调研报告：基层机构改革后基层面对的困难及对策建议2015年初，南通各县（市）区按照上级部署，大力推进机构改革和体制改革，普遍整合了原工商、质
监、食药以及卫生监督中的餐饮监督管理职能，组建了市场监督管理局。通过一年的磨合，基本理清了各县（市）区市场监管局的职责，基本理顺了
各县（市）区局机关与基层分局的关系，干部职工基本适应了新工作岗位的要求。虽然，这次机构改革和体制调整的出发点和初衷是为了落实属地管
理责任，整合执法力量，精简机关人员，充实基层力量，但实际效果并不理想。现实的困难严重制约了基层各项工作的开展，成了基层健康、持续、
科学发展的“拦路虎”，应予以高度关注并着力解决。一、基层面临的困难及其具体表现困难1：力量严重不足，工作的基础被动摇。一是缺编导致
先天不足。由于我国还没有《编制法》，行政执法单位的编制在制定时缺乏科学性、合法性。每次机构改革，都是依据上次机构改革时下达的“三定
方案”文件，进行适度调整后的结果，因而在机构设置、人员配备方面既存在较大的传统性，使新机构自产生之日起就先天不足；同时又存在很大的
随意性，新机构到底如何设置、应该有多少人取决于少数人之手。然而，这样的编制到基层时还要经过层层盘剥。上级机关侵占下级机关编制，上级
机关借用下级机关人员，机关挪用基层编制，是三个比较突出的现象。基层人员编制的缺乏，从根本上制约了基层的执法力量。二是人员复杂难成合
力。这样一支缺编的队伍，还存在着复杂的人员性质，一个十多人的基层分局工作人员中有行政编制的，有行政附属编制的，有事业编制的，还有聘
用的劳务工。由于人事调配权在机关，近水楼台先得月，机关人员的整体素质高于基层是不争的事实。基层队伍中还有从原来领导岗位上退下来（俗
称“退二线”）的老同志，这些人不正常上下班，即使上班也是出工不出力，成了单位的“负能量”。拿着较高工资的老同志不干活，拿着较低行政
附属编制工资标准和事业工资标准的人不愿干，形成了一个算人力不算战斗力的群体。三是监管力量不断稀释。在机构改革前，工商、质监、食药的
三支执法力量中以工商这支队伍布局最好，人员最为充足。质监、食药在乡镇一级都没有机构。以南通市区一个工商所为例，原来一个15人的工商
所大约管理市场各类主体9000多户（工商系统监管软件数据），但真正需要下大力气监管的重点、热点行业不到1000户。机构改革后，工商
所的辖区一分为二，新成立的市场监管分局人数减少到11－13人，管理的各类市场主体5000户左右（工商系统监管软件数据），虽然原来由
工商部门监管的一部分重点、热点行业因审批制度改革，不再需要工商部门监管，但随着质监、食药职能的划入，新增了食品生产、餐饮、学校食堂
、单位食堂、医疗机构、药店、医疗器械生产经营企业、特种设备使用单位等共计700户左右，加上仍需监管的食品流通等行业主体700户，实
际需重点监管的主体增加了40%。另外，随着国家各种简政放权的措施出台，投资创业的门槛越来越低，市场主体不断增多。面对日益增长的监管
对象和不断增加的任务，监管的力量不断被稀释。困难2：任务面面俱到，工作的能力被削弱。一是多头管理拼抢执法资源。这一轮机构改革据说本
来是自下而上的，但到目前为止，改完了县（市）区就不向上了。各县（市）区市场监督管理局成立时，除了挂市场监督管理局的牌子外，还挂上了
食品药品监督管理局、工商行政管理局、质量技术监督局的牌子。这意味着新成立的市场监督管理局除了受当地党委、政府领导之外，还有三个市局
管着她。虽说三个市局与各县（市）区市场监督管理局在人、财、物方面已无关联，但三个市局显然都不想放手，都想指手画脚到基层来“指导”，
有限的执法力量不得不应对四个方面下达的执法监管任务。由于延续工商系统片区管理的传统，现在基层的每位同志要承担工商部门的商品交易市场
监督管理、个私企业监督管理、商标监督管理、广告监督管理、合同监督管理、流通领域商品质量检测、反垄断和反不正当竞争、打击传销等职能；
要承担食药部门的食品安全综合协调、重大活动食品安全监管、食品（含食品添加剂）生产企业监管、食品小作坊监管、食品经营许可、食品经营环
节监督检查、食用农产品监管、学校食品安全管理、农村集体聚餐管理、药品生产企业监管、药品流通监管、医疗器械生产企业监管、医疗器械经营
企业监管、医疗机构药品和医疗器械检查、保健食品和化妆品监管、药品化妆品和医疗器械不良反应监测、食品药品监督抽样、食品安全事故应急处
置等职能；要承担质监部门的特种设备安全监察、质量管理、质量监督、认证认可、标准化工作、计量管理等职能，大约有三十多项。另外，还要承
担当地党委、政府交给的如经济建设、文明城市创建等任务。所有这些职能都在基层汇于一点，并最终在片区监管员身上体现。基层监管人员需要掌
握的法律法规、规章制度成倍增加，顾此失彼，无所适从。每个人的能力、精力都是有限的，不是机器人，只要把软件硬件升级一下就行。“把有限
的生命投入到无限的革命事业中”，这只能是口号，是理想，不能成为现实要求。“五加二”、“白加黑”式的工作，是对执法资源的“涸泽而渔”
。二是囿于传统加大考核力度。现在，各项工作都是有责任的，做不好工作是要被问责的。这个意识已根植于基层每位同志的脑海中。这个责任来自
于各方的考核。按理说，机构改革后的三个市局对各县（市）区市场监管局是业务指导关系，也就是说，下级要您指导时好好指导，不要您指导时不
要指手画脚。然而或许沿袭传统管理模式，或许为了突出存在感，三个市局都超越督查职能，制定考核办法，编制考核细则，突出各自职能的重要性
，将县（市）区市场监管局纳入自己的工作体系。考核内容林林总总，涵盖了原来垂直管理时期全部业务内容，从各类专项检查到日常监督管理，从
检查计划到台帐资料，从案件数量到案件种类，无所不包，但对完成这些任务需要多少人、物力、财力却不管不问，因为这些是由属地政府决定的。
不仅如此，从省局到市局再到基层，各级机关借这一轮机构改革之机，纷纷将棘手的职能下放，美其名曰：“监管重心下移”，实则是责任下推。职
能虽然下放了，但省、市局机关没有减少人员，基层也未因职能增加而再添人手，导致上级机关人浮于事，基层人手更显不足。三是习惯思维力求查
无遗漏。在基层有句话，那就是：经常性工作突击做，突击性工作经常做。究其原因，无非是上级机关要体现存在的价值，从年初的工作会议、全年
工作计划，到各个专项检查、产品抽检工作，都要一竿子到底，直插基层一线，把基层的工作节奏全部打乱，无法自己安排。有的单位不仅整个局有
重点工作，每个业务处室都发文部署全年工作要点。一时文山会海，基层主官奔走不暇。说到底，市局机关发个文，布置一项工作或一个专项检查，
中间搞个督查，结束后汇总一个报表，写一份工作小结，就算完事了，就可以免责了，丝毫不去考虑基层是否能做，是否来得及做，是否有必要做。
有的专项检查时间紧、任务重、要求高，但经过层层转发，有的到基层时已经过期或即将过期，搞得基层做也不是，不做也不是。有的专项检查，比
如特种设备监管方面，一而再再而三地要企业自查，签承诺书，搞得企业负责人非常反感，戏称之为“南京条约”。大部分专项检查没有推行“双向
随机抽查”模式，还是要求横向到边、纵向到底，“全覆盖”、“零容忍”。我们在排列一个月工作计划时，经常发现上级布置的各项检查有十多项
。想要针对辖区的特定情况，组织开展一些有针对性的工作十分困难。困难3：装备落后缺失，工作的手脚被捆绑。一是信息平台难兼容。工作了几
十年，我们突然发现现有的监管执法手段与刚参加工作时没有根本区别。虽然每个人都配备了电脑、打印机，还联了网，但这只是用来看看公文、查
查法规、打打文书而己。由于三个市局和当地党委、政府各有不同的办公自动化软件，互不兼容，基层只能通过QQ、微信平台发送通知。面对日益
网络化、信息化的监管对象，我们还是现场检查、眼睛观察、书式记录、签字画押的监管模式。合并以前，工商系统有直达基层的专网，有专用的办
公自动化和业务操作软件，有较为成熟的经济户口数据库，强调与互联网的物理隔离；质监、食药的部分业务软件基于互联网平台，而且监管应用软
件较为粗糙，有的基础数据仅为EXCEL电子表格。三个系统各有一个互不容的软件工作平台，各个一套行政处罚程序规定和自由裁量权指导意见
，各有各的投诉处理办法，经常搞得基层干部哭笑不得。由于工作权限的限制，基层工作人员只能查询属地市场主体的情况，有时在执法办案中要了
解辖区外的主体信息，不得不借助“启信宝”这样的商用平台。看看互联网＋时代的监管对象，遇上大谈云数据的业主，我们恍若隔世，羞愧得开不
了口。二是机动执法无从谈。这一轮公务用车改革，精简下来的公务用车都拍卖了，不仅没有充实为基层执法车辆，反而使本来就不充裕的基层执法
车辆遭到连诛，严重影响基层执法工作的正常开展。以南通市区一个分局为例，该分局13名干部，辖区37平方公里，常住人员加流动人口约10
万人。若以两人一个监管组，则需配备5－6辆执法用车。原本分局还有2辆堪用的执法用车，现在只有一辆，有时连应急处置都没有办法。俗话说
：既要马儿跑，又要马儿不吃草。现在是，既要马儿跑，还不给马蹄铁。若不是工作人员觉悟高，将私家车用在执法工作上，执法监管工作早已无法
维持。但是这种做法显然有很大弊端，不是长久之计。三是杂色制服形象差。“三合一”形成的市场监管局，基层十来个人有穿工商制服的，有穿质
监制服的，有穿卫生监督制服的，还有没有制服的（工商系统的行政附属编制的人员没有制服），坐在一起办公，严重挫伤干部职工的职业荣誉感和
工作积极性，更让群众觉得这是一支“杂牌军”。由于目前只是县（市）区组建了市场监管局，市、省，乃至国家层面都没有合并，形不成一个完整
的体系，制服问题便无人关心。各地财政保障能力不同，全国各地的市场监管局的制服在样式、面料、标识、徽章、颜色等方面大相径庭，形式各异
，形同儿戏。二、对策建议讲这么多困难，并不是发牢骚，也不是要推卸任务和责任，更不是要否定改革，而是要清醒地面对现实，理清思路。我们
既不能只看到当前存在的困难，畏缩不前，犯“右”的错误；也不能只谈机构改革的成果，而不去看甚至回避现实的困难，这样会犯“左”的错误。
只有想方设法排除这些困难，充分调动基层干部的主观能动性，才能让基层焕发青春，恢复战斗力。1、构建统一市场监管体系。兵法说，上下同欲
者胜。要做到上下同欲，就必须将市场监管整合成一个系统，形成全国一盘棋。要大力推进省、市乃至国家层面的市场监管体制改革，形成一个数据
共享、信息贯通、业务衔接、分工明确的市场监管体系，彻底改变政出多头、各自为政、各行其是的局面。最近，有一些人在媒体、在网络煞费苦心
地强调某个部门的专业性、重要性，强调这个部门要独立不能合并，最好重新实行垂直管理。这是一种逆潮流而动的想法，是对这一轮行政体制改革
的否定，必须引起高度警惕。党中央、国务院决定推进这一轮行政体制改革，说到底就是要简政放权，激发各类市场要素创业创新的活力。那么，在
行政机关内部就是要精兵简政。可以借鉴这次军队改革的成果，彻底打破原有模式，减少指挥层级，全面推行省局机关直管县级机关的模式，去掉充
当“传话筒”、“二传手”的市级机关。削减指挥员，扩充战斗员，整合执法队伍，充实基层力量，提高基层的战斗力。只有形成一个全国统一的市
场监管体系，才能开发全国通用的、包含原工商质监食药等信息的数据库管理软件，实现全国市场主体信息共享；才能将12315、12331、
12365等多个投诉平台整合成一个，做到“一站式”服务，畅通群众投诉渠道；才能建设规范的法律体系，树立市场监管的执法权威；才能统一
市场监督管理系统的制服样式，提升这支队伍的职业荣誉感和使命感。2、科学编制“三定”方案。要尽快出台《编制法》，使编制工作做到有法可
依。要依法、科学地界定县（市）区市场监管局的职能，避免将环境保护、资源管理等非市场监管职能并入市场监管局，造成市场监管职能的泛化。
要科学编制机构和人员，建立一套与市场主体数量、辖区面积成比例的编制调整机制，避免编制的僵化。科学界定省、市、县三级的职能划分，建立
编制与职能挂钩机制，在上级机关将职能、事权下放时，要同步削减上级机关编制，增加下级的编制，相应的人员必须跟着往下层走，从根本上改变
大机关小基层的格局。3、强化属地管理模式。既然改成属地管理模式了，既然是属地党委、政府对监督管理情况承担责任，那么应该有理由相信属
地党委、政府能管好，应该让属地党委、政府放手去决定做什么、怎么做、做成什么样。既然已经不再是垂直管理体制了，那么省局、市局就要学会
调整心态、摆正位置了。如果三个上级机关还像以前那样指手画脚，不就是在怀疑属地党委、政府的领导能力了？让我们设想一下，军队中一个团长
指挥三个营长，这是没有问题的；反过来，一个营长受三个团长指挥，结果只能是一团乱麻。因此，三个上级机关应着眼于业务指导，多在提高基层
业务水平上下功夫，多在完善法律法规体系上下功夫，多在构建全国统一的数据库上下功夫。总之，要多一点全局宏观，少一点本位主义。4、夯实
基层执法基础。基础不牢，地动山摇。这是一句老话，但是一句真理。基层是执法监管工作的着力点，只有把基层建设成为一个富有战斗力的坚强堡
垒，才能把各项工作落到实处。这方面的论述极多，但真正做得好却很难。在人员、车辆、待遇、提拔、评优等方面，真正做到为基层着想，向基层
倾斜，才能营造拴心留人的基层工作环境。各级领导机关和领导干部要认真开展“三解三促”，真正深入基层，倾听基层呼声，关心基层干部疾苦，了解基层干部的所思所想所为。要纠正那种搞调研蜻蜓点水，听汇报喜谄厌诤，解困难就是送个礼品的形式主义作风；要纠正那种对基层说起来重要，做起来不要，平时根本想不到的官僚主义作风。5、推进执法工作现代化。科学技术是第一生产力。要想改变落后的监管模式，提高执法监管效能，实现监管职能到位，必须大力提升执法监管装备的现代化水平。正如道路监控系统解放了广大交警的劳动力，实现了对闯红灯的有效取证，市场监管部门在现有人力的情况下，要想完成上级交办的各项任务，应当加强执法车辆配备，提高队伍的机动性；配备移动监管终端，即时获取系统信息支持，即时录入监管数据，提高监管信息的共享度。1 |
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