立足居民需要加强街道、居委会建设

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立足居民需要，加强街道、居委会建设



北京社会科学院教授于燕燕



街道、居委会改革问题，在很多城市如：北京、上海、深圳等都已经结束了，他们主要是加强居委会的队伍建设，还有改变干部结构的问题。街道这一层的改革，力度较大的是北京，前一阶段北京提出了居委会干部“吃皇粮”的问题，在全国引起了很大的反响，很多城市去北京取经，研究本地区居委会干部是不是也要“吃皇粮”，是不是要把一些社区企业甩掉？其实，北京出台这些政策以后，也没有什么配套措施，最近，北京可能要出台一些配套措施。

“两级政府、三级管理”上升到社区建设这个问题，是社区建设一个新的管理体制，同时也是行政管理体制，这个行政管理体制和社区建设是合二为一的，“两级政府、三级管理”即是社区建设管理体制，也是行政管理体制。过去，在我国计划经济体制下，许多的社会事务是由单位来承担的，并不是象现在由社会来管理的，当时的单位，在那样一种经济条件下，力量是很大的，单位职工从生老到病死完全由单位负责，有事情找单位，因为大家都是单位人。随着计划经济体制向市场经济转变，特别是现在企业不景气、倒闭，下岗职工增多，北京能好一些，下岗职工每月可享受210元的最低生活保障，但是，有一些城市连210元钱都拿不到，国家拿出一部分钱给这些人发最低生活保障，有这个想法，劳动部门也有这个规定，但是财政拿不出钱，那么，这些问题去找谁呢？单位没了，这些单位人变成了社会人，走向社会了，给了居民委了，过去高考都是在学校报名，现在是在户口所在地报名，因此，所有这些事情都逐渐呈社会化发展趋势，很多事情都由单位承担转向社会承担，政府职能在逐渐削弱。在计划经济时期，社会事务整个由单位来控制，在市场经济条件下，这些事务由单位转向了社会，我们确切的说，现在的社会事务是由单位转向了社区。在我们这个层面上主要是转向了街道和居委会，你在哪个街道，你在哪个居委会，这些事情就转到了哪。这样的一种转化，街道和居委会承就要担大量的社会工作，不仅仅是承担，而且还要管理。所以说，街道、居委会在新形势下增加了许多工作，有时是超负荷运转的。所以，现在的城市管理体制不是过去的单一的行政管理而是兼顾行政管理的一面，同时把它纳入社会管理。

我国传统的街道管理工作的历史作用也是不可忽视的，特别是在新中国成立以后，随着城市三大改造的进行，城市当时主要是以街道办事处为依托，它的行政管理的模式就是街道，特别是1954年，国家直接用法律的形式把这种模式固定下来，通过了《街道工作管理条例》和《居民组织条例》，明确了街道、居委会的法律地位。到了50年代后期，国家计划经济体制已经在经济领域全面推开了，所以社会生活的各个方面、城市基层生活的各个方面，完全进入行政化的过程，完全是由街道办事处来管理，街道办事处是政府的派出机构，是党的派出机构，作为党和政府的派出机构，它的职能作用是非常大的，现在我们说“两级政府、三级管理”不把它说成是一级政府，但街道办事处在很大程度上承担了所有的政府职能，实际上它是一级准政府。把它作为一级政府，显得我们政府层次太多了，国外最多是两级政府，象美国和西欧的一些国家就是两级政府，有的是一级政府。中国现在对外讲是两级政府，实际上街道办事处这一级也是一级政府，这级政府承担的工作量与区一级承担的工作量是一致的，这样一级准政府的下面也必然要有一个机制，这就是居委会。我们说街道办事处是党和政府的派出机构，那么居委会呢，50年代就明确了居委会是一个自治组织，但到后来它成了政府的一条腿，虽然居委会没纳入政府序列，成员也不是政府官员，它干的事情完完全全是政府工作，象计划生育这样一个问题，如果只靠计生委是不可能面面俱到的，包括现在下岗职工再就业问题，所以居委会在很大程度上承担了政府职能，它也是街道办事处的派出机构，是街道办事处的一条腿。现在，我们一再讲还居委会的本来面目，我们能不能让居委会彻底的自治，在理论上可以这么讲，但是在实际中行不通。在中国这样一个国家，让街道办事处直接管理这么多人口确实很难，在现阶段，让居委会绝对的自治，绝对的让它不承担政府职能是做不到的，至于今后十年、二十年或几十年之后，居委会可能走向自治，把政府职能的包袱甩开，但到那时，我们的社会可能向社区发展，可能象美国和西欧一些发达国家一样，社区建设非常规范，而且体制非常健全，对社区的认识完全走向社会化。所以我说在我国传统计划经济体制下，街道、居委会的作用是计划经济的产物。它的形成和发展在当时，对稳定社会是有着不可低估的作用的，50年代后期它是一种已经定型的机构，它具有很多自己的特点，它在这个时候是国家和社会管理的主体，主体只有一个，没有第二个，它就是街道办事处。所以，它是通过行政体系、通过整个的行政部门和行政关系来对辖区的经济、政治、社会生活进行全面管理，这个时候，不管你是什么人，是什么单位，其管理的基础完全在街道办事处。在那个时候，街道办事处有一个双重的属性，它既是一个城市的行政区域的最高行政区，又是一个集居生活的区域性社会，街道办事处是管理城市的主体，居委会是社会管理的主体，所以在那个时候，它有这样两个明显的划分的，城市街道组织在这个时候扮演一个多重的角色，可以说是拳头型的社会合一组织，其实它具有单一型和行政型，就是说，街道办事处这一层所起的作用是行政化和单一化，这是不可低估的。所以我们说传统的

城市街道管理体制，它形成于行政的一种直线制，市政府─区政府─街道办事处─居委会，这种直线的行政管理体制主要是突出一个政府的管理职能，而且是纯政府管理职能，并没有社会的管理职能。这种政府管理社会，当时是用法律固定下来的。所以它具有合理性，也有合法性，各类组织的任务和职能在彼此的沟通方式上也具有很多的行政特点和刚性化的特点，不管你是什么单位和什么样的组织，在沟通上完全是行政的一条命令，就是“条条”，即我们所说的“条条专政”。我们所说的条条都是一样的，条条下的命令到了街道就是“块块”，可见，条条与块块的这种矛盾逐渐的增加，条条管不到边，块块管不到底，到街道这一级和上级之间的这些矛盾逐渐增大。

这种传统的街道管理模式，随着改革开放和现代化建设的发展，特别是在市场经济逐步完善的时期，社会生活的内容和形式也发生了很大的变化，它逐步走向一个多元化，多元化以后，就会出现单一的行政管理体制同多元化需求之间的矛盾，紧接着，我国传统的街道管理中的矛盾，一下子就暴露出来了。暴露出来以后，解决起来就不容易了。回顾一下我国传统的街道管理模式，有几个不足之处：一是管理体制不顺。集中表现在街道未能形成综合的一级管理，条块之间矛盾突出，从条条和块块上讲，条条由于力量有限管不到底，块块呢，由于辖区单位和部门三级机构之间没有隶属关系，也就管不到边，所以在街道这个层面上没有形成一个真正意义上的一级管理体系；二是管理机制不活。在社会、生活需求和社会结构都已经多元化的情况下，它的管理机制一直是以行政力量为主，比如说，现在的大量群众需求并不是市场所能为的，更不是政府所能做到的，过去群众就是追求温饱，50年代到冬天的时候，五分钱的大白菜吃饱肚子就可以了，但现在的社会需求是多样化的，政府不可能管那么多，那么面面俱到，市场也不可能做到，如有些地方使用罐装的液化汽，在换汽的时候，家里有劳动力还好，如果是两个70岁的老人，不可能把煤汽扛到楼上，那么这种社会需求又要去找谁呢，劳动局不可能派人来完成这项工作，你让市场成立一个什么公司给老人送煤汽也不现实，市场行为也没人干，我们说靠政府是难以胜任的，这个时候，我们想到了居委会。这个时候我们看到的行政体制已经没有什么活路了，面对大量的群众需求，你政府解决不了，你再行政管理，你再不放权，就会面临一个群众基本生活无法解决的境地，也影响了你的办事效率；第三是街道办事处与下属的居委会职能错位。居委会是一个自治组织，可是，在传统的计划经济体制下，居委会的职能主要是对上而不是对下，所谓的对上，那就是承担政府职能，并没有把居民的需要和为居民服务当成自己的一项本职工作，所以，忙于行政事务，如，承担政府的绿化工作、卫生工作，特别是后来的计划生育工作，把主要的职能放在附属地位，居委会多重事务缠身，很难解开这个扣。想为居民办点实事是不可能的啊，居委会整个承担了政府职能，造成工作错位；第四个不足是法制的滞后。在那种情况下，应该说是无法可言，特别是随着城市工作的发展，它出现了一些无规可依的棘手的问题，如违章建筑的问题，你们说，违章建筑违反了什么法？从城市建设，城市环境的角度来讲，违章建筑不应该有，但是，没有一个法律来约束它，所以，随拆随建。再如北京过去有许多商贩无照经营，有什么法律规定必须得有营业执照才能经营？对这些东西，法是滞后的，而且也是无法可依的。法的滞后带来了很多恶果。法制滞后的主要原因是行政体制带来的。所以，在市场经济实行以后，特别是在转轨以后，这种体制带来的弊端越来越明显，社会事务社区化的呼声越来越高，而且在近几年随着一些大城市建设的加快，城市工作、城市管理水平有了一个很大的提高，在城市管理方面也进行了积极的探索，这实际上是走向社区的探索。我们说社区建设是城市现代化建设的一种手段，象北京、上海等走的都比较早。所以我们说鉴于街道办事处这种落后的管理体制有这么多的弊端，给城市管理工作带来这么多的恶果，它已经不适应城市发展的需要，城市管理体制需要上一个新的台阶，需要走一条新的路子，城市管理要逐步走向社区化。刚才，我讲的是在我国计划经济体制下，城市管理体制的一些弊端，这是第一个大问题的第一点。

第二，摆脱这种弊端，我们就要探索一条适合城市现代化管理的新路，就必须在管理体制上进行彻底的改革。这种改革和新机制的设立，很大程度上要看政府的力度。“两级政府、三级管理”首先是管理重心下移了，在经济上把权力下放了。应该遵循一个总的原则。什么样的原则呢，一是远近结合，近期为主的原则。因为这是一项长期的任务，不可能在短时期内解决所有的问题，这些问题只能在实践中逐步解决，所以必须从长远目标着眼，从近期目标着手。长远目标就是建立“两级政府三级管理”的新体制、社区建设与管理的新机制，建立舒适、安全、方便、文明、整洁的现代化社区，这是个分步实施的过程；第二是要遵循点面结分类指导的原则。这是因为街道与街道，居委会与居委会之间的情况不同，所以我们要点面结合，分类指导，形成一种点、线、面分布的工作格局，这样可以使工作有条不紊的进行；三是突出重点，讲求实效的原则。社区建设与社区管理是千头万绪的，讲求实效是很重要的，在具体实施目标上要突出哪些重点，突破哪些薄弱环节，每年要解决几个社区建设与管理的问题，都要清搞楚。四是要坚持各方面支持，共同参与的原则。社区建设不仅仅是街道居委会的事，也是全社会的共同责任，只有全社会的配合才能提高城市现代化的管理水平，在这个问题上有些城市搞了一些“共建”，利用本社区的资源和社会各界的优势，共同搞好社区建设。

所以社区建设与管理要贯穿一条主线，这就是“两级政府、三级管理”，就是在“两级政府、三级管理”的基础上根据“区域不变、分片合作、协调发展”的原则，增强区街联合的同时，落实和扩大街道的管理权限和财力，在目前街道办事处做为上级派出机构性质不变的情况下，街道办事处依据法律、法规和区政府的授权，行使相应的政府职能，对辖区内的经济、社会各项事务进行组织领导、综合协调、监督检查，对地区群众性的社会性的工作负全责。与此相适应要调整理顺条块管理体制。政府派出机构要按社会管理职能，原则上与街道对应设置，接受街道办事处和政府有关部门的双重领导。同建立“两级政府三级管理”体制密切相关的应该是建立社区建设与管理的新机制，这个机制的主要内容一是政企分开，二是政事分开，三是政社分开，要按照“小政府，大社会”的原则理顺政府综合管理职能，社区的各项服务功能，应区别情况由事业单位性质的社会中介机构、各类社会团体来承担。

政企分开的问题上海早就提出来了，但没有实施，主要原因是把街道企业收回，街道的财政拨款要增加，没有企业，那点人头费不足以支付街道的开支，如小区的安全问题，社会卫生问题，街道办事处要出钱，这笔钱在人头费里是没有的，如果街道办事处没钱，这些事情怎么搞呢。北京街道办事处雇人搞卫生，每个月给300元没人干，现在给400元还是很少有人干，还有街道的绿化问题，都要搞，这个经费也是没有的。如果把企业收上去，街道办事处没有办法搞好这些工作。上海征求几次意见之后，基本上都被基层否定了。北京也一直研究这个问题，准备把街道办事处的改革进行到位，可从哪入手呢？把企业从街道办事处分离出来，让街道办事处做党政机关派出机构应做的事？不要管企业？搞好行政职能？在这个场合讲这个事情，街道办事处的干部很反感，就是说，你收回企业，我有好多事情都不能干了，什么小区绿化，什么小区卫生都没钱去搞，下面的抵触情绪很大。我认为，这样一个措施的出台，街道办事处从50年代到现在，经过近半个世纪的行政体制，突然要把他的企业分离出去，应该有一个相应的配套措施，比如说企业拨离出去以后，街道办事处的社区卫生应该怎样做，款项从哪里来，街道办事处的开支应怎样加大等。这样一些配套措施北京当时都没有，现在的配套措施正在作，但有一点，1999年北京在街道开支上财政增加大约20%，这只是行政的一块。所以，政企分开、政事分开、政社分开讲起来很容易，但做起来很难。不管是谁，不管是哪个城市，哪一级政府，都要从自己的实际出发，立足自己来谈事情。

第三、创造新时期社区工作管理新体制、新机制。建立“两级政府、三级管理”社区工作新体制，是加强社区建设与管理的首要环节，也是实现社区建设奋斗目标的重要保证和基本途径。一是要理顺条块关系，加强社区的综合治理，按照“两级政府、三级管理”新体制的构想，城市重心下移、权力下放，形成条块结合，以块为主的管理格局，同时，加快政企、政事分开的改革进程，建成“小政府，大社会”的框架。这种构想肯定会给街道工作带来很大的推动。街道管理事务日益增多，很多不属于街道管的事都被列入管理之中，面对这种变化，街道需要理顺条块关系，加强社区事务的综合管理与监督。要做好以下几个关系的处理：一是要处理好条块关系。现在许多部门都在实行条条管理和正要实行条条管理，这样各专业职能部门对我们区各个专业领域事务的管理是很多的，而且国家对他们要求的又特别严，要想把工商、税务这样主要部门的权力放下来，我想不是市一级政府所能为的，政府也做不到，只能在街道办事处这一层形成一种协调关系，这也是街道办事处在新形势下，应具有的新职能。尽管工商、税务在街道办事处都有派出机构，街道办事处应该有责任和权力代政府去协调好这些关系，实际上是对条块结合这种管理体制的一种促进。我提到上海，当然，上海有它的特点，比如说上海的公安也是一种条条关系，但是上海在街道办事处各小区的警力配备是根据小区户数配备的，比如说每100户配一个警员，这个警员要求对小区的居民负责，年底述职时，对街道办事处述职，又对社区居委会述职，你的考核由我来做，这种监督的职能，有比没有强，对条条也是一种约束力，从长远看，这种约束是有效果的。二是应处理好与社会组织的关系。所说的社会组织是指不包括政党和政府在内的其它组织，尤其是这几年社会组织发展较快，它也承担了一些社会职能，在协调社区关系上发挥了很大作用，按照“小政府、大社会”的构想，街道应该从具体的事务中摆脱出来，把一部分社会事务分离出来，转移给社会组织，就是非政府，非盈利的社会组织，突出街道对事务的管理职能。三是处理好街道经济与社会事务的关系。街道经济这几年发展较快，从目前财政体制发展看，发展街道经济能够为社区发展提供财力支持，但街道又不能把全部精力放在发展经济中，不能为经济而发展经济，发展街道经济应以满足居民需要，为居民提供服务为主，同时要注意安置失业下岗人员，将发展街道经济与社会事务有机结合起来。一个街道要发展什么样的经济，应以便民、利民和安置就业为主，如果不发展经济这样的事都谈不上，全国11个试点区的情况也不一样，口号也不一样，象北京和上海等城市，即便是企业剥离了，但还有其它方面的收入，如房屋租收入等，北京好多办事处一年收入在几百万元，有的高达800万元，第一，街道办事处要改革优化单一的管理手段，灵活运用行政、经济、法律手段，使其相互结合，具体是建立一种考核责任制；第二，行政应引进一种法律的机制。社区管理工作中，存在着机构设置不规范，职能不明确和执法权交叉和空缺现象，这在很大程度上与行政职能部门配置不健全、不完善有关。所以，街道要分清执法行为的类型，依法规范行政行为；第三，作业应引进市场机制。市场经济的建立其核心是作业招标，作业竞争，利益分享。街道可以按计划招标，政府为发包方，社会作业公司为承包方，这种竞争机制既可以降低我们的管理成本，又可以提高服务质量；第四，应引进监督机制。这是防止社区工作不正之风的有效手段，要强化街道的监督行为，同时要加强内部监督。

二、全国各大城市居委会改革的现状及居委会改革的问题。上海1996年提出“两级政府、三级管理”并且还提出了“四级落实”，同时还把加强居委会建设提到了议事日程。当时的主要问题是居委会干部年龄老化、知识水平低，82%的干部是中小学文化。干部构成有三种情况，一是长期从事居委会工作的干部，这部分人原来就没有职业，一直在居委会工作，他们的工资很低，在50至60元，后来把这部分人纳入集体编制；第二部分是退休干部，这部分干部居委会一般不给钱，每月只给10至20元的劳动补贴；第三种是后来招聘上来的干部，知识、年龄结构不同于前两种，文化在高中以上，结合安置下岗就业，主要从下岗人员中招聘，聘任后享受国家全民事业待遇。上海人事局提出一套招聘办法，年龄在45岁以下，学历在高中以上，1996年全市招聘3000人，1997年计划招6000人。目前我们国家机关提出减员分流，而上海提出的东西和国家提出的背道而驰，那边减员分流，这边增加编制。为了符合居委会组织法，把招聘的干部放到居委会，让居民选举。通过这些措施，上海居委会干部整体素质提高了，工作力度加大了。但在实际运行中出现了几个弊端，一是同工不同酬的问题。招聘干部是全民编制的，是国家财政拨款，月工资

1200至1300元，而原有的干部是400至500元，退休的干部只有几十元，一个居民委出现三个档次的工资，很多问题就出来了；第二个弊端是招聘的干部不是向居委会看齐，而是向街道办事处看齐，所有的福利他认为都应该有；第三个弊端是招聘的干部没有做过居委会工作，不适应居委会的特点，八小时以外找不到居委会主任，与居民的要求相差甚远；第四个弊端是这些人大部分是工厂来的，把工厂的那一套拿到居委会，急于求成，作表面文章；第五个弊端是居委会这种改革，老百姓从心理上有一种反感情绪，居委会干部是按“自治法”选举产生的，你把人选定下来拿到居委会让我举手，这是一种行政指令，有人提出了这个问题。所以，1996、1997年上海招聘3000名干部以后，1998年就自行停止了。现在开始走向社区制，在11个区试点，市委、市政府没有正式文件。他们的试点有的是按照“小人大”的形式，居委会设立议事层、执行层、作业层，有的是小区在居委会挂出“社区管理委员会”的牌子，有的区只设议事层和执行层，实际上执行层就是现在的居委会，执行层要向议事层负责。上海将来的发展方向是居民代表会议的议事层变成真正意义上的居委会，现在的居委会变成社区工作管理委员会，这个管理委员会是有工资的，那个议事层是没有工资的，工作是义务的。人员结构由社区内的干部或不同层次的人组成。社区管理委员会人员的报酬也是随身带的，在岗就有酬，不在岗就没有报酬。

北京居委会的改革大致和上海一样，1999年，北京市政府发了17号文件，第12条专门提出了加强居委会建设，要改变居委会干部结构，每个居委会配备2至3名全民事业编制干部，如果按这个文件办，一下子增加了1.3万个编制，财政支出增加了很大一块，也就是因为这个，北京的居委会改革一直没有启动。最近可能出台了一个指导性的方案，各区根据自己的财力情况，决定改革力度，事业编可以给你，但只是享受事业编制待遇，不在这个岗位了，待遇自然就取消了，我认为，这是比较符合改革方向的。

深圳市每年给居委会的补贴是2000万元，这在全国是独一无二的，深圳在居委会改革上下的是一种本钱，在管理体制上对居委会的地位提的很高，提出要保证居委会的合法权益，还提出“三方负责制”，在任何一个城市都没有，“三方负责制”是指政府、街道、人事三方面都要对居委会负起责任，居委会干部流动，人事局要负责。另外，赋于居委会很大的权力。



一九九九年五月二十日

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