03、工程监理遇上PPP

工程监理遇上PPP——关于PPP项目监理委托方式的探讨【摘要】在传统的投融资和建设模式下，工程监理单位受建设单位（项目法人或发包人）委托
，代表建设单位依法对工程建设的质量、进度、投资、安全、合同、信息等进行监督与管控；协调有关单位之间的工作关系。近年来PPP这种投融
资模式异军突起，监理人应如何应对和转变，本文拟从PPP项目监理的委托方式及如何应对PPP项目监理工作的角度加以探讨。【关键词】
工程监理PPP项目公司委托全过程工程咨询我国的工程监理制探索与实践三十年，其对促进建筑行业健康发展和提高工程质量做出了巨大
贡献，积极探索和总结了监理企业在加强工程质量管理和企业转型升级发展方面的成功经验，在历经坎坷中也创造了辉煌的成就，同时，也遇到一些
新问题、新情况亟待监理人以新的姿态、新的资源配置、新理念新思路予以解决和应对，其中PPP这种新兴的项目融资模式的兴起就是监理单位或
监理人必须面对的新情况之一。PPP(Public-private-Partnership),即公私合作模式，20世纪80年代起源于
英国，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。由于PPP在不同国家和地区
的发展程度不同，导致了目前PPP的定义还没有公认一致的说法。同时，又由于不同人从不同角度对PPP会有不同的理解，也导致了英文PPP
有多种译法，如公私合营/合作、公私合伙、政企合伙/合营等等。国家财政部于2014年9月23日出台《关于推广运用政府和社会资本合作模
式有关问题的通知》（财金[2014]76号文），该文中关于PPP这样定义：“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的
一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得
合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”国家发改委于2014年12月2日发布《关于开展
政府和社会资本合作的指导意见》发改投资[2014]2724号），其中这样定义PPP：政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强
公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。开
展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进
投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。虽然PPP到现在
尚无统一的定义，但其本质特征可以归纳为以下几个关键词：政府（公共部门）、私人部门（在我国称为社会资本，包括民营企业、国有企业、外国
企业和外商投资企业，但本级人民政府所属政府融资平台及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本参与本级政府管辖区内的PP
P项目）、合作关系、提供公共产品或服务、风险分担和利益共享，其基本框架如下图。从上图可以看出，PPP模式在具体操作过程中出现了一个
“项目公司”的概念，项目公司作为PPP项目的重要载体，在PPP项目建设和运营中发挥着举足轻重的作用。PPP项目公司是为实施PPP项
目这一特殊目的而设立的公司（一般为有限责任制），其通常作为项目建设的实施者和运营者而存在，因此，也常常被称作“特别目的载体”PPP
项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体，作为融资主体、项目法人同时也是PPP项目合同及项目其他相关合同
的签约主体，负责项目的具体实施。项目投资人通过股东协议明确项目公司的设立和融资、经营范围、股东权利、股东承诺、股东的商业计划、股权
转让等事宜。PPP项目公司一般可分为三类：一类是由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）按照市场化运作原则出资设
立，负责项目的融资、建设、运营等事项；第二类是由政府和社会资本共同出资成立，或者社会资本设立项目公司后由政府指定机构依法参股项目公
司（但政府方在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权），政府方和社会资本方按风险分配架构共同负责PPP项目
的全生命周期的各项事宜，确保PPP项目顺利运作实施；第三类是在政府方拟定参股的情况下，由政府方指定出资机构先行设立项目公司，待PP
P项目采购完成确定中选社会资本后，中选社会资本方可通过股权转让或增资扩股方式成为已经设立的项目公司的股东并控股，并约定项目公司负责
PPP项目执行及后续阶段的全部工作。在关于PPP项目公司的相关描述中可以看到，相对于传统政府投资项目，项目法人或建设单位由政府或政
府委托的城投公司、各类指挥部等演变为社会资本方控股的项目公司。项目公司作为建设单位和项目法人，原则上有权招选委托工程承包及工程监理
单位等。按《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条第(三)项规定：已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或
者提供的，可以不进行招标，这就是PPP项目经常提到的“两标并一标”，即社会资本方出资成立并控制的项目公司作为建设单位和社会资本方自
营的施工企业签订工程承包合同，即建设施工一家亲，例如中建或中铁某局作为中选社会资本方即是此类情况。那么，在这种情况下，监理单位又该
如何委托呢？根据原国家建设部、国家计委1995年12月15日印发的《工程建设监理规定》（建监[1995]737号）第三条：本规定所
称工程建设监理是指监理单位受项目法人的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其它工程建
设合同对工程建设实施的监督管理。根据2014年3月1日开始实施的《建设工程监理规范》（GB/T50319-2013）的规定，实施建
设工程监理前，建设单位必须委托具有相应资质的工程监理单位，并以书面形式与工程监理单位订立建设工程监理合同，合同中应包括监理工作的范
围、内容、服务期限和酬金，以及双方的义务、违约责任等相关条款。在订立建设工程监理合同时，建设单位将勘察、设计、保修阶段等相关服务一
并委托的，应在合同中明确相关服务的工作范围、内容、服务期限和酬金等相关条款。因此，监理单位与项目法人之间是委托与被委托的合同关系；
它是一种有偿的工程咨询服务，中国的建设工程监理属于国际上业主项目管理的范畴。在PPP项目中，以《政府采购法》、《政府采购法实施条例
》、《招标投标法》、《招标投标法实施条例》及国办、财政、发改有关文件为依据，监理单位的选择一般要通过招标方式进行。首先，根据《政府
采购法实施条例》第七条：……前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工
程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工
程所需的勘察、设计、监理等服务。其次，根据《招标投标法》第三条：在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工
、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；全部或者
部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；使用国际组织或者外国政府贷、援助资金的项目。根据《招标投标法实施条例》第二条：《招标投标法
》第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建
及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；
所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。根据国家发改委2018年第16号令《必须招标的工程项目规定》
第五条：本规定第二条至第四条规定范围内的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一
的，必须招标：施工单项合同估算价在400万元人民币以上；重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；勘察、设
计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要
设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标
。根据国家财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）和《政府和社会资本合作模式操作指南》
（财金[2014]113号），PPP模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项
目，各级相关部门应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。财政部目前主推的PPP项目更倾向于经营性项目。根据国家发展改革委《
关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公
共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教
育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应
优先考虑采用PPP模式建设。PPP项目类型几乎就是“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”。作为PPP项目，项
目公司是政府方就项目进行招标选定的中标人单独或与政府出资代表共同组建，项目公司负责项目的投资、建设、运营、维护和移交，这一般是在遴
选社会资本方的招标文件中确定的职责，项目公司具备发包人的主体资格。根据从《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财
金〔2014〕156号）附件《PPP项目合同指南》（试行）与《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2017-0216）。《
PPP项目合同指南》（试行）指出，承包商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。一般而言，承包商
要承担工期延误、工程质量不合格和成本超支等风险；《建设项目工程总承包合同示范文本》载明了发包人的定义，发包人，指在合同协议书中约定
的，具有项目发包主体资格和支付工程价款能力的当事人或取得该当事人资格的合法继承人。根据《国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实
施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知》（发改投资[2016]2231号）第十条：纳入PPP项目库的投资项目，应在批复可行性研究
报告或核准项目申请报告时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。简言之，PPP项目的项目公司可以认为就是传统意义上的
建设单位，就是项目法人，就是发包人。根据《建设工程监理规范》2.0.2条的规定：工程监理单位受建设单位委托，根据法律法规、工程建设
标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、进度、造价进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履
行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。监理单位或监理人的职责和权限，来自于建设单位的授权。这种权力的授予，除体现在建设单位与监
理单位之间签订的建设工程委托监理合同之中，而且还应作为建设单位与承建单位之间建设工程承包合同的合同条件。因此，根据《建设工程监理规
范》的规定，应由PPP项目公司（项目法人、发包人、建设单位）与通过招标方式选定的监理单位签订监理合同，原则上，无论政府方在项目公司
中是否参股，监理单位应当同项目公司签订监理合同，但在PPP项目中，基于政府方兼具民事主体与行政监管主体的双重身份，若政府方完全不参
股项目公司，可在政府采购文件中明确要求项目公司在选择监理单位时，应优先采取公开招标方式，并且政府方在监理工作质量方面具有监督的权利
，把工程监理作为政府方的监管手段之一，监理工作情况或成果也需报实施机构或政府相关职能部门。那么，在PPP项目的操作过程中，关于工程
监理委托形式的实际情况又是如何呢？以下内容来自笔者参与的几个PPP项目实施方案中关于工程监理招标委托的描述或约定：①项目公司通过法
定的釆购程序选择有相应资质要求的监理机构，政府方有权主导整个釆购过程。监理机构须按照适用的法律对工程的质量、安全、进度、文明施工、
务工人员工资发放等方面进行监理，项目实施机构有权进行监督。②项目监理单位由项目实施机构或其指定机构通过采购程序委托具有相应资质的监
理单位对工程建设全过程实施监理。监理费由实施机构或其指定机构履行支付责任，费用由项目公司承担并根据工程需要及时汇至实施机构指定账户
，项目公司费用计入项目总投资。监理单位依据法律、法规以及有关技术标准、建设工程监理规范、设计文件和《监理合同》代表实施机构对工程建
设质量、安全、造价、进度等实行“三控三管一协调”，承担相应的监理责任。③如果未来项目法人尚未变更至PPP项目公司名下，则应由项目实
施机构依法确定监理单位，并与项目公司、监理公司签订三方合同，由政府方支付监理费用；如果未来项目法人已变更至PPP项目公司名下，则应
由项目公司依法确定相应的监理单位，由项目实施机构监管招标过程，并由项目公司、实施机构与监理单位签订三方合同，由政府方支付监理费用（
即不纳入项目总投资）。监理公司负责对工程建设进行投资控制、质量、进度、安全文明施工等项目管理工作。监理合同构成、条款按照2012年
9月住建部、国家工商总局下发的《建设工程监理合同（示范文本）》（GF-2012-0202）执行。实例列举：如杭州某大型基础设施项目
监理方的委托即由实施机构与项目公司共同招标，共同确定监理单位，监理单位与项目公司签订合同，费用由项目公司支付并计入项目总投资。综上
，关于PPP项目工程监理的委托方式无外乎以下几种形式：1、政府直接参与形式就是政府方直接选择和管理工程监理单位。主要体现在政府方（
或其授权的实施机构）以政府方的名义进行监理单位的招标；以政府方的名义直接与监理单位签订监理合同并且以政府的名义授权监理单位行使监理
职责履行监理合同。政府方直接选择监理单位与政府方在PPP项目中主要负责发起、监管和规则制定的职责定位相悖。根据《中华人民共和国建筑
法》第三十一条、第三十三条的规定，工程监理单位只能与建设单位签订合同，并在建设单位的授权范围内履行监理职责。PPP项目的建设是由项
目公司负责的，若政府方直接招标确定监理单位不符合法律规定。此类形式也有例外，浙江省交通运输厅2017年10月9日下发的《关于进一步
加强公路水运工程PPP项目监理管理工作的几点意见》第一条规定：工程监理招投标工作应由项目实施机构负责，监理费用应由项目实施机构支付
，确保监理工作独立性。2、政府受托选择形式这种情况在PPP项目中采用的也比较多，即由项目公司委托政府方以政府或项目公司的名义，由实
施机构选择监理单位。实施机构或项目公司与监理单位签订监理合同，但在合同履行中，监理单位根据监理合同向项目公司履行监理职责。政府受托
选择形式主要是政府方从源头上控制风险的一种方式，由其来选择服务品质较好的监理单位，更好的保证PPP项目建设。根据《中华人民共和国招
标投标法》第四十六条和《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条，均明确规定由招标人与中标人签订合同，由于PPP项目的监理单位
一般都会通过招标方式选定，如果招标人政府方与实际签订合同的一方（项目公司）不是同一方，必将产生法律风险或纠纷。3、政府与项目公司共
同管理形式政府与项目公司共同管理形式，就是无论由哪一方招选监理单位，均由政府方与项目公司共同作为委托方，与监理单位签订三方协议，并
共同对监理单位进行管理。该种形式除了违背政府在PPP项目中的职责定位外，还会导致监理单位在履行监理合同时，要向两个或多个主体负责，
增加了管理成本。关键是这种多方主体的管理模式，在产生分歧时会导致监理单位无法确定按哪一个主体的意思表示处理问题的纠结，从而导致项目
管理混乱，给整个PPP项目带来风险，同时也不契合PPP项目风险分配框架中建设风险一般由项目公司承担的原则。4、政府职能管理形式政府
职能管理形式，就是政府或实施机构均不参与监理单位的选择和日常管理，而是通过各个职能部门及行政监管手段根据法律、法规、规章，对PPP
项目进行监管。由于政府未直接参与，特别是在某些或者多数PPP项目实行“两标并一标”的情况下，项目业主和施工单位存在从属关系或极大的
利益关联，政府方通常都会担心项目公司和由其招选的监理单位关系暧昧，监理单位无法秉承守法、诚信、公正、科学的原则开展监理工作，不能有
效行使监理的职责，给PPP项目带来质量损失从而违背物有所值原则。为规避此类问题，实践中常见的做法有，政府方先选定监理单位，项目公司
与监理单位签订合同或政府方、项目公司、监理单位签订三方协议，监理费用由项目公司支付，计入项目总投资；或者政府方参与项目公司选择监理
单位的程序（比如，项目公司的监理招标文件和选定的监理单位要经过政府方确认，由政府方委托中介机构或自行拟定监理单位的供应商名单等等）
，监理费用由项目公司支付，监理工作成果对政府方和项目公司负责。对于政府方而言，想要控制PPP项目的工程建造成本（未来在下面运营期作
为政府方支付付费或补贴的依据）、保证工程进度和质量，可以通过项目跟踪审计、全过程工程咨询、政府方参股项目公司的出资代表在项目公司的
知情权和股东否决权等形式实现。另外，项目公司一般也不会主动违规降低工程质量和随意增加工程造价，项目总投资的确认都要经过审计，不合理
项难以蒙混过关。在PPP项目的实施过程中，激励相容机制的引入也是对项目公司一种较好的约束，通过激励相容机制的设计，使社会资本方（项
目公司）利己的经济理性行为产生有利于政府和社会公众总体利益的结果，一般PPP项目中包含的激励相容机制主要体现在两个方面：其一，项目
公司需同时承担本项目的建设及运营维护等工作，政府方通过设置了可用性绩效考核指标和运营维护期绩效考核指标，且运维服务的优劣决定运维绩
效服务费的多寡（PPP项目协议中设置明确的奖惩机制），建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本（项目公司）在运营维护期的成本高
低，以此有效激励社会资本（项目公司）从项目全生命周期成本统筹考虑PPP项目的建设及运营维护等。其二，通过公开竞争程序将可用性付费和
运维绩效付费确定在一个合理区间内，并鼓励社会资本（项目公司）通过改善管理、提升效率等以增加收益，有利于对项目全生命周期成本的控制。
其实，不管PPP项目的监理单位如何委托，监理单位态度和观念也很关键，一家规范的服务品质好的监理单位一定会站在公平公正的立场上开展监
理工作，为实现PPP项目的总体目标服务到位。那么，面对新兴的PPP模式和PPP项目，监理企业应如何应对呢？首先，要正确理解PPP的
内涵，要深刻认识PPP，PPP最主要的是三个工具作用：一是效率工具，提质增效，高质量发展，让专业的人做专业的事。二是改革工具，使P
PP既在公共服务创新方面发挥作用，同时发挥PPP改革的工具牵引各方面体制机制变革的重要作用。三是治理工具，和国际上相比，中国的PP
P已经赋予其治理工具的内涵，实际上是政府和市场合作，这是中国国情特定的要求。处理政府和市场共治这种新的治理模式，是深化改革、政府简
政放权、放管服的要求赋予PPP特定的使命。不能把PPP仅仅当成简单的投融资工具，只有站在更高的层面看待PPP，深刻把握好它的内涵，
才能让PPP工作走得远，发挥更大的作用。其次，针对PPP项目监理企业要做好以下准备和应对措施：工程监理企业要结合自身实际，借力全过
程工程咨询和PPP模式，实现企业的转型升级和全面发展，实行组织战略的调整，要从体制、机制上着手，使企业管理制度和经营制度与市场经济
体制相适应。要着力有效提升专业化水平，积极适应PPP模式下的投资主体变化。工程监理企业要在常规的工程监理业务中逐渐适应这种业主变雇主的变化，加强与融资、施工以及长期战略合作关系维护等环节的紧密联系和互动，提高自身服务标准和管理要求，以优质的服务水平赢得不同投资者的认可。要转变观念，拓宽经营思路，建立适应全过程工程咨询和PPP模式下的企业经营管理体系。要积极介入PPP模式下项目的相关服务，条件成熟可以提供PPP咨询服务，通过和政府方以及社会资本方的接洽沟通承接PPP项目的衍生业务（如监理、项管、造价咨询等），进一步拓宽企业发展空间。要加强各类专业人才储备，消除自身短板，搭建全过程工程咨询平台。要发挥在人才、技术、渠道等方面的优势，在储备一定的前期咨询、勘察设计、招标代理、财务和法律等服务能力的基础上，搭建全过程工程咨询平台，进而为PPP项目提供全过程工程咨询服务。要树立监理或全过程工程咨询企业形象和品牌战略，围绕客户满意度，建立行之有效的质量管理体系，形成自身的品牌优势，增强企业的社会信誉和公信力，在企业内部大力提倡和培养员工良好的职业操守，爱岗敬业、开拓进取的工作精神，形成良好的企业文化氛围，同时，复合型人才的培养至关重要。结语：工程监理是基础、全过程工程咨询是方向、合法合规做好每一项工作，那么，PPP项目必定是展示咨询、监理等工程服务的品质，全面赢得市场的重要平台之一。