对某中学系列合同审查的法律建议某某人民政府：根据领导安排，对某中学（以下简称“学校”）已签订的历史合同进行了认真全面的法制审查，现将审查情况
报告如下：一、法制审查所依据的证据材料和需说明的事项本次系对学校从2002年12月至2018年1月所签订的民事合同进行法制审查，共
涉及合同文本63份，涉及金额5530余万元，涵盖学生公寓、洗衣房、办公楼、直饮水工程建设，食堂、超市、面包店、眼镜店管理权转让，文
印、快递、电信、充电、校医服务外包等学校管理的方方面面。所有合同文本均为复印件。经认真分析研究，在假定所有复印件与原件一致并真实有
效的前提下出具本次法制审查的法律意见分析。在法制审查过程中，曾与县教育局沟通，以期对学校签订合同的前期背景、对合同相对人的选择、合
同履行等相关情况有所了解。由于学校历史合同时间久远，相关人事变化更替等原因，县教育局对相关情况也不甚了解。因此本次法制审查主要是根
据现有合同文本，结合相关法律规定所作出的法律分析意见，不构成对相关问题最终法律事实、法律关系、法律效力的终局认定。二、对学校系列合
同的法律分析意见学校是一个相对封闭独立的环境，校内的服务管理也不同于一般的社会管理活动。某某一中系列民事合同，大部分签订时间久远，
在当时教育法制不健全，“社会办学”全面推行的背景下，学校的很多探索都具有特定的历史原因。但是学校作为校园管理服务的供给主体，应当把
学生和老师的切身利益作为一切行为的出发点和落脚点。但在审查中我们发现，学校几乎把除了教育教学以外的所有管理服务都进行了外包，并且外
包期限相当长、外包费用比较低、学校违约责任严苛，合同普遍存在较大的法律风险。存在的法律问题和风险主要表现在以下几个方面：（一）大型
基础设施建设或委托管理合作缺乏必要程序。比如公寓等基础设施建设，学校于2002年至2013年，采取BOT形式分别与何某某、先某1、
先某2、罗某某、连某某等自然人签订投资建设合同，对傅华公寓、若水公寓、洗衣房和公寓办公楼等设施进行新改扩建。在选择投资建设方时，学
校未经必要的招投标程序，且投资建设主体也不具备法定资质；同时，在相关补充协议中，学校还存在“需新建学生公寓时，投资修建权属甲方（社
会投资方）”等明显违法违规的约定。又比如学生第一、第二食堂服务管理权转让，合同金额分别达到420万、416万，但只通过简单的“竞标
会议”就将食堂的10年服务管理权转让给了个人，学校超市经营权转让（转让费345万，10年）等也同样缺乏必要的招投标（或采购）程序。
（二）基础设施建设或服务管理合作约定异常。比如对傅华、若水两幢学生公寓的特许期限约定，经过开元公司审计，傅华公寓1、2号楼共计投资
1473.49万元，若水公寓一、二期楼共计投资985.92万元，特许经营时间均为23年，后因公寓热水系统技改，两栋公寓又分别投资3
65.31万元、302.19万元，特许期限在原23年基础上又延长至29年。特许经营期限的约定是学校和投资方利益博弈的关键，必须根据
行业特点、规模、经营方式等因素并经严格测算才能确定。根据材料，两栋公寓建设和技改投入金额各不相同，建设的宿舍规模和收费也各不相同，
但是特许期限却高度一致，可以推测出两幢公寓的特许经营期限并未经过严格测算程序，人为因素或随意性较大。此外，学校在其他的服务合同中约
定的期限也比较长。比如学生第一、第二食堂、学生超市、糕点房、眼镜店管理权转让期限均为10年，纯净水合作16年，文印业务承包15年，
电信业务承包20年，图书阅览经营12年，快递收发业务承包15年，直饮水投资合作10年，移动通信承包10年，取款业务承包20年，家校
通合作6年，邮政服务承包10年等等，合作期限虽然由合作双方共同协商确定，但由于学校及学生实际需求不断变化，大量签订长期合同的情况比
较少见，容易引发合作纠纷。（三）部分合同签约主体不规范，合同文字漏洞较多。比如2013年签订的学生公寓供水系统投资余款支付协议中，
把社会投资建设的对象“傅华公寓”列为甲方一员；2010年某某一中公寓用水协议中，也把傅华、若水公寓作为合同一方。经查，上述学生公寓
均未取得市场主体资格，更不是独立的合同签约主体，把他们列为合同一方，显然是不规范的。又比如2013年学校签订的《学生宿舍供水系统合
同书》，投资方将自己投资的空气能主机等资产作价转让给学校，学校在合作期内负责运行管理和维护维修，协议期满后全套设备实施又归属社会投
资方（甲方）。经梳理合同上下文逻辑关系，此处是笔误，应当是归属学校（乙方）。虽然一字之差，但是关键位置的笔误极容易导致后续的产权纠
纷。（四）部分合同双方权利义务不对等。比如公寓等基础设施建设中，学校相继向傅华、若水等学生公寓的社会投资方保证“学生入住率达不到9
0%的，按实际空位的应收标准补偿”；在糕点面包销售经营权转让协议中，学校收取管理费后，承诺如果在校生人数少于6500人的，将按比例
减少（扣除）管理费；在学校直饮净水合作中，学校还有“保证乙方（投资方）逐步收回投资，并有一定收益”的表述，上述约定均是学校对社会投
资收益的变相保证。又比如在学生食堂、普通宿舍、超市等合作合同中，约定当出现不可抗拒或国家政策调整等情况不能继续合作时，学校需要退还
未满年限剩余的管理费及利息，同时约定如果由于国家政策因素的，学校额外还需按管理费的20%乘以剩余年数的金额补偿对方，也就是说在这种
情况下，学校需返还对方剩余管理费的3倍作为补偿。根据一般情况，因不可抗拒或国家政策因素导致合同无法履行的，合作双方应当积极协商解决
，风险损失双方各担50%。而在上述合作中，学校不仅承担全部风险，还超过合理范围对对方进行双倍补偿，明显违法了合同公平公正原则。再比
如在大量长期合作合同中，学校授予对方的大多是独家经营权，学校不仅要承担制止校内其他主体从事相同经营业务的义务，还要承担因制止不力造
成的违约赔偿责任，但学校因此获得的经营管理费却并不对等。比如10年糕点面包独家销售上缴学校的经营费69万，每年6.9万；20年电信
业务承包费3万元，每年1500元，违约金20万；图书阅览经营12年，承包费4万，每年3333元，违约金8000元/次或10万；快递
收发业务承包15年1.2万元，每年仅800元等。（五）部分合同存在廉政风险。比如在与某某凯晨水处理科技有限公司合作中，合作期限10
年，凯晨公司负责设备投资并按0.25/升价格向学生收取水费、按水费的10%上缴学校作为管理费和房租费。在随后补充协议中，学校免除了
凯晨公司10年的管理费和房租费，条件是凯晨公司一次性为学校在职教职工每户安装成本价不低于1600元的直饮水（或净水）设备一台，学校
教职工只需每年缴纳基本维护费120元。该合同有损害学校利益为教职工谋取福利的嫌疑。三、对下一步工作的法律建议1．突出重点，依法整治
。针对目前学校师生集中反映的问题，建议从合同瑕疵最严重的傅华、若水学生公寓入手，由学校聘请法律、评估专家对公寓招投标、承包主体资质
、社会投入、特许经营期限等进行审查评估，进一步搜寻有利证据，通过平等协商乃至采取司法途径等方式，依法变更、撤销或解除合作合同，为学校整顿一系列不平等合作关系打开工作局面。2．健全机制，强化服务。充分吸取某某一中对外合作的教训，与相关职能部门合力把全县公办学校、医院等事业单位纳入法律顾问建设范围，充分发挥法律顾问对教育文化事业的法律服务作用。特此报告，仅供领导参考。2018年6月1日－2－ |
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