政府确定具体税额标准、农业生产取用水限额标准等税政管理权，更好费发挥地方政府主管能动性，因地制宜制定相关
政策。（五）便于操作原则通过科学设计水资源税的征管方式，力求简便易行；通过加强水利部门和财税部门配合，堵塞征管漏洞，降低征税成本。
效率原则是在公平基础上，要求水资源税的改革应当有利于水资源的有效配置和经济机制的有效运行，有利于提高水行政效率，解决现行水资源费管
理中存在的问题。五、水资源税改革的主要内容（一）纳税人1.纳税人的概念根据《财政部国家税务总局水利部关于印发<水资源税改革试点暂行
办法>的通知》（财税〔2016〕55号）第三条规定，凡利用取水工程或设施直接从江河、湖泊（含水库）和地下取用地表水、地下水的单位和
个人，为水资源税纳税人。取水工程或设施，是指闸、坝、渠道、人工河道、虹吸管、水泵、水井以及水电站等。间接取用水单位和个人不是水资源
税纳税人，比如使用供水管网自来水、取用污水处理厂再生水等。2.非法取用水单位和个人应为水资源税纳税人根据《财政部国家税务总局水利部
关于印发<水资源税改革试点暂行办法>的通知》（财税〔2016〕55号）第三条规定，纳税人应按《中华人民共和国水法》、《取水许可和水
资源费征收管理条例》等规定申领取水许可证，应依法取得取水许可证而未取得的单位和个人，依法应缴纳水资源税。将非法取水单位和个人纳入水
资源税征收范围，有利于全面加强对水资源的管理与调控，也有利于公平税负。对于未依法取得取水许可证的取用水户，应先由水行政主管部门按照
《中华人民共和国水法》的规定处理并核定取水量；主管税务机关根据水行政主管部门处理结果和核定的取水量，按规定加倍征收水资源税。（二）
征税对象1.水资源税的征收对象水资源税的征收对象为地表水和地下水。地表水是指陆地表面上动态和静态水的总称，包括河流、湖泊（含水库）
等水资源。地下水是埋藏在地表以下各种形式的水资源。水资源税的征收对象与原水资源费的规定基本相同，不包括地热水和矿泉水。水资源费改税
后，地下热水和矿泉水不征收水资源税，暂仍按矿产品税目计征资源税。2.不征收水资源税的情形根据下列取用水不征收水资源税：（1）农村集
体经济组织及其成员从本集体经济组织的水塘、水库中取用水的；（2）家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取用水的；（3）为保障矿井等
地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取（排）用水的；（4）为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取用水的；（5）为农业抗
旱和维护生态环境必须临时应急取用水的；（三）税目和税率1.税目水资源税税目分为地表水和地下水。2.税额标准确定税额标准的原则可简单
总结为“限三高、三不变”：“限三高”是指对三类纳税人从高设定税率，提高负担水平。三类纳税人包括：高耗水行业（包括洗车、洗浴、高尔夫
球场、滑雪场等）纳税人、高额（即超计划取用水）取用水纳税人和在高超采地区取用地下水纳税人。“三不变”是指稳定水资源税负担，使普通
居民正常生活用水负担水平不变，农业生产用水负担水平不变，企业正常用水（未超过计划取水量、取水结构合理）负担水平不变。河北改革试点方
案对税额标准的具体要求：一是地下水超采区取用地下水、特种行业取用水，适用较高的税额标准；二是农业生产超限额取用水和主要供农村人口生
活用水的集中式饮水工程取用水、企业回收利用的采矿排水（疏干排水）和水源热泵回用水，适用较低的税额标准；三是城镇公共供水管网覆盖范围
内取用地下水的，水资源税税额标准高于公共供水管网未覆盖地区。（四）计征方法和计税依据1.计征方法水资源的价格形成机制有别于一般的矿
产资源。总体看，水资源价格的市场化程度较低。城镇公共供水价格属于政府定价项目，价格调整需要公开听证。同时，自备水源取水后直接使用，
难以确定价格。综合考虑上述情况，为使税制、征管尽可能合理、简便，水资源税延续了原水资源费从量定额方法计征。2.计税依据（1）水资源
税实行从量计征，其计税依据为纳税人的实际取用水量。水资源税应纳税额计算公式：应纳税额=适用税额标准×实际取用水量。城镇公共供水企业
实际取用水量=实际取水量×（1-合理损耗率）。考虑城镇公共供水企业的公益性特点和实际经营困难，河北试点期间，对城镇供水企业实际取用
水量核定时允许其按照一定的损耗率计算取水量，即“各市（含定州、辛集市）合理损耗率为17%，县级城市及以下合理损耗率为15%。”（2
）水力发电（含抽水蓄能发电）取用水和火力发电贯流式冷却取用水水资源税应按照实际发电量计征。应纳税额计算公式：应纳税额=适用税额标准
×实际发电量（五）税收优惠根据《财政部国家税务总局水利部关于印发<水资源税改革试点暂行办法>的通知》（财税〔2016〕55号）第十
三条规定，对下列取用水减免征收水资源税：（一）对规定限额内的农业生产取用水，免征水资源税。（二）对取用污水处理回用水、再生水等非常
规水源，免征水资源税。注：河北省结合实际，对第（二）项税收优惠项目进行了细化，即“取用污水处理回用水、再生水、雨水、地下咸水、微咸
水、淡化海水等非常规水源”。（三）财政部、国家税务总局规定的其他减税和免税情形。《财政部国家税务总局水利部关于河北省水资源税改革
试点有关政策的通知》（财税〔2016〕130号）规定，对下列取用水免征水资源税：（一）对军队、武警部队通过自备井取用地下水暂免征收
水资源税。（二）对抽水蓄能发电取用水暂免征收水资源税。此次扩大试点范围，拟增加一项优惠政策：采油排水经分离净化后再封闭管道回注的，
免征水资源税。水资源税的减免税为备案类减免税项目。（六）征收管理1.纳税期限水资源税的纳税义务发生时间为纳税人取用水资源的当日。水
资源税按季或者按月征收，由主管税务机关根据实际情况确定。不能按固定期限计算纳税的，可以按次申报纳税。考虑到部分纳税人税额较小，为简
化和方便纳税申报，与资源税暂行条例规定相比，河北试点期间，水资源税增加了按季申报。此次扩大试点范围，拟增加农业生产取用水按年征收的
规定。纳税人应当自纳税期满或者纳税义务发生之日起15日内申报纳税。2.纳税地点在试点省区域内取用水的，纳税人向其所在地主管税务机关
申报缴纳水资源税。纳税人所在地，是指纳税人从事生产、经营、生活所在地。按照国务院或其授权部门批准的跨省、自治区、直辖市水量分配方案
调度的水资源，由调入区域所在地主管税务机关征收水资源税。在试点省内纳税地点需要调整的，由省级地方税务机关决定。3.纳税申报（1）登
记管理。税源登记是水资源税管理的首要环节。纳税人取得取水许可证或取水许可信息变更后15个工作日内，向主管税务机关提交取水许可证复印
件，填报《水资源税税源登记表》。主管税务机关应在3个工作日内将税源登记信息录入征管系统。（2）纳税申报为方便纳税人办理纳税申报，
纳税人取水口所在地的设区市、县级水行政主管部门负责取用水量核定工作。取用水量应按照水源类型和用水行业类型核定。纳税人办理纳税申报时
须报送水行政主管部门核发的《河北省水资源税纳税人取用水量核定书》，并按照核定的实际取水量计算缴纳水资源税。纳税人未取得《河北省水资
源税纳税人取用水量核定书》，应在纳税期内按照上期实际缴纳的税额预缴税款，并在下个纳税期办理税款结算。纳税人应按水行政主管部门批准的
计划取用水。主管税务机关应监控纳税人水资源税申报情况。纳税人（水力发电、城镇供水企业取用水除外）当年累计取用水量超过水行政主管部门
批准年度用水计划的部分，超过部分按水资源税税额标准的2至3倍征收。纳税申报流程图（四）部门配合《中华人民共和国水法》规定，国家对
水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。由于水资源计量的
专业性较强，取用水等情况主要由水行政主管部门掌握，为保证水资源费改税顺利实施，河北省建立了地方税务机关与水行政主管部门协作征税机制
，水资源税的征收管理采取水利核准、纳税申报、地税征收、联合监管、信息共享的模式。河北省规定水行政主管部门应当和主管税务机关建立健全
信息共享机制。水行政主管部门向主管税务机关定期提供取用水单位和个人取水许可情况、实际取用水量、超计划取用水量、非法取水处罚等信息，
并协助主管税务机关审核纳税人实际取水的申报信息；主管税务机关向水行政主管部门定期提供水资源税申报缴纳等信息。为提高水资源信息传递的
效率和质量，河北省地税局开发了水资源税信息交换平台，实现取水许可信息、取水量信息、申报征收信息的共享。1.纳税人取水许可信息共享。
水行政主管部门定期将核发取水许可证的情况录入信息交换平台。2.取水量信息共享。水行政主管部门每月（季）向纳税人下发《河北省水资源税
纳税人取用水量核定书》，每月（季）结束后15日内，水行政主管部门将取用水信息录入到信息交换平台。3.申报征收信息共享。地方税务机关定期将水资源税纳税申报等信息，通过信息交换平台与水行政主管部门共享。（五）风险防控1.风险分析纳税申报期结束后，主管税务机关应将纳税人的申报信息与水行政主管部门传递的取水信息进行比对，并将比对出的疑点信息进行核查。水行政主管部门应当定期向地方税务机关提供取水许可情况和超计划（定额）取用水量，并协助地方税务机关审核纳税人实际取用水的申报信息。纳税人根据水行政主管部门核准的实际取用水量向地方税务机关申报纳税，地方税务机关将纳税人相关申报信息与水行政主管部门核准的信息进行比对，并根据核实后的信息征税。2.计量设施维护纳税人应依照国家技术标准安装计量设施，负责日常维护，确保运行正常，并如实向水行政主管部门和主管税务机关提供与取用水有关的资料。取水计量设施运行不正常或未安装取水计量设施的，由水行政主管部门责令限期改正，并按照日最大取水能力核定取水量。3.违法处理依据财税〔2016〕55号第十九条规定，水资源税征管过程中发现问题的，地方税务机关和水行政主管部门联合进行核查。未经批准擅自取用水或未依法取得年度取用水计划的，按水资源税税额标准的3倍征收。未经水行政主管部门批准擅自取用水的单位或个人，水行政主管部门按照《中华人民共和国水法》进行处罚并核定取水量；主管税务机关根据水行政主管部门核定的取水量，按照加倍征收的规定征收税款。谢谢！