行政送达程序的合法性审查——唐某等诉某区人民政府强制拆违案田华刘文君【摘要】行政送达对行政行为的效力、行政行为的程序正当性起着重要作用。
本案是一起违建治理的案件，执法机关旨在拆除违法建筑，恢复房屋原貌，符合本市当前大力整治违法建筑的要求。但在实际执行中，行政机关的行
政送达违法，导致违反正当程序，行政程序违法。本案对规范行政送达行为具有指导意义。【案情】原告(被上诉人)：唐登吉徐爱珍被告(上
诉人)：上海市静安区人民政府本市万航渡路218号晒搭、晒搭小灶间系原告唐某承租。原告唐登吉、徐爱珍系夫妻。2014年12月31日，
静安城市执法局对原告唐登吉作出静城管责停决字(2014)第010024号责令停止建设、限期拆除决定，认定原告唐登吉于2014年12
月24日在万航渡路218号三楼正在擅自搭建建筑物、构筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第六十四条的
规定，依据《城乡规划法》第六十八条，责令立即停止建设，并在24小时内自行拆除。原告未自行拆除违法建筑。2015年2月11日，被告静
安区政府向原告唐登吉作出强制拆除正在搭建的违法建筑催告，催告书向原告送达时，原告未在现场，送达方式记载为留置，由见证人见证，并张贴
在原告家铁门上。后原告仍未自行拆除，被告遂于2015年3月6日作出静府强拆决字2015第1号强拆决定，决定书送达时，原告未在现场，
送达方式仍记载为留置，由见证人见证，张贴在原告家铁门上。2015年4月24日，因原告仍未履行拆除违法建筑义务，被告责成相关部门实施
了强制拆除。原告不服被告作出的强拆决定，诉至法院，请求确认该强拆决定违法，并赔偿原告阁楼修建的费用及阁楼拆除导致煤气灶台、淋浴器露
天不能使用的损失合计18万元。【审判】上海市第二中级人民法院一审认为：本案中，物业服务企业发现原告进行违法搭建后，进行了劝阻，并
报告拆违实施部门。静安城市执法局经核查，原告未经规划审批，擅自在本市万航渡路218号三楼搭建建筑，静安城市执法局依法进行取证，并作
出了《责令停止建设、限期拆除决定书》，该行政行为认定原告唐登吉正在擅自搭建建筑物的事实清楚。原告虽主张2014年12月22日是对原
有木质小阁楼进行装修，但从被告提供的原告租赁情况表、2014年12月24日的现场检查笔录及多张现场照片，以及原告提供的照片来看，原
告所搭建的建筑物与原告提供的木质小阁楼照片完全不符，并非原告所称的对原有建筑的装修，该部位也非原告承租公房范围，且从2014年12
月至2015年3月，原告的施工搭建行为一直在持续。故原告认为其不是违法搭建的理由不能成立。静安城市执法局经调查认定原告唐登吉实施了
正在擅自搭建建筑物的行为，遂作出责令停止建设、限期拆除决定。之后原告未拆除建筑物，静安区政府经催告并在原告仍未自行拆除的情况下，作
出强拆决定，具有相应职权，认定事实清楚。但静安区政府送达催告书、强制拆除决定书的方式均不符合《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称
《民事诉讼法》)关于留置送达的规定，属于程序违法。鉴于强拆决定已执行，不具有可撤销内容，故应确认违法。原告主张赔偿，但未提供相应的
证据证明，且阁楼的修建等费用损失并非强拆决定所造成，故对赔偿请求不予支持。遂判决：一、确认静安区政府2015年3月6日作出静府强拆
决字(2015)第1号《强制拆除正在搭建的违法建筑决定书》的行政行为违法；二、驳回原告唐登吉、徐爱珍的赔偿请求。原告不服，提起上诉
。上海市高级人民法院二审认为：上诉人唐登吉、徐爱珍在其承租的上海市万航渡路218号三楼擅自搭建，静安城市执法局经调查作出责令停止建
设、限期拆除决定。因上诉人未自行拆除，被上诉人静安区政府经催告未果后作出被诉强制拆除决定并予执行，符合《城乡规划法》第六十八条的规
定。但被上诉人采取的送达方法不符合留置送达的规定，故原审就此确认强制拆除决定违法，并无不当。又因上诉人的违法搭建应当予以拆除，故其
要求赔偿搭建的费用，明显缺乏依据。至于上诉人提及的煤气灶台、淋浴器等物品，其可自行处置，并不构成损失。即便有损失亦系因上诉人自己的
违法搭建行为所造成，应由其自行承担。上诉人的上诉不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之
规定，判决驳回上诉，维持原判。【评析】一、行政送达含义及法律规定行政行为送达,是指行政主体将有关的行政决定和在行政过程中形成的行
政意向告知或明示行政相对人,并使行政相对人予以受领的法律行为。送达是行政行为合法性的一个必备环节，与行政行为生效有密切关系，然而对
于行政行为载体行政文书的送达,由于我国尚未制订行政程序法,行政行为送达缺乏系统性规定，存在一定法律空缺。一些行政法律对于行政送达进
行笼统的规定，几乎都是依照《民事诉讼法》的规定执行。如《行政强制法》第三十八条规定：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。
当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。《行政复议法》第四十条规定：行政复议期
间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。《民事诉讼法》所规定的司法送达较为繁杂，很多规定又是和若干司
法解释联系在一起的,这就要求行政执法人员行政程序方面也必须掌握送达、期间等的法定要求。《民事诉讼法》对于送达方式，规定了可以采取直
接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、公告送达等方式,将相关法律文书送达当事人。留置送达在《民事诉讼法》第八十六条规定
为：受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒
收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方
式记录送达过程，即视为送达。参照本条应当注意的是，留置送达只能是受送达的当事人或者其同住成年家属拒绝接收，才能使用此种送达方式，如
受送达人住所，家中无人或者仅有同住未成年家属在家的，则不能采用留置送达方式进行送达，不能对当事人产生法律效果。本案中，被告提供的证
据均显示，被告作出的相关行政法律文书直接张贴在万航渡路218号三楼原告家的铁门上，也就是在原告不在场的情况下，进行“留置送达”。
根据上述规定，被告所采用的送达方式不符合法定留置送达的规定，该行政送达直接影响到涉案行政行为行政程序的合法性。二、行政送达合法性对
行政行为效力的影响行政程序,是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。程序违法是一种与实体违法相对应的行政违法
，是指行政主体违反行政程序法规则的行为。行政送达作为行政行为作出与行政行为生效的连接点，是行政程序重要环节，疏漏行政送达的合法性是
非常致命的，行政送达不合法则必然导致行政程序违法。行政行为的效力与行政送达的效力有着相互关联性。一方面，没有行政行为的送达效力就没
有行政行为的效力，因为送达是行政行为重要的生效要件。同时，行政行为本身的效力也决定了送达行为的效力。由于行政行为送达形式的复杂性即
行政行为形态本身的复杂性，决定了不同的行政行为，不同的送达形式应当对行政主体和行政相对人产生不同的拘束力。遗憾的是，目前我国行政法
律规定几乎完全空缺了这一问题。本案中，由于行政送达不符合法律规定，被告的催告通知及强制执行决定均不能认定已依法送达原告，未能保证在
行政程序中给予当事人自觉履行义务的机会和依法享有陈述、申辩的权利，被告直接进入行政强制执行程序，违背了行政强制执行行为作出的正当程
序，因此，被诉的强拆决定属于违反法定程序。三、行政送达违法的判决方式选择行政送达违法，导致行政行为违反法定程序的，行政主体应承担违
反法定程序的后果。当前国内法学界充分肯定了行政程序独立价值，认为程序违法与实体违法同样应当承担一定的诉讼法律后果。在围绕行政主体程
序违法法律后果问题进行的一些研究与讨论方面，我国理论界存在着“无效说”、“撤销说”和“区别说”三种观点。笔者比较赞同第三种区别说，
即根据实体处理的具体情况来区别对待，作出相应的判决。在某种意义上，确认违法判决是对违法行政行为的“宽容”和妥协，需要严格使用，确认
违法判决必须符合法定条件，法定条件要严格把握。本案中，由于被诉行政行为在行政送达环节不具备合法性，属于违反法定程序，但是鉴于原告确
实搭建了违法建筑，被告作出的强拆决定认定事实清楚，并已执行，虽行政程序违法，但并不具有可撤销内容，故法院根据《行政诉讼法》第七十四
条第二款规定，对该行政行为程序予以否定性判决，确认被诉的强制执行决定违法。《行政强制法》规定，行政机关在进入强制拆除程序前，必须要
履行相关的催告义务，以保障行政相对人的陈诉、申辩权。行政机关通过催告当事人履行义务，这样的行政程序制度设计能够一定程度上缓解相对人
与权利机关的紧张关系，防止矛盾激化，既督促当事人自行履行拆除义务，又宣示国家机关对拆除违法建筑的态度。本案中行政机关在履行催告等正当程序时，行政送达存在错误，导致行政行为被确认违法，对该行政行为的程序予以否定性判决，体现法律的科学性和可执行性，更有利于实现行政审判司法效果和社会效果的统一。【附录】作者：田华，上海市第二中级人民法院行政庭法官刘文君，上海市第二中级人民法院行政庭法官助理一审案号：(2015)沪二中行初字第92号二审案号：(2016)沪行终128号合议庭：李金刚(审判长)、马慧林(人民陪审员)、田华(承办法官) |
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