城镇开发边界划定技术规程2017.07内容框架一、既有政策法规梳理二、全省总体控制要求三、市县开发边界划定技术规程四、工作流程与下发方案五
、管理要求1既有政策法规梳理两办文件《省级空间规划试点方案》要以主体功能区规划为基础，科学划定城镇、农业、生态空间及生态保护红线、
永久基本农田、城镇开发边界，注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划。按照基础评价结果和开发强
度控制要求，兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要，从严划定城镇开发边界，有效管控城镇空间。1既有政策法规梳理《城乡规划法》第二条制定
和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规
划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统
筹城乡发展的需要划定。城乡规划的空间分类：建设用地和非建设用地主要的职责：对各类建设行为实施规划管理，重点在建设1既有政策法规梳理
《土地管理法》第四条国家实行土地用途管制制度国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限
制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利
用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施
用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地国土的空间分类：农用地、建设用地和未利用地1既有政策法规梳理开发边界内涵城镇开发边界
是指城市总体规划期限内，城镇建设用地布局调控的界限，包括现有建成区和未来城镇建设预留空间，是用于规范和引导城镇型开发和建设活动划定
的地域，是城镇建设区可能形态的空间预留，是城镇基础设施保障的主要地区。城市和镇的开发边界主要包括：现状建成区及其扩展用地规划的城镇
集中建设区：包括规划的独立新城和新建城市组团；纳入规划的独立开发区（工业园区、旅游开发区）等功能区；城镇周边公共和市政设施覆盖且连
片度较高的村庄规划备用地1既有政策法规梳理北京市中心城区用地规划图解决的主要问题及管理手段：既有城乡规划管理两层皮，中心城区外缺乏
管理监督，规划“想管住”，而现实“管不住”中心城区范围内，依据现行法定总规中建设用地范围边界进行管理中心城区外、规划区内，管理相对
薄弱，非建设用地和广大农村地区的管理还不到位，未规先建、法外生长的现象屡禁难止地方政府编制和审批规划的乡镇、工业园区等土规有条件建
设区内，实施独立选址建设项目城乡结合部存在的大量违法农村集体建设用地北京市现状城乡建设用地解决的主要问题及管理手段：解决规划、国土
两规的规划范围不一致的突出问题城镇总体规划：规划建设用地+备用地土地利用规划：允许建设区（现状+新增用地）+有条件建设区国土和规划
的图，包络线图。国务院批复总规。土规文字。安义县城土地利用规划图石鼻镇土地利用规划图基于用地分类建立统一的建成区统计规则：立足国家
统计局的城区界定，建立人地对应的认定规则基础数据影像数据地名地址库、行政区划边界等专题资料数据地表覆盖和地理国情要素数据土地利用变
更调查遥感监测成果等其他数据住建部、国家测绘局正在联合开展的城镇现状用地识别技术集中连片的判别2集中连片的判别1南昌城规、土规对于
现状建成区范围的认定对比提取原则行政区划限定原则 行政区划调整后的城市建设用地范围变更原则具有城市景观特征的集中连片判定原则 飞地
型城市建设用地的判别原则 插花式房屋建筑区的判断原则 城市建设用地不可逆原则 综合分析原则 影像判据原则 关注边界原则 功能形态原
则内容框架一、既有政策法规梳理二、全省总体控制要求三、市县开发边界划定技术规程四、工作流程与下发方案五、管理要求2全省总体控制要
求控制总要求全国主体功能区规划、《全国国土规划纲要（2016-2030）》提出开发强度的总量控制要求《江西省空间规划（2016-2
030）》提出到2030年，全省开发强度总体控制在7.5%确定全省开发强度预测城镇发展规模合理确定开发边界确定城镇人口与城镇建设用
地规模规模调控：环境承载力预警、现状空间开发绩效评估综合得出城市（地市中心城区、县市城区）、建制镇、独立产业园区的规模总量；占全省
面积的3.2%。4主要中心城市规模调控目标现状空间开发绩效评估20152020（km2)2030（km2)南昌都市核心区35038
0480-510九江都市核心区160210260-280抚州-东乡4280110-120景德镇677095-105上饶（上饶县）9
1.2100150-160鹰潭3448.555-60新余769095宜春687580-90萍乡（芦溪）577790-100赣州都市
核心区175220280-310吉安（吉水县-吉安县）8390100-120环境承载力预警评估不包括独立性的工业、旅游、采矿等开发
类型单元市县单元的空间开发绩效评估（规模调控重要指标）管制：“规模+强度”的双控指标居住人口密度（手机信令）非农就业密度空间开发
综合绩效评估设施密度分布2013-2016住宅商业用地增量空间全省开发边界调控根据主体功能区划和城镇化发展分区实施双导向调控规则主
体功能区划城镇化发展分区不包括独立性的工业、旅游、采矿等开发类型单元主体功能区分类城镇化分区优化拓展地区促进地区城镇化适度发展特色
乡村发展人口疏解与生态保育地区重点开发区域国家级重点开发区域20-25%20-25%20%15-20%10-15%省级重点开发区域
20-25%20-25%20%15-20%10-15%农产品主产区的县市城区及部分重点镇镇区20-25%20-25%20%15-2
0%10-15%限制开发区域国家级农产品主产区15-20%15-20%15%15%10%国家级重点生态功能区10-15%10-15
%10%10%10%省级农产品主产区15-20%15-20%15%15%10%省级重点生态功能区10-15%10-15%10%10
%10%内容框架一、既有政策法规梳理二、全省总体控制要求三、市县开发边界划定技术规程四、工作流程与下发方案五、管理要求3市县开发
边界划定技术规程（一）工作原则依法依规应当以《城乡规划法》、《土地管理法》及空间规划试点方案为依据；以依法批准的城市总体规划、土地
利用总体规划为基础。上下联动采取省市联动，“二上二下”方式划定，确保划定方案科学合理，符合地方发展实际。3市县开发边界划定技术规
程（一）工作原则统筹协调以所在区域的主体功能区划、江西省空间规划确定的环境承载力预警和现状土地利用绩效为调控因素。划定的开发边界应
纳入省、市、县空间规划、城市总体规划、土地利用总体规划，并严格执行。同时要统筹生态保护红线划定、永久基本农田划定工作。3市县开发边
界划定技术规程（一）工作原则分类分级以主体功能区划为基础，综合考虑城镇化发展分区，对不同条件、规模、类型的城镇，明确主导因素，因地
制宜确定技术路线和方法，加强分类指导。总体上全省市、县中心城区城镇开发边界控制在规划确定的建设用地面积的1.25倍以内；赣江新区、
九江沿江港口园区、省级以上开发区和大型旅游开发区等纳入开发边界。县城以上中心城区开发边界由省空间规划统一划定（地方上报初步方案后，
统一调控与审查），其他建制镇（乡集镇）开发边界由市县空间规划划定落实。3市县开发边界划定技术规程（二）主要技术要点划定要求基础边界
：以城市总体规划规划期的用地规模、用地布局总图、空间增长边界为基础；形态调控：综合过去一段时期城镇用地的功能、形态、权属及审批情况
，分析确定在规模不变前提下发展备用地布局及城镇基础设施供给适宜覆盖的范围，适当调整用地布局形态，并划定城镇开发边界。调出建设用地非
建设用地形态调整总量平衡建设用地调入非建设用地3市县开发边界划定技术规程（二）主要技术要点形态要求应尽量利用各类行政区域界线和地物
的法定边界线、地理边界线、行政管辖线等，做到清晰可辨，便于管理。避免出现较多锯齿、镂空，以利于有效指导各类建设活动。城镇开发边界可
以由多个封闭边界的区块组成。3市县开发边界划定技术规程（二）主要技术要点生态绿地认定办法较宽的河流（平均宽度大于200米）、面积较
大的湖泊和较宽的防护绿带及区域性市政设施控制范围（穿越城区的高压线、铁路等）可不纳入开发边界内。纳入了城镇开发边界内的大型湿地、郊
野公园、生态绿地、水体、商品经济林地等以自然状态为主的生态功能用地，且人工配套的服务、游步道等设施用地不超过5%的。根据情况可作为
生态绿地，不计入用地平衡。“三线”矛盾消除原则功能主导原则：按照城镇空间、生态空间、农业空间的主体功能原则确定矛盾边界的主导功能；
政策落实原则：落实国家和省的战略开发地区、落实相关退耕还林还湖还草还湿等政策；生态优先原则：坚守生态保护红线和永久基本农田边界，落
实林地和耕地指标，约束建设行为；集中系统原则：保障基本农田边界集中连片性，保障城镇用地布局的系统性和生态功能的系统性。城镇开发边
界与永久基本农田矛盾城镇开发边界与生态保护红线矛盾城镇开发边界VS永久基本农田854.82平方公里城镇开发边界VS生态保护红线20
1.24平方公里（二）主要技术要点内容框架一、既有政策法规梳理二、全省总体控制要求三、市县开发边界划定技术规程四、工作流程与下发
方案五、管理要求4工作流程与初步方案（一）工作流程省级初划（7月中旬）：省级下达市县城镇开发边界初划方案至设区市。初划方案包括：X
X县（市）中心城区城镇开发边界划定说明，初步划定方案文件（2030用地规模，预划定城镇开发边界，arcgis、cad格式）。市县校
核（8月中旬前）：各市县人民政府根据本地发展需要、用地条件、法定规划，统筹生态保护红线、基本农田控制线划定工作，原则上三线不交叉。
提出地市、县市城区的城镇开发边界划定方案修改建议（包括修改说明，佐证材料）。设区市城乡规划局负责统一汇总各市县修改意见，于8月10
日前反馈至省空间规划办（省住建厅），上报材料包括现状用地边界线和修改的开发边界。4工作流程与初步方案（一）工作流程省级修正（8月底
前）：省空间规划办组织对各地上报修改建议进行评估修正。评估技术工作由中规院会同省城规院和国土、环保、林业、水利等技术单位评估，并报
空间规划领导小组办公室审定。市县确认（9月中旬）：经省级修正后的城镇开发边界二次下发到市县人民政府。市县人民政府再次核对，如无原则
问题的，函告各设区市规划局，并由设区市规划局统一向省空间规划办报送确认函。4工作流程与初步方案（一）工作流程省级核定（9月底）。经
各地确认的城镇开发边界划定方案，由省空间规划办统一报送至省空间规划领导小组审定，并纳入《江西省空间规划（2016-2030）》，纳
入江西省空间规划管理信息平台统一管控实施。城镇发展潜力评价建设用地适宜性评价人口分布密度非农人口占比周边就业通勤都市休闲游憩工程地
质地形地貌水文气象自然生态人为影响落实要求已有校核已批城镇总规和控规江西省空间规划开发边界（初步方案）生态红线规模边界统一边界消
除冲突部门协调开发边界基本农田边界部门共识扩展边界行政确认市县政府审查开发边界综合报告城镇开发边界的省市联动划定与审查流程省开发
边界划定预方案（定规模、示意边界）省层面预划定市县层面划定省空间规划办公室技术审查不符合审查要求，地方进行修改省领导小组开会审查开
发边界符合审查要求录入省开发边界数据库，建立考核办法4工作流程与初步方案（二）初步方案根据地方上报的市、县市城市总规汇总用地规模
与用地边界（2030年）全省县城以上城市总体规划建设边界图调控城镇用地规模：2030年控制在3500km2左右（地方汇总3830k
m2）全省城镇开发边界（城市、县城）省级初步划定市县规划2030用地范围省级层面的开发适应性分析（阻力模型）平原地区：南昌（市县）
城市开发边界：南昌市规划建设用地510-560km2；开发边界范围630-680km2，用地的1.25倍。南昌县规划建设用地63k
m2；开发边界范围75.6km2，用地的1.2倍。（三）案例解析（5）城镇开发边界划定山地丘陵：上饶规划区内城镇开发边界规划区范围
内城镇规划建设用地215km2；城镇开发边界范围面积280km2，用地的1.25倍。山区县市：婺源中心城区城市开发边界城市建设用地
面积：23km2开发边界范围面积26.3km2，是建设用地规模的1.15倍图例城市开发边界城市建设用地边界内容框架一、既有政策法
规梳理二、全省总体控制要求三、市县开发边界划定技术规程四、工作流程与下发方案五、管理要求5管理要求管理手段建设行为管控：严格控制城
镇开发边界外的各类城镇开发建设活动。经过法定程序确定的市县城镇开发边界外，不得安排城镇用地征转和城镇建设用地指标，不得编制控制性详
细规划，不得作出城镇建设用地规划许可。国家级新区和各类开发区、试点示范区、自由贸易试验区等，不得在城镇开发边界外选址。5管理要求管
理手段分类许可制度：集中建设区：城市、镇——开发边界管控、三区四线非集中建设区：飞地产业园区、集体经营性用地、工矿点、旅游休闲用地
——边界管控＋选址意见书区域型基础设施——选址意见书农业生产空间集中建设区（开发边界管控、三区四线）定级分类登记确权城镇开发边界（
集中建设区、非集中建设区）非集中建设区（边界管控、独立选址）用途管制、登记确权自然生态空间选址意见书区域型基础设施5管理要求用地弹
性管理程序（1）涉及开发边界内用地布局调整的程序：通过近期建设规划或定期规划评估调整并报备（五年及两年），符合规划动态维护的要求，
与国土、环保等部门协调。（2）边界内的存量用地更新和改造的规划许可制度要完善；存量用地改造过程中发生的用地性质变更、用地性质不变下
的使用功能变更等问题无法解决督查制度督查实施：省政府统一督查开发边界的管理（南昌由国家来督查）。督查程序：开发边界内弹性和建设用地
的变更程序。5管理要求上海管理办法城市开发边界内：推进整单元控规全覆盖，鼓励城市开发和产业项目集中建设城市开发边界外：以村庄规划、
郊野单元规划和点状项目的控制性详细规划为主，保障基本交通市政和农村建设用地需求；研究开发边界以外地区补偿政策上海市《关于本市郊野公
园建设管理的指导意见》明确生态区内的土地、财政等鼓励政策；实施建设用地增减挂钩，给予土地整治专项资金支持等5管理要求厦门管理办法2
014年出台《厦门经济特区生态文明建设条例》，将划定生态控制线纳入立法2016年出台《厦门经济特区多规合一管理若干规定》正在制定《
厦门市生态控制线管理实施规定》，明确管理细则城市开发边界内：鼓励城市开发和产业项目集中成片建设，项目选址应优先选在允许建设区内，建
设内容必须符合土地利用总体规划、城市控制性详细规划控制要求；城市开发边界内的建设项目选址涉及到城市绿线、城市紫线、城市蓝线、城市红
线等“四线”及相关法规的，按相关管理规定进行管制城市开发边界外：建议城市开发边界外各类用地应明确各分区管理责任主体和管理范围边界，
理清部门权责；用地管理与控制遵守各部门相关法律法规，涉及管理重叠的部分，依最严格的规定进行管理分类城市开发边界外现有建设处理办法工
业项目属于合法项目，符合环保要求，允许在土地使用期限内保留，不得扩建，其他予以收回村庄编制村庄建设规划，明确村庄边界，村庄内的建设
活动应符合规划要求。涉及饮用水源保护区、地质灾害易发区等重要生态保护区的村庄，由区人民政府组织搬迁其他依法建成的建设项目允许按现状保留，原则上不得扩建、不得改变用途违法建设和违法占地的项目予以严格查处武汉的生态控制区管理截至2013年底，生态控制线内既有项目共计1585项，总用地规模约110平方公里，将按照7类情况进行处理；将485项对环境影响较大的工业、仓储项目全部迁离生态区，仅允许确需建设的道路交通设施和市政公用设施、生态型农业设施、公园绿地及必要的风景游赏设施四类项目进入7类情况项目个数处理手段1既符合准入要求、又具备合法手续319全部予以保留2符合准入要求但手续不全151限期补办手续后予以保留3已批已供地并已建项目，不符合准入要求的非工业仓储项目298经建设整改后予以保留4已批已供地未建项目，不符合准入要求的非工业仓储项目70原则上改变用途或置换用地5已批未供地，不符合准入要求的非工业仓储项目107改变用途或置换用地6具备合法手续的工业仓储类项目224改变用途或置换用地7既不符合准入要求，又不具备合法手续416近期首先迁出生态控制线 |
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