我国水资源保护与合理配置的基本思路

我国水资源保护与合理配置的基本思路

作者：关业祥来源：中英流域水资源综合管理研讨会更新时间：2007年10月26日

水资源现状,保护水资源,合理配置

中国水资源时空分布极不均匀。长江流域及其以南的中国南方水资源占全国的80.4%，人口占53.5%，耕地占35.2%，GDP占54.8%，人均水资源量3490m3；北方人口占全国的46.5%，耕地占64.8%，GDP占45.2%，而水资源仅占19.5%，人均水资源量770m3。中国绝大部分地区的降水都集中在汛期四个月，其降水量占全年水量的70%左右(南方占60%、北方占80%左右)。因此，中国水资源与生产力布局和生产用水要求不相匹配，北方一些地方严重缺水，做好水资源合理配置工作尤为重要。

一、水资源配置的主要任务及模式

水资源配置的任务是：在特定流域或区域内，遵循一定的原则，依据社会主义市场经济的法律、行政、经济以及技术等手段，对不同形式的水资源，通过各种措施在各用水户之间进行合理分配，协调、处理水资源天然分布与生产力布局的相互关系，为国家实施可持续发展战略积极创造有利的水资源条件。其基本功能是调整水资源天然分布，使其与经济社会发展格局相适应，同时调整经济社会发展布局，使其与水资源天然分布相适应。

水资源合理配置的目标是：满足人口、资源、环境与经济协调发展对水资源在时间、空间、数量和质量上的要求，使有限的水资源获得最大的利用效益，永续利用。因此，水资源的配置包括数量、质量、时间和空间四个基本要素。其中，数量是对用水总量和增量的要求；质量是对水质和水生态环境的要求；时间要求主要是协调天然水与用水在时间上的矛盾；空间要求主要是进行水资源使用方向和地区的配置。

一般来说，水资源的配置模式主要有工程手段、行政手段、经济手段和科技手段等四种。

1、工程手段。通过采取工程措施对水资源进行调蓄、输送和调配，达到合理配置的目的。时间调配工程包括水库、湖泊、塘坝、地下水等蓄水工程，用于调节水资源的时程分布；空间调配工程包括河道、渠道、运河、管道、泵站等输水、引水、提水、扬水和调水工程，用于改变水资源的地域分布；质量调配工程包括自来水厂、污水处理厂、海水淡化等水处理工程，用于调整水资源的质量。调配的方式主要有：地表、地下水联合运用；跨流域调水与当地水联合调度；蓄、引、提水多水源联合运用；污水资源化、雨水利用、海水利用等多种水源相结合等。

2、行政手段。利用法律约束机制和行政管理职能，直接通过行政措施进行水资源配置，调配生活、生产和生态用水，调节地区、部门等各用水单位的用水关系，实现水资源的统一优化管理调度。水资源统一管理主要体现在两个方面，一是流域的统一管理，一是地域的主要是城市的水务统一管理。

3、经济手段。按照社会主义市场经济要求，通过建立合理的水使用权分配和转让的经济管理模式，建立合理的水价形成机制，以及以保障市场运作的法律制度为基础的水管理机制，利用经济手段进行调节，利用市场加以配置，使水的利用方向从低效益的经济领域转向高效益的经济领域，水的利用模式从粗放型向节约型转变，提高水的利用效率。

4、科技手段。通过建立水资源实时监控系统，准确及时地掌握各水源单元和用水单元的水信息，科学分析用水需求，加强需水管理，采用优化调度决策系统进行优化决策，提高调度系统的现代化水平，科学、有效、合理地进行水资源配置。

二、配置水资源的基本原则

共享原则。共享是水资源合理配置的前提。一方面水资源为国家所有，属于“公共资源”，人们有共享的权利；另一方面在经济社会协调发展的基础上，各行业用水有共享的权利，因此各种形式水资源的利用要统筹考虑，相得益彰。

系统原则。系统是水资源合理配置的基础。流域是由水循环系统、社会经济系统和生态环境系统组成的具有整体功能的复合系统。流域水循环是生态环境最为活跃的控制性因素，并构成流域经济社会发展的资源基础。以流域为基本单元的水资源合理配置，从自然角度是对流域水资源演变不利效应的综合调控；从经济角度是对水资源开发利用中各种经济外部性的内部化；从系统角度，要注重除害与兴利、水量与水质、开源与节流、工程与非工程措施的结合，统筹解决水资源短缺与水环境污染对经济可持续发展的制约。

协调原则。协调是水资源合理配置的核心。一是经济社会发展目标和生态保护目标与水资源条件之间的协调，二是近期和远期经济社会发展目标对水的需求之间的协调，三是流域之间和流域内部不同地区之间水资源利用的协调，四是不同类型水源之间开发利用程度的协调，五是生活、生产与生态用水的协调。

经济原则。经济是实现水资源合理配置的手段。核心是通过经济手段提高用水效率和经济效益，即水资源开发利用应寻求边际成本最小和益本比最大。在宏观层面上要考虑从全国、全流域角度，实现水资源开发利用的低成本；在微观层面上每个单项水资源工程的投资和资源使用要最经济，确保多种水资源的合理使用。

高效原则。高效是实现水资源合理配置的目标。一是通过水资源配置工程系统提高水资源的开发效率，减少工程系统在水资源调控过程中的损失；二是提高水资源的利用效率，使调控后的水资源得到高效利用，使有限的资源最大限度地发挥效益，提高单位水资源的经济产出。~NE#W[XcasjdK/r8,K3I4(8U6;J8+建筑工程论文zx/l+AbJFn{A?€e[?"Jnd8X&@

优先原则。优先是水资源合理配置的依据。生活、生产、生态用水，生活优先，要在保障人民生活促进经济发展的同时维持和改善生态环境。对于连续枯水年和特枯年的应急用水方案，应重点保障人民生活用水，兼顾重点行业用水，确保应急对策顺利实施；开源、节流与保护，节流与保护优先；地表水与地下水等各种水源的利用，地表水优先。

三、水资源配置的支撑体系

实现水资源合理配置的基本条件包括以下四个方面：

1、完善的水网络。水资源工程按其功能分为五类：①水源工程，主要包括水库、闸堰、泵站、地下水井群等；②输水工程，包括河道、渠道、箱涵、管线等；③用户单元，包括生活用水、工业用水、农业用水、及河道内用水的有关用水设施；④排水工程，包括城市下水道系统、农村排水渠道及排污河流等；⑤污水处理及回用工程，包括污水处理厂及处理设施、处理后回用设施及地下水回灌设施等。在一定范围内将这些水资源工程连接起来，形成供水网络，如通过兴建南水北调工程，构成以南水北调工程为骨干，连接各水源单元和用水单元，运用方便、调度灵活的水资源配置工程体系，这是进行水资源合理配置的基础。

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2、健全的水法规。通过制定《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》，颁布河道管理条例、取水许可实施办法、水资源费征收管理办法，以及针对某一具体流域制定的水资源管理条例，如国务院1998年颁发的“黄河干流水量调度管理办法”等，建立完善的水法规体系。加强水政执法管理体系建设，强化执法监督管理，实施用水审计等执法措施，这是有效进行水资源合理配置的保障。

3、完备的水指标。建立和完善水资源技术经济政策体系，包括水资源总量控制、水量分配、用水计量及定额管理、水价体系、缺水与节水等方面的技术经济和行政管理的政策和规定，水工程建设与运行管理的技术经济标准和规程规范，以及水资源配置的宏观和微观两套指标体系，为水资源配置管理提供科学依据。这两套指标分别是：明确各地区各行业各部门乃至各企业各灌区各自可以使用的水资源量，规定社会的每一项产品或工作的具体用水量要求。

4、实时的水信息。以信息技术为基础，运用各种高新技术手段，建立水资源实时监控和调度管理信息系统，对流域或区域的水资源及相关的大量信息进行实时采集、传输及处理，对水资源进行实时监控、优化配置和调度，以及对工程设施进行远程控制和操作，集信息监测、传输、分析和决策支持于一体，实行多层次系统间的联网，实现水资源管理工作的现代化。

四、水资源配置的决策机制

1、宏观调控机制。水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，又是人类共享的资源。水是生命之源、人类生存与发展的大动脉，维护生态环境安全的命脉。它影响人类的生活水平和生活质量，涉及国民经济各个部门，直接关系到经济的可持续发展和人口、资源与环境的协调发展。因此，在水资源配置过程中，必须充分发挥政府的宏观调控作用，其主要任务是：对水资源使用权和用水指标进行分配；对流域和区域水资源开发治理和保护进行统一规划和统一管理；对工程布局和开发方案进行决策；建立水资源宏观调控和微观定额指标体系；确定不同类型、不同用途的水商品价格，利用市场机制对水资源进行合理配置。

2、市场机制。水具有自然属性与商品属性的双重属性特征，以产权改革为突破口，通过深化改革，逐步建立适应市场经济和水权、水市场要求的水资源管理运行机制，发挥水价的经济杠杆作用，促进水资源合理配置。水资源管理运行机制包括合理的水权分配和市场交易经济管理模式，以及由价格制度、保障市场运作的法律制度为基础的水管理机制。应当指出，中国供水市场受诸多因素的制约，缺乏普通商品市场的共性特征，是一个不完全意义上的市场，或者叫“准市场”。对于这样的供水市场，国家应针对其特殊情况实行相应的市场经济政策。

3、民主协商机制。水资源开发利用涉及上下游、左右岸的关系和利益，需要全面规划、统筹兼顾，通过民主协商，协调好各个方面的利益关系。对于水资源规划方案的拟定和论证、水量分配方案的制定，以及运行调度方案的拟定和配水方案的实施，都应广泛征求各方面的意见，进行充分的政治民主协商，并以合约和文件等形式达成一致意见，有利于水资源的合理配置。经过政治民主协商，协调地方、部门的利益分配，以达到同时兼顾优化流域水资源配置的效率目标和缩小地区差距、保障各方利益的公平目标。

4、统一管理机制。水资源统一管理主要体现在流域的统一管理和地域的统一管理。要通过立法强化流域管理机构的权威，利用法律约束机制调节各方利益冲突，实现流域水资源的统一优化管理调度，特别是加强水资源配置的执法检查和实施监督。流域统一管理应与市场机制和民主协商机制有机结合，通过不断的制度创新和制度更新，形成比较成熟有效的流域水分配、水管理模式，并逐步以法律法规的形式固定下来。

5、优化调度与决策机制。在将水资源系统与宏观经济系统相结合进行研究的基础上，把水资源系统的开发利用决策与经济发展的战略决策结合起来，建立水资源决策与优化调度支持系统。将投入产出关系、调入输出关系和积累消费关系，纳入水资源配置间的相互制约、相互依存关系，不仅统一考虑开源与节流，统一考虑净水与污水处理回用，统一考虑当地水资源与外调水的联合运用，还要统一考虑需求结构与供水结构，统一考虑增强供水能力与抑制需水增长，统一考虑供水能力不足对经济的影响与经济发展导致需水的增加等等。通过多层次、多目标决策，达到水资源优化配置之目的。

五、中国水资源配置的实践

1、黄河下游断流为国内外所关注。1992年以来黄河下游河道连续８年发生断流，其中最严重的1997年断流时间长达226天。为此，1998年国家颁发了《黄河干流可供水量年度分配方案》、《黄河干流水量调度管理办法》，1999年开始对全河水量实行统一管理，统一调度，2000和2001连续两个大旱之年，实现了黄河干流全年不断流。

2、黑河是中国西部一条流域面积近14万km２的内陆河，上中游为青海、甘肃省，下游为内蒙古自治区，流域内水资源匮乏。长期以来，由于中游用水量增大，下泄水量减少，下游生态环境不断恶化。为此，1999年中国政府批准成立了黑河流域管理局，对流域水资源实行统一管理、统一调度。2000年以来执行省际分水方案，上下游水资源供需矛盾得到初步缓解，为改善流域生态环境创造了条件。

3、塔里木河是中国第一大内陆河，流域面积102万km２，但径流量较少。上游源流区大面积开发后，使进入干流水量锐减，下游320km河道出现断流，沿河胡杨林大片死亡，致使沙漠化蔓延、沙尘暴增加。为此，1997年新疆自治区人民政府专门成立塔河流域管理局，负责水资源的统一规划和统一调度管理。塔里木河自2000年5月以来成功地实施了3次向下游绿色走廊的输水，从博斯腾湖累计输出水量13亿m３，通过大西海子水库下泄生态水量7亿多m３。目前，已成功地把水输送到塔里木河的尾闾－－台特玛湖，并已形成10km２的湖面景观，从而结束了近30年来塔里木河下游320km河道滴水未见、尾闾湖泊干涸的历史。输水使绿色走廊的地下水位普遍升高了3至5m，塔里木河下游河道两侧约600km２范围内的胡杨林得到了补给水源，干枯的胡杨林重新焕发出生机，河道过水处还引来水鸟觅食嬉戏。

4、由于经济发展及人类活动影响，太湖水富营养化越来越严重，水环境质量不断下降。2000年7-8月，在太湖蓝藻高发期利用现有水利工程实施了“引江济太”应急调水，引长江水4.6亿m3，入太湖2.22亿m3，向黄浦江输水0.73亿m3；2001年继续进行调水试验，引水11.0亿m3，其中入太湖1.4亿m3，由太浦河向下游输水7.4亿m3。有效地改善了太湖东北部湖湾水环境质量，缓解了太湖周边及下游地区的供水矛盾。通过试验和研究，一项旨在改善太湖水环境的“引江济太”工程正在审批立项，即将开工建设。

5、扎龙湿地位于黑龙江省西部，松嫩平原的乌裕尔河下游湖沼苇草地带，与齐齐哈尔市江东灌区相邻，总面积2100km2，是我国最大的以鹤类等大型水禽为主体的珍稀鸟类和湿地生态国家级自然保护区。为缓解湿地干旱缺水状况，抢救湿地生态环境，国家计划实施调水工程，每年向湿地补水1亿m3，工程将于2002年5月完成。2001年,已利用现有水利工程临时向保护区补水3500万m3，有效缓解了湿地的缺水状况，使湿地面积由130km2增加到300km2。

























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