黄河干流石嘴山水文站天桥电站河段水政执法中存在的问题及建议
作者：王志意李向阳徐林来源：www.66wen.com更新时间：2007年03月01日
2、影响行洪的高干作物、片林依然存在。内蒙古磴口——河口镇河段，水流缓慢，堤内形成大面积滩区，土地肥沃，当地农民一直有在滩区种植高干作物的习惯，近年更受中央三农政策和伊利、蒙牛集团订单农业的影响，使当地的奶产业迅速发展，种植饲料玉米等高干作物现象十分普遍，如内蒙古巴彦淖尔盟市五原县、乌拉特前旗，因其河道较宽最为严重，对河道行洪造成了一定影响。
地处内蒙古包头市土默特右旗五犋牛窑的黄河林场，始建于上世纪70年代，现堤内堤外均属黄河林场用地，堤内滩区尚有大片幼林，严重影响行洪。据林场同志介绍，该林场用地存在历史遗留问题，原本堤内滩区并无林场用地，后因河道走势变化，重新向堤外新修堤防，才导致原本在堤外的林场用地，变入堤内。
3、黄河河套段淤积严重，个别段已成地上悬河，行洪能力锐减。内蒙古磴口——河口镇河段，黄河蜿蜒于河套平原上，河长585公里，河宽500至2500米，平均比降为0.14‰，水流缓慢，加之上游水库调节影响，河道多年得不到冲刷，河床淤积逐年增加，滩槽断面逐渐缩小，个别段成为“悬河”，行洪、行凌能力大大降低。据巴彦淖尔盟市防办介绍从磴口至临河、五原、乌拉特前旗河道与堤外滩区高差分别为三、六、九、三米。
4、黄河干流个别段跨河工程密度大，凌期影响较大。由于历史原因，黄河大型跨河工程立项论证不够充分，导致工程集中布设，如达拉特旗和包头市段，包神铁路桥、210国道黄河大桥、高速公路大桥，桥距上下仅500米，桥墩密度大，引桥无过水设施，每到凌期，上游大量雍水，回水长度几十公里，凌期开河、封河影响很大，特别是无法采取措施，只能自生自灭。
（二）水资源统一调度和配置方面
1、调水矛盾日渐突现，长此以往路必将越走越窄。为保证黄河不断流，即头道拐不突破预警流量，近三年每逢五一、七一前后，黄委在每年用水高峰期都要在宁蒙段进行调水。表面看调水就意味着关闭或限制该河段的一些灌区取水，每年调水时间又正直灌区的农灌季节，也是灌区用水高峰期，对灌区造成很大损失。因此，沿黄有关灌区管理局、扬水站对此十分不满，灌区农民更是深受其害，矛盾一触即发。
2、灌渠年久失修，渠系不配套、水资源浪费严重。根据本河段用水统计，现状引黄水量的90%以上用于农业灌溉，而灌区渠道因年久失修，后续投资不足，淤积、破坏严重，造成抛流、渗流浪费十分严重。此外，由于干渠、支渠由国家管理，斗渠、毛渠由农民管理，由此就造成干、支渠与斗、毛渠能力不配套。
3、违规取水、越权审批现象较为普遍。椐不完全统计，该河段共有取水口213个，其中应由地方发证的取水口166个，内蒙段有164个。受用水指标的限制，当地有关部门认为，对于小型的“游击”泵船，继续发证实属政府违法，所以就出现有关部门不予发证，默认当地乡村无证取水的怪现象，如乌海市、达拉特旗、准格尔旗的小扬水站等，特别是一些“游击”泵船，很难控制。其二如山西某电厂取水明显在滩区，但地方相关水行政主管部门却将其部分认定为在滩区之外，采取一分为二的办法，利用越权审批使其手续合法化。
（三）制度方面
1、法律冲突问题
主要体现在水事法律、法规对有些问题规定与相关法律规定发生冲突，导致河道执法不能顺利开展。例如：内蒙古土右旗河段黄河林场上百亩的林木生长在黄河的河道内，严重影响黄河凌汛期的正常行洪。按照《水法》、《防洪法》的规定，水行政主管部门应该责令林木所有人或者管理人将其砍伐，但是根据《森林法》的规定，如果要砍伐这些林木必须经过林业主管部门的批准。所以，水行政主管部门至今仍未进行这项正常的河道清障工作，致使滩区林木至今仍然存在，给黄河的防凌、防汛留下了严重的安全隐患。
2、流域机构与地方水行政执法机构执法管辖不明确
我支队在所辖河道范围内执法虽然得到地方水行政执法部门的积极配合，但是，哪些违法案件由地方管，哪些违法案件由流域机构管，《水法》及相关法律、法规并没有作明确规定，致使河道范围内一些水事违法行为得不到有效解决。如乌兰木伦河河道违法采砂问题。,r9o$ " z!\-K|#x0E€0?TyK|$rL''5&2汉语言论文p€XlZ+#V_wNCtIH,R€U2uS#{
（四）执法与宣传方面
1、执法方面
几年来，上下级联合对有影响、具有普遍性的督查活动开展的比较少。我们认为，开展上下级联合督查，有利于给基层工作注入活力，在老百姓尤其是被管理对象中间造成广泛的影响。其次，有影响的个案督查似乎也不多，特别是对下级政府的督查没有力度。作为一级政府的职能部门，对于政府的一些行为是很难管理到位的，这就必须借助上一级乃至更上一级水利部门的督查和直接管理。
2、法律、法规宣传方面
近年来，法律、法规宣传有所加强，但积极主动地开展水事法律、法规的宣传却仍不多，地方部门表现更为突出。首先一方面水利部门经费比较困难，没有专项拨款，有些水政大队和水资源办合署办公或为事业单位，或为自收自支单位，根本无力开展有影响的宣传活动；另一方面，上级部门有时候也不是足够重视。我们认为，对法律、法规的宣传应犹如公司对商品的宣传，每年拿出一部分宣传经费是很有必要的。其次对重大案件的查处以及以案说法的形式不多，重大案件不能突破，水政监察工作就会事倍功半。水利部门对重大案件的查处，以及通过媒体采取以案说法的形式不是很多，很难在老百姓中间造成广泛影响。第三重执法，轻宣传的思想在水政队伍中广泛存在，随着水法律、法规的健全和完善，老百姓不了解、不知道的情况越来越多，如果只重执法而忽视宣传就有给老百姓设置圈套的嫌疑，会造成老百姓误解，容易在执法工作中陷于困境，增加解决问题的难度。
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（五）水政监察队伍建设方面
1、首先支队没有健全的水政日常组织管理机构（水政水资源管理机构），导致水政监察人员无法编入自己应有的处室，零散于各个处室之间，严重影响正常的水政监察工作，特别是遇到突发性事件需要紧急处理时，给工作带来很大不便，如今年六月份乌兰木伦河违法采砂事件和干流水调督察工作；其次，水政监察人员不足，缺乏执法经验；第三，经费还不能完全满足工作需要，取证设备、仪器尚有欠缺；第四，支队至今没有图章。
2、地方水政部门人员素质参差不齐、经费困难；有些水政大队和水资源办合署办公或为事业单位，或为自收自支单位，经费比较困难，导致执法动机偏差，重收费轻执法。队伍执法装备性能差且长期得不到更新，很难适应新形势下水政工作开展的需要。水事案件主要发生在基层，主要由基层单位处理，但大多数基层执法队伍缺乏先进的通讯、取证等装备。物质基础的薄弱制约了水政队伍的发展。
二建议
（一）进行河道确界划限
黄河上中游河道范围一直无明确界限，导致河道执法范围不清。确定河道界限，统一堤防标准，不仅可避免省（区）际界河因控导工程、河道整治（围河造地）引起的侵占河道、阻碍行洪以及水事纠纷的发生，同时也给水行政执法部门确认侵占河道、处理水事纠纷提供科学依据。
（二）建立调水补偿机制
为保证黄河不断流，确保头道拐不突破预警流量，圆满完成调水任务，减少矛盾，杜绝水事纠纷，充分体现以人为本，着重考虑灌区人民福祉。建议上级应该制定一套更加科学、合理的水资源统一调度预案，制定更加科学、合理的水资源统一调度补偿机制，以确保沿黄灌区人民的合法权益。
（三）进一步完善水法规
要加大水利法律制度研究力度，出台一批对河道工程建设项目和水权转换项目的立项、论证、审批、审查及监督检查起积极推动作用的规范性文件。对水价政策制度改革等方面进行深入研究，充分利用市场杠杆作用，可考虑干流丰枯年际之间、丰枯季节之间价格浮动，进一步科学、合理、统一配置水资源，缓解用水矛盾。
（四）加大水事法律、法规宣传
大力宣传水事法律、法规，增强全社会水事法律意识和法治观念，是加大水行政执法力度的基础，是最有效的预防违法行为的方式。只有使水事法治观念深入人心才能有效的预防和减少水事违法行为的发生，才能增强沿岸群众同水事违法行为作斗争的勇气，才能更好的保障河务部门的合法权益不受侵犯。
为了使水事法律、法规得到全面贯彻执行，使干部群众都能自觉地遵守水事法律、法规，形成依法治水，依法管水的氛围。一是做好短期宣传和长期宣传相结合；二是把水利人的自己宣传和全社会的普遍宣传相结合，这就需要广大社会的宣传面，营造宣传社会、社会宣传、宣传领导、领导宣传的氛围；三是做到点和面结合，在做好面上宣传的同时要注重点上宣传，特别在查处水事违法案件中，要借助现代新闻传媒的大众效应，对社会影响大，群众较为关心的水事违法案件予以曝光，而且还要对案件的查处进行跟踪报道；四是要创造性的利用网络等新形式进行宣传，宣传应注重以案说法将抽象的法律概念具体化，使沿岸百姓认识到法的重要性和严肃性，使其认识到违法的严重后果，使法对其产生威慑力，使其因畏惧违法的不利后果而不敢轻易触犯法律。
（五）开展日常巡查和专项执法相结合
日常巡查是水行政执法的一项行之有效的好方法。在巡查过程中及时发现问题，解决问题，把违法案件消灭在萌芽状态。专项执法可以及时遏制水事违法行为的滋生蔓延。要使专项执法活动既能顺利开展，又能抓出成效。第一要突出重点，要抓住社会影响较大，严重水事违法案件；而且要敢于碰硬，专项执法本身就要解决“老大难”问题，否则日常巡查都能解决了，还搞什么专项执法呢？重点抓住了，其他问题也就迎刃而解。第二要联合执法，不仅水利部门要上下联动，而且要联合公安、环保、国土等有关部门。单靠水利部门一家执法，势单力薄，联合执法，形成合力，才能解决“老大难”问题。只有采取集中时间，集中力量，水利部门上下联动，有关部门左右配合的专项执法才会成功。
（六）加强水政监察队伍建设
1、建立培养学习机制
黄河水政监察队伍是黄河健康生命的卫士，是水事法律法规的宣传队，不断提高水政监察人员的业务素质和执法水平，是新时期黄河治理与开发的需要。
2、建立激励机制
随着社会的发展，激励机制已经成为行政管理理论和实践的核心问题之一，在行政管理中起着十分重要的作用。激励是广罗人才、稳定队伍的需要，是激发水政工作人员积极性、创造性的需要，是推进水政监察工作创新发展进步的需要。
3、建立联系机制
水政部门首先应该在上下级之间，加强有关工程立项、审查、论证、许可、审批等信息的沟通，以便形成合力，提高执法效率。其次与地方政府及相关部门如环保、国土以及公检法也有必要建立联系机制，做好信息通报和信息沟通制度，为水政工作创造良好的外部执法环境。
4、推行行政执法责任制和评议考核制
应该制定相应制度，规定水行政执法机构和执法人员相应的责、权、利，把法定的权利和义务进行分解、量化、细化，明确执法范围、权限、程度、标准和责任，制定配套考核标准和奖惩办法；健全、落实错案追究和行政赔偿等制度。促进水政监察人员树立严格执法、文明执法的观念，依靠制度规范行政执法行为，达到秉公执法。
（王志意：晋陕蒙接壤地区水土保持监督局副局长）
稿件来源：黄河网·黄河报
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