调研报告：中国养老服务业现状、存在问题及对策建议中国加速发展的人口老龄化，使得养老问题成为全民关注焦点，也引发政府、养老服务行业、社会公众
的共同焦虑。一、存在问题政府焦虑，政策井喷。据不完全统计，自2013年国务院35号文件颁布以来，在三年多的时间内，仅中央及各部
委所发布的涉老政策、文件多达70余份。但由于政府在解决养老问题上的自身角色定位不清，传统主管部门在养老问题上的事业思维、救助思维的
惯性形成的语境依赖、路径依赖严重，其他相关部门则在良好的主观意愿与各自不同的视角下，语境混乱、路径混乱，没有一套明确的思路和路线图
，使得政府各部门的政策文件彼此缺乏支撑和衔接，甚至一些政策相互矛盾、冲突，大量的政策文件流于形式，难以落实，事实空转，给基层政府操
作执行带来极大困难和困惑。行业焦虑，方向迷茫。大量社会力量，社会资本进入，集中涌向养老地产、高端养老公寓、候鸟旅居养老、医疗性质
的护理院，对传统养老服务行业造成巨大冲击，新兴业态商业模式不确定，赢利能力与发展空间待验证，而政府在新兴业态上的不断扶持甚至大体量
的直接投入，大有资源错配、加大行业不公平竞争、提高社会试错成本的趋势。尤其值得警惕的是，原本作为满足老年人医疗服务需求便捷可及的“
医养结合”越来越滑向医疗养老，大量医疗性质的护理院无疑将占用大量原本就已经紧张的医疗卫生资源，并透支大量医保资金，最终必将导致养老
服务发展陷入巨大危机。此外，2013年7月颁布的《养老机构设立许可办法》的正式施行，大量前置性审批条件，特别是门槛极不合理的消防要
求使得众多已运营的养老院因不能获得行政许可，从原本的合法运营变成非法经营，而新开办养老机构变得几乎高不可及，事实成为养老服务行业健
康发展的“拦路虎”！民众焦虑，养老靠谁？政府不能靠、家庭靠不了，老百姓养老顾虑重重。一方面是数以千万计的需要长期照护的失能失智老
人无法获得基本养老服务的保障和支持，另一方面是全社会普遍对政府提供养老服务的预期与依赖无限度的提高，从就餐到家政都寄望政府埋单，给
予免费供给。民众的焦虑还体现在由于政府扶持养老服务业的无限化，以及引导教育的不足造成的虚假保健品营销，非法集资养老等产品的盛行，更
让大量老人上当受骗，造成极大的社会不安定因素。“导致养老问题上全民焦虑的原因很多，其中一个主要原因是在过去二十多年我国经济高速发
展阶段，我们的基本养老服务社会保障没有同步发展，对最基本、最核心的“基本养老服务”等概念缺乏清晰界定，政府各部门、行业和社会公众对
此缺乏共识，各方角色，特别是政府角色不清晰，边界混淆，语境、路径模糊，没有既定成型的养老服务保障的实现路径图，这些都严重影响和制约
了我国养老服务行业的健康持续发展，并形成越来越多的社会不稳定因素。二、相关建议面对当前养老问题的重重困境，我们认为应该从以下几个
方面来破解和应对：首先是明确基本养老服务对象，明确界定政府职责，并围绕服务对象的需求为他们提供切实可及的基本养老服务。政府在养老中
的角色一直是“兜低线、保基本”，目前通过最低生活保障制度等一系列社会救助措施，已较好地解决了“兜底线”的目标，但由于对基本养老服务
对象的界定不清，“保基本”被泛化，名目繁多的社会服务统统被冠以“养老服务”名头，而真正最应该由政府提供保障的失能失智老年人的基本养
老服务需求却没有得到足够重视。我们认为，基本养老服务对象应该非常明确地界定在基于老年人能力评估确定的失能失智老人，政府相关部门的政
策措施也应该优先定位在为失能失智老人提供基本养老服务，并以此来统筹和整合行政及社会资源，确保政府“保基本”目标的落实。其次是构建
以基本养老服务保障为核心的长期照护体系。政府应明确承担面向失能失智人群基本养老服务需求的主体责任，大力推动建立老年人长期照护体系，
并从设施提供、服务供给、资金筹措等方面重点着手，合理规划、布局、建设、统筹长期照护设施，改变目前养老设施建设唯床位数，唯日间照料中
心覆盖率，护理型床位占比的考核指标体系，减少投资规模大、建设周期长、覆盖效率低、运营风险大的大规模养老设施，及目前阶段并不符合社会
需求的日间照料中心和居家养老服务中心的建设，增加中小规模特别是社区型中小型长期照护设施，大力扶持连锁化、专业化的养老服务运营企业和
社会组织，探索包括长期照护保险在内的多渠道筹资方式。并在此基础上，引导和扶持其它养老服务、为老服务的多种业态，及相关的服务企业和社
会组织，发挥市场配置资源的能力，减少行政干预，促进公平竞争，实现产业转型升级。第三是要尽快梳理，修订甚至废除与积极应对人口老龄化
，促进发展养老服务业相冲突，违背的政策、文件、法规，特别是修订或废除养老机构行政许可办法，及相关标准（尤其是消防标准）。重视并加大
基础理论研究，基本标准规范研究，基本数据的摸底统计与分析，为科学决策与合理规划提供依据。养老服务归根结底是人的服务，要尤其注重人
力资源的培养，专业化服务队伍的扶持，服务技术与能力的研发与提升，并在此基础上形成长效机制确保服务供给的可持续性。第四是应高度重视
及警惕医养结合的过度医疗化风险。即便在发达国家，医疗服务也是稀缺资源，在我国则更是如此。但目前一些医养结合模式消耗大量医疗资源、透
支医保资金，以成本更高昂的医疗化的护理服务取代成本相对低廉的长期照护服务，呈现出养老服务过度医疗化的趋势。这从长远来看是极其危险、
必然不可持续的发展模式。决策部门应警惕这一趋势的发展，相关部门应及早采取措施，切实让养老服务回归到以长期照护为核心的社会服务范畴之
中。?总而言之，养老服务的本质属性是社会保障，其主要构成是社会救助部分的兜底线，社会福利部分的基本养老公共服务，和社会保险部分的
长期照护保险等。养老服务的核心是失能失智老人的长期照护，长期照护体系的合理构建是做好养老服务的基本前提，是政府应尽的基本民生责任。
只有做好了基本养老服务保障，才能解决社会公众对养老问题的核心顾虑，才能正确配置应对人口老龄化的各种资源和资金，才能完整勾画出老有
所养的路线图，才能真正促进产业的转型升级，确保社会经济的可持续发展！尤其需要提出的是，长期以来由于缺乏统一的老年人能力评估评价，
及统计口径的原因，我国失能失智人群的数据存在极大误差。根据专业机构抽样和估算，我国实际需要长期照护的完全失能失智人群底数应该在1000万左右，大大低于目前公布的4000万的失能半失能人数。这个数据的差异可能会极大影响政府相关政策的制定。因此，摸清失能失智人群底数是做好基本养老服务保障，构建科学合理的长期照护体系的关键！ |
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