社区建设：历程、现状及基本走向
社区建设：历程、现状及基本走向
徐晓军
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摘要：本文回顾了我国社区建设的历程，通过描述当前社区建设的现状，分析其存在的主要问题，在借鉴国际社区发展趋势的基础上，来预测今后一段时期我国社区建设的基本走向，即社区建设发展的地域空间将呈现渐次推进的梯度格局；社区服务在呈现多样化与个性化并存的同时，将向着追求质量的方向发展；社区管理与服务手段将实现由传统型向现代型的转变；社区建设的推动力将出现政府直接参与转向非营利组织和居民自治组织能力增强的趋势。
关键词：社区建设现状走向
【中图分类号】C912.8【文献标识码】A
社区建设已被列为我国城市管理工作和城市民政工作的重心，及时把握社区建设的现状与发展方向有重要的意义。本文拟回顾我国社区建设的历程，描述当前社区建设的现状，分析其存在的主要问题，在借鉴国际社区发展趋势的基础上，来把握今后一段时期内我国社区建设的基本走向。
一、我国社区建设的简单回顾
我国社区建设运动最早要追溯到20世纪初期，伴随着国际上一些农业国家的“民众教育”、“农业推广”、“合作事业”与“乡村建设”等民间自发的社会改良运动而展开的，如1924年晏阳初先生在河北定县推行的平民教育；1927年陶行知先生在江苏南京创办的晓庄学校及其后来在江苏各地创办的乡村师范学校；1929年梁漱溟先生创建的河南村治学院及其后来在江苏山东邹平县推行的乡村建设运动，不难看出，这一时期的社区建设运动主要是在农村展开。接下来由于战争的原因，致使社区建设工作被迫停止；1949年解放后，曾经在农村推行土地改革、农村合作事业，直至走向人民公社制度，在城市则建立一种国家为权威来源、单位为统治形式的高度组织化的社会——经济一体制，在这种城乡二元的社会结构下，我国的社会经济发展是高度集中的统一命令模式，这种发展模式下没有带地方自治色彩的社区建设的存在；1986年，为了配合城市经济体制改革和社会保障制度建设，国家民政部就倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次将“社区”这一概念引入了城市管理；1989年12月26日全国人大通过的《中华人民共和国居民委员会组织法》又明确规定：居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，第一次将“社区服务”引入法律条文；1991年，国家民政部又提出了“社区建设”这一概念，并在全国各个城市中广泛地开展了社区建设活动；1998年，国务院又将“推进社区建设”的职能赋予了民政部；1999年，国家民政部正式启动了“全国社区建设实验区”工程；2000年11月3日，中共中央办公厅和国务院办公厅正式转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。可见，将社区建设推向深入是不可阻挡的趋势。
二、我国城市社区建设的现状
中国城市的社区建设在理论和实践中都出现了两种明显的取向。一种是着眼于基层政权建设，强调城市管理权力的下放和政府权力在社区的整合。因此，这类研究者提出要将城市管理权力的下放，扩大基层政府的权能，进一步强化街、居组织的地位，乃至把街道办事处变革为基层政府，使其由主要承担民政职能转为承担整个街区的社会综合管理。由于这类研究直接面对街区实际，并且集中在政策层面，针对性较强。因而直接影响了基层政权建设的实践。虽然法律尚未确认，但90年代北京、上海、石家庄等地的试点实际上都将街道办事处作为一级政府管理的实体来强化，现实中大多数城市沿用的是这一种取向。
第二种取向是着眼于社区共同体的形成，强调社区动员、居民参与和社区自治。持这种观点的研究者也倾向于进行操作性政策的设计，但多以社区理论和国家与社会理论作为假设和分析的基础，因而其研究成果被称为“社区制”。他们针对街区社会管理与服务中存在的问题，认为问题的根源在于忽视对社区居民的动员，而政府方面又因包揽公共事务过多，所以导致行政效率低下，并进一步滞缓了社区的发育。为此，他们提出：（1）适应“小政府、大社会”的改革趋向，政府权力应向社会转移；（2）通过社区工作促进居民互动，并实现社区动员；（3）将社区服务由政府对居民的单向服务变为居民相互之间的双向服务，从而营造社区氛围，促进社区发育；（4）培育社区中介组织和市场组织，让社会管理自己。对应于街道权力的扩张，这类观点的极端是政府对社区事务干预越少越好。
社区制研究强调街区社会自我管理、自我服务的功能，提供了解决街道行政压力繁重这一问题的思路，适应了社区服务和社区建设的初衷，因而正在对社区建设的实践产生越来越重要的影响。在政府鼓励下，各地街道和居委会进行了大量的组织发动工作，从试点工作中积累了许多好的做法和经验，基本明确了社区建设的指导方针，初步理清了社区建设工作的基本思路，取得了初步的成效。
（一）从试点工作中积累了许多好的做法和经验
总结社区建设的上海、南京、青岛、沈阳、武汉等模式，有以下一些带有普遍意义的经验和做法：一是坚持以人为本，从满足社区成员实际需求出发，服务社区居民；二是坚持充分调动社区内的一切社会力量参与社区活动，实现社区资源的共有、共享，形成共驻社区、共建社区的社区建设氛围；三是坚持改革城市管理体制，着力抓好社区自治组织建设，逐渐建立新型社区管理体制；四是坚持从实际出发，从居民群众迫切要求和热切关注的问题入手，因地制宜，循序渐进。
（二）基本明确了社区建设的指导方针，初步理清了社区建设工作的基本思路
目前我国的城市社区建设还仅限于实验区内，经过各实验区的探索，社区建设的指导方针已基本明确，即改革城市基层管理体制，强化社区的功能，以社区居委会为依托，以社区自治组织建设为重点，以发展社区服务为龙头，以提高居民整体素质和生活质量为宗旨，扩大基层民主，维护社会稳定，建设环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区，促进城市经济和社会协调发展。
根据这一指导方针，初步理清了社区建设工作的基本思路：一是建立了推进社区建设的领导机构和工作机制。经过前一阶段的探索实践，各实验区都成立了党政主要领导持帅的社区建设工作指导委员会；形成了党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的工作机制，从而加大了社区建设工作的力度。二是加强社区组织建设。自社区建设实验区工程启动以来，许多实验区按照社区构成的基本要素对街道、居委会，特别是居委会的规模进行了调整，秒学地划分社区，合理地建立社区，并在此基础上建立了社区自治组织。三是因地制宜地确定社区建设的项目。目前，从各实验区确定的项目来看，有多有少，不尽相同，但具有普遍性和共同性的基本内容有六项，即社区组织、社区服务、社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安，这些也是开展社区建设的基本任务。四是理顺关系，强化社区功能。各实验区都重点抓了简政放权、重心下移这个环节，注重转变政府职能，强化社区的服务、管理功能，注意理顺区、街与社区的关系，以及社区基层党组织与自治组织的关系，社区自治组织与物业管理机构的关系。五是推进社区民主。通过“四个民主”，实现党领导下的社区依法自治，真正实现社区居民自我教育、自我管理、和自我服务，最终达到建设生活便利、环境优美、治安良好、人际关系和谐的新型社区。
（三）社区建设已初见成效
社区建设已初见成效：一是社区建设得到党政领导的高度重视。自实验区工程启动以来，社区建设工作得到所在省、市党政领导的高度重视，把这项工作列入党委、政府的重要议事日程。二是社区建设得到人民群众的欢迎和支持。推进社区建设，使社区功能得到了强化。各部门、各驻区单位在社区中找准位置，从各自本职出发，向社区提供了大量的人力、财力、物力支持。社区普遍开展了便民利民服务、治安综合治理、美化环境以及各项群众喜闻乐见的文体活动，尤其是着手解决一些群众亟需解决的老大难问题，收到了一定的效果。同时，社区建设丰富了社区生活，使居民生活质量提高，社区凝聚力增强，群众自觉参与社区活动的积极性有所提高。三是通过社区建设，找到了一条加强城市基层社会管理的新路子。各实验区通过实践，城市基层管理开始由过去传统的行政管理为主的方式向社区自我管理为主的自治方式转变，使城市社区成为全部城市工作的基础和载体，使城市大量实际问题解决在基层，促进了城市社会的稳定。四是通过社区建设，城市基层政权和群众自治组织建设得到加强。推进社区建设，使社区居委会干部素质有所提高，工作条件有所改善。社区居民通过民主选举、评议社区工作和参与社区事务，既促进了社区工作作风，提高工作质量和工作效率，也进一步扩大了基层民主，密切了干群关系。
（四）当前社区建设存在的主要问题
社区制关注的焦点其实也是基层社会功能性需求的满足与社会秩序的形成，但由于解决问题的方式不同，它与前面所言的另一种主张在事实上形成了“社会化”与“行政化”的争论。其实，如果各执一端，两者在理论与实践上的缺陷都非常明显。对于强调行政化的倾向来说，一方面由于缺乏对街区历史与发展趋势的深入了解和强力解释，因而实用色彩较浓，缺少宏观和长远的思考；另一方面，由于忽视社会经济转型过程中市场组织和社会自治组织的力量，因而不能找到推动社区发展的更为丰富的资源。对于强调社区制的倾向来说，虽然视野较为开阔，政策思路也更加适应街区社会发展的多元化趋势，但由于在理论上以国家与社会的分野作为预设前提，他们的对策思路在实践中就常常缺乏实施推动的主体。换言之，社区制研究的理论与对策是相互矛盾的，在理论上，它主张政府行政权力的淡出，在实践中却又将政府作为预设的推动主体。因此，当前我国社区建设存在的主要问题表现在以下两个方面：一方面是在社区建设的工作方法上，以行政推动为主导，以工作方案为导向，社区组织行政化色彩仍然很浓厚，居民的自发参与限于配合政府工作方案，缺乏社会工作专业人才以专业方法启发社区居民的独立自主行动，主要表现：在形成机制上，目前绝大多数的城市社区不是自然形成的，而是由政府划定或一手促成的；从已有社区的性质看，目前作为政府的派出机构，承担着大量政府职能的街道办事处是社区的唯一主体，与社区有关的工作被纳入了政府工作轨道，成为党和政府的基层工作；从管理体制上看，以街道居委会为基础的社区，仍沿用传统的行政手段和行政模式，存在着强化政府行政职能的倾向。另一方面是在社区建设成果上，重视有形的硬件建设和经济发展，忽视无形的社区居民的民主意识、自助互助精神、集体合作能力、社区归属感的培养。
三、国际社区发展的新趋势与我国社区建设的基本走向
国际社区发展有以下六个方面的新趋势：一是在实施地区方面，社区发展在工业发达国家农业地区中，有同样获得重视的趋势；二是在推行组织方面，许多国家均有政府当局与民间团体联合起来共同推动，并尽量鼓励民间参与的趋势；三是在工作方法方面，有日渐重视教育与组织的过程，并透过各种工作方案以达到此一目的，因而将两种理论视作互补的趋势；四是在推行模式方面，有许多不同的工作模式的提出，但一般可转化为三种不同的发展阶段：最初协助阶段，靠外在的技术、资源援助来引导、带动、组织、启发社区居民，以方案为本解决社区问题；第二自助阶段，就是要社区居民自己组织、自己决策，自己解决问题，以过程为本，注重居民的教育；第三互助——竞争阶段，将许多小型社区联系起来，相互竞赛与观摩，既相互促进又相互合作，充分运用资源，进一步提高社区组织程度，促进社区长期发展；五是在工作人员方面，有尽量运用地方志愿工作人员，并辅以社区专业工作人员的作法；六是在工作技术方面，各国均重视专业人员，志愿工作人员和社区领袖的训练和研习，以期提高其服务的品质。
如果我们认同中国社会的转变方向更趋向于西方国家的市民社会的话，我们可能接受国际社区建设的经验和教训分析，即使我们不承认社会转变的方向是市民社会，我们也会发现现行中国的社区建设在犯着别的一些国家社区发展中相同的错误，即偏重于依靠外来的力量去建设社区中的硬件物质设施，而忽视社区居民的主动参与、自主自助、合作行动预防和解决社区问题的态度、能力和精神的建设。当然，只讲无形的精神建设，没有具体实际问题的解决，未免流于空泛，同样不足取。真正意义上的社区建设，绝不应该是街道居委会工作的简单调整，而是引入新的机制建立多元主体的民主管理体制，是基层民主建设的重要形式，是管理模式由政府统制向社会自治的根本性转变，是社会管理方式的重大变革，也是形成“小政府、大社会”格局的内在要求。
有幸的是，学术界及我国社区建设的领导（指导）者已经对此问题有所认识，因此，随着城市经济体制改革和城区管理体制改革的深入，今后一段时期社区建设将呈现以下四个大的基本走向：
（一）社区建设发展的地域空间将呈现渐次推进的梯度格局。主要体现在：一是社区建设将由大城市向中、小城市发展；二是社区建设在推进启动点的选择上，将从社区服务基础好的社区开始，向社区服务的空白点和弱力区渐次铺开，进而在整个城区开展；三是区域分布上由东部发达省区向中、西部欠发达地区、不发达地区缓慢推进，并且在社区建设的基础设施、项目和手段等方面均出现梯度差异；四是社区建设在我国城市大规模扩张的过程中，会由城区向农村小城镇延伸。
（二）作为社区建设重点之一的社区服务，在呈现多样化与个性化并存的同时，将向着追求质量的方向发展。社区服务的设施及服务项目的拓展，将在经历规模和数量扩张阶段之后，进入以提高服务质量和水平为主的内涵发展阶段。它们主要体现在以下几个方面：一是传统的面对特殊群体的福利向新福利人口转移；二是所有权归单位共享的服务数量的增多；三是部分传统的便民利民服务将向连锁店的方式发展；四是医疗卫生、养老等向社区转移、增多，成为社区服务的主体；五是随着政府职能的转变，政府的行政性服务向社区转移；六是物质性服务提高的同时，精神性服务增多；七是社区服务将遵循志愿服务的方向发展，志愿性服务增多。
（三）社区管理与服务手段将实现由传统型向现代型的转变。社区管理与社区服务手段的现代化将成为城市现代化的重要内容，象电脑网络向社区、街、区、市的连接，网上求助与网上服务的建设等将成为今后一段时间社区建设的重要内容。
（四）社区建设的推动力将出现政府直接参与转向非营利组织和居民自治组织能力增强的趋势。一是政府将从社区建设的直接推力系统退出，由领导转为引导；二是一些非营利组织将成为社区建设及相关服务的组织者；三是社区居委会作为社区建设的实施者和组织者，其自治功能将通过社区民主和社区服务这两大支柱而得到加强，居民自治将在继社区组织建设、设施建设之后，逐渐成为社区建设的主旋律。
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作者单位：华中师范大学城市社区建设研究中心
联系地址：武汉华中师范大学社会学系（430079）
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