2017-2019年我国国家级开发区土地集约利用状况、问题和对策文/开发区是我国改革开放带来的伟大创举,通过调动政策、资本、劳动力、土地、
技术等资源，在较短的时间内、有限的空间内形成生产力，有力推动国家和区域的经济发展与战略布局。开发区既是国家和区域经济发展的重要区域
,也是经济的重要增长点，国家级开发区更是开发区中的领头羊，因此国家级开发区的稳定健康发展对国家和区域的发展有着至关重要的作用，而开
发区的土地集约利用程度又直接影响其自身的发展质量。人多地少是我国的基本国情，近年来，土地日益成为国家级开发区的稀缺资源。开发区是经
济发展的平台和产业集聚的载体，促进集约节约用地,全面提高土地利用效率,对开发区在新阶段节约土地资源,降低消耗强度、实施生态文明建设
、推动高质量发展等都具有重要意义。（一）土地利用状况1、土地利用程度土地开发率。扣除河流、湖泊、山体等不可建设土地后，达到“三通一
平”以上供应条件的土地比例逐年提高，2017-2019年土地开发率年均提高1.12个百分点。土地供应率。已供应国有建设用地占达到“
三通一平”以上供应条件的土地比例2017-2019年达到92%以上，土地供应率年均提高0.17个百分点。土地建成率。已供应国有建设
用地占已建成城镇建设用地比例2017-2019年均达到92%以上，土地建成率年均降低0.11个百分点。图2017-2019年国家
级开发区土地利用程度2、土地利用强度综合容积率。国家级开发区2017-2019年综合容积率平均为0.98，年均增加0.02。工业用
地综合容积率。国家级开发区2017-2019年工业用地综合容积率平均为0.91，年均增加0.015。图2017-2019年国家级
开发区土地利用强度3、土地利用潜力待建地占比。国家级开发区待建地占监测统计范围面积比例2017-2019年逐年降低，待建地占比年均
降低1.1个百分点。图2017-2019年国家级开发区待建地占比4、用地结构和效益工业用地率。国家级开发区工业用地率2017-2
019年年均保持稳定在48.5%，年均增长为0.005个百分点。其中，工业主导型开发区工业用地率2017-2019年平均为58.5
%，年均降低0.045个百分点，产城融合型开发区工业用地率2017-2019年平均为24%，年均降低0.15个百分点。图2017
-2019年国家级开发区工业用地率（%）投入产出效益。国家级开发区工业用地固定资产投入强度2017-2019年年均8626万元/公
顷，年均提高4%；工业用地地均税收2017-2019年年均674万元/公顷，年均降低0.6%；综合地均税收2017-2019年年均
555万元/公顷，年均降低2%。图2017-2019年国家级开发区工业用地固定资产投入强度（万元/公顷）图2017-2019年
国家级开发区地均税收（万元/公顷）（二）土地利用横向比较开发区土地利用集约度总体呈现出“东部>中部>西部>东北部”的梯度分异格局。
1、工业主导型开发区表2017-2019年工业主导型开发区土地集约利用综合排序前10名序号2017年2018年2019年1广东福
田保税区广东福田保税区广东福田保税区2无锡高新区综合保税区漕河泾综合保税区无锡高新区综合保税区3广州经济技术开发区深圳市高新技术产
业园区安徽合肥出口加工区4武汉经济技术开发区无锡高新区综合保税区漕河泾综合保税区5昆山综合保税区昆山综合保税区昆山综合保税区6上海
漕河泾出口加工区安徽合肥出口加工区深圳市高新技术产业园区7大连保税区武汉经济技术开发区南京经济技术开发区8东莞松山湖高新技术产业开
发区东莞松山湖高新技术产业开发区武汉经济技术开发区9佛山高新技术产业开发区广州经济技术开发区广州经济技术开发区10广州保税物流园区
常熟经济技术开发区济南综合保税区2、产城融合型开发区表2017-2019年产城融合型开发区土地集约利用综合排序前10名序号201
7年2018年2019年1唐山高新技术产业开发区苏州高新技术产业开发区苏州高新技术产业开发区2苏州高新技术产业开发区唐山高新技术产
业开发区唐山高新技术产业开发区3虹桥经济技术开发区虹桥经济技术开发区虹桥经济技术开发区4重庆高新技术产业开发区重庆高新技术产业开发
区重庆高新技术产业开发区5重庆经济技术开发区重庆经济技术开发区上海陆家嘴金融贸易区6上海陆家嘴金融贸易区上海陆家嘴金融贸易区重庆经
济技术开发区7兰州高新技术产业开发区昆明高新技术产业开发区镇江经济技术开发区8昆明高新技术产业开发区兰州高新技术产业开发区宿迁经济
技术开发区9西安经济技术开发区西安经济技术开发区西安经济技术开发区10洛阳经济技术开发区宿迁经济技术开发区兰州高新技术产业开发区（
三）主要问题1、待建地较多国家级开发区开区待建地比例2017-2019年平均保持在10%以上，特别是海关特殊监管区和边境经济合作区
更高，占比不到60％，甚至有个别开发区超过80%。2、闲置率增加开发区土地利用程度普遍较好，但土地整体集约利用水平仍有一定的提升空
间，开发区还有较大的用地潜力。国家级开发区土地闲置率连续两年持续增加，2019年闲置土地面积0.06万公顷，较上年度增加近40%。
且已建成城镇建设用地综合利用强度仍存在进一步挖掘潜力，土地管理绩效有待提升。个别开发区存在土地征收后无人问津、企业“圈而慢建、圈而
不建”、园区贪大求全同质化等闲置浪费。3、投入产出效益下降开发区用地效益呈现下降趋势。开发区固定资产投入强度增加，但地均税收却下降
。受宏观经济形势等多方面因素影响，开发区部分企业自身经营不善、盈利能力降低，发展方向调整等，开发区用地效益有待提高。（四）对策建议
开发区是我国改革开放重要的空间承载地，也是我国工业化和城镇化最活跃的城市空间，在促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放
型经济等方面发挥了不可替代的作用。进入新发展阶段，国家级开发区必须继续发挥领跑作用，努力打造创新高地，推动产业升级，在落实生态文明
理念、推动绿色发展、促进经济转型升级和推动高质量发展等方面发挥示范引领作用，严格开发区土地利用管理，强化土地节约集约利用，坚持合理
、节约、集约、高效开发利用土地，成为经济高质量发展的关键动力。1、内涵挖潜按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和
2035年远景目标纲要》，加强土地节约集约利用，加大批而未供和闲置土地处置力度，盘活低效用地。强化开发区用地内涵挖潜，积极盘活存量
，大力推进开发区低效用地再开发。对于待建地、闲置土地等，督促有关部门进一步摸清情况，建立健全盘活利用存量建设用地的有效措施和工作机
制，释放存量用地空间。加大产业用地整合力度，强化存量土地和空间资源利用，提高土地利用效率，提升集聚效益和发展能级。增加对土地的投入
、改善经营管理、挖掘土地利用潜力，提高开发区土地利用效率，实现土地集约和经济增长的双赢。2、强化机制研究在土地利用计划管理改革、土
地要素市场化配置、开发区动态管理等方面应用的具体措施，积极探索与年度建设用地计划安排、自然资源节约集约示范县（市）创建、土地征收成
片开发等相衔接的工作机制等。探索差别化政策管理，引导开发区走质量效益型发展之路。创新用地管理模式，加强工业用地全周期管理。严格土地
管理，推动闲置土地处置，切实提高土地利用强度。探索开发区动态管理机制，建立健全激励机制和退出机制。对于个别仍存在较多闲置土地的开发
区，积极挖掘开发区土地绩效管理潜力，进一步加强用地的供后监管和存量用地盘活力度。着力实现土地利用由粗放型向集约型转变、由大手大脚用
地向厉行节约用地转变、由宽松优惠供地向从严从紧供地转变、由约束性不强的管理向依法严格管理转变。3、奖惩结合完善奖惩考核、动态管理，
着力促进开发区良性发展。建立实行开发区动态管理制度，将开发区土地集约利用评价结果作为用地考核的重要内容，分类实施奖惩。通过强化集约
用地评价考核倒逼土地利用方式转变，以土地利用方式转变助力开发区转型升级，促进开发区高质量、良性发展。4、区域合作支持开发区在其辐射
范围内区域协调合作，引领区域内不同级别开发区、园区差异化发展，围绕地区主导产业合理分工协作。以国家级开发区为主导，针对不同类型、不同发展阶段的省级及以下开发区、园区体系，明确开发区园区产业定位，研究出台差别化政策，统筹规划，科学引导，合理布局产业载体。鼓励国家级开发区进一步优化用地和产业结构、强化创新引领功能，支持省级级以下开发区园区提质增效，总体提升开发区土地集约利用水平。2017-2019年我国国家级开发区土地集约利用状况、问题和对策8 |
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