调研报告：目前农村中医事业发展中的问题与建议继国务院2009年4月21日印发《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》后，各级政府及卫生等职
能部门积极响应贯彻，因地制宜的制定和出台了一系列政策与措施，扶持和促进农村基层中医药事业。随着党中央国务院提出到2020年全面实现
小康社会重大战略决策的不断推进，新形势下如何更好地发展农村中医药事业，将其融入强国梦和依法治国的创新实践之中，成为“中医人”责无旁
贷的光荣使命和历史责任。为此，笔者就自己参与基层中医管理接触到的一些突出问题及其建议，提出来与业内人士探讨，共谋发展良策，进而不断
促进农村基层中医事业协调、健康的持续发展。一、存在的突出问题1.1缺乏强劲的法制保障体系目前，国家保护和发展中医药的最高专项行
政法规是国务院2003年10月1日颁布实施的《中华人民共和国中医药条例》，至今，还没有一部可资籍用的中医药专门法律。而使中医药的保
护和持续协调发展缺乏强有力的法制保障体系给予支撑，成为当下中医药法治管理的短板和掣肘，难以适应新形势下中医药事业发展的客观需求。与
国情社情发展、于民情实际和“振兴中医药、弘扬国粹”以及全面贯彻党中央国务院以法治国的重大战略等，存在一定的差距。1.2基层中医
药事业发展缺乏长效保障机制以财政投入为例，虽然随着社会与国民经济的不断发展，各级对农村中医药的投入力度和幅度有所加强，并产生了一
定社会效益。但在一些地方受“财政负债”突出矛盾的影响，中央关于农村中医事业的财政投入比例与社会和国民经济发展同步的政策要求难以得到
持续保证，以致中医事业发展规划难以全面实施，城乡居民的中医药需求发展目标难于实现。基层中医药事业在人、财、物、技术、信息管理等方面
措施难以落实到位，举步维艰。基层医疗机构，尤其是乡镇卫生院中医药发展后劲不足。由于前些年“改扩建工程”基本建设战线拉得过长，开拓性
发展“负债经营”步子迈的过大以致债务累累，眼下不得不紧缩开支、“共度难关”。加之某些政策性因素的影响，医疗单位自身创收能力亦比较有
限，难以抽出更多资金投入中医药“提升工程”发展。1.3缺乏足够的热情和信心据了解，目前乡镇卫生院的医疗收入主要来自门诊和住院
中的一般诊疗费，还要除开对五保户、低保人员、特殊病种、优抚对象等特殊人群的减免收费；辅助检查费、治疗费、理疗费、床位费和手术费等。
就中医而言，仅局限于一般诊疗费、理疗费，个人收入中还要由处方医生和操作医生按比例分成；和极少量的床位费收入，中药加成费因物价部门未
得认可而不得实施。加之农村居民人文环境和中医药人员自身成长规律特点的影响，目前中医生的日门诊量多数局限在10人次左右，基本处于业务
“吃不饱”的状态。由此也带来了中药饮片经营管理成本的相对升高，“进货越多越亏损”的现象突出，呈现不良循环。中医人员若无奈从事西医临
床业务，又难以因“超范围行医”避免医疗纠纷与事故而“得不偿失”。目前大多数中、初级中医药人员通常都低于同等条件西医药人员个人工资收
入的1半以上，即使所在单位给予一定经济性照顾，也毕竟是在顾全大局中“勉为其难”，终究难以稳定和鼓励其持续“守中”，而逐渐“西化”或
离（辞）职转行。个体中医诊所、乡村医生因经济利益驱动而“西化”的状况更是严重，其态势还在扩大。因而，目前不愿学中医药、不愿接纳中医
药人员的现象日趋凸显，中医队伍呈现萎缩趋势。倘若不及时采取切实有效的改善措施，将可能滞碍基层中医药事业的健康发展。1.4中医药
人才脱颖而出的“门槛”较高且出路相对狭窄比如，作为传统师承或祖传而学有所成并得到广大患者和民众青睐的中医药弟子，或许因“综合考试
难度大”未能取得中医类执业医师资格而沦为“民间游医”。作为有多年临床实践经验且医德医术和学术成果在社会上都得到一定认可的中医药人员
，或许因学历条件不够而被拒之于中医主任医师技术职称晋升的“门槛”之外。作为原本多年就在制作中药“膏、丹、丸、散”并用之于临床服务的
医疗机构，或因当下未能达到有关“资格条件”而久久徘徊在“寻求出路”的状态之中，而不能发挥其特色优势服务的功能作用。如此高“门槛”与
“出路”之难，一定程度上挫伤了基层中医药人员的积极性，给基层中医药工作和民间中医药的发展带来了消极影响。1.5中医管理信息采集
和使用规范性权威性不够目前，由于中医事业基本管理信息没有系统配套的纳入法定卫生统计制度，其及时性、规范性、权威性和持续性等难以确
保，不能较好地适应“振兴中医药”的工作要求，在一定程度上影响了管理决策和资源共享的科学性和指导性，影响了管理效率和管理质量的提高。
二、相关建议2.1尽快制定与出台国家中医药专门法在提高中医药应有法律地位的基础上，辅之以完善的法制体系建设与支撑，强化中医药法
治管理，增强中医药法制保护力。进而为传承振兴中华传统医药学文化、提高中医药的民族优越性和自豪感、挖掘和开发利用中医药本土资源、打造
和彰显其独特的生态资源优势、完善民族医药经济特色发展、加强学术科研与交流、开拓中医药应用领域，使之更好地服务于社会和民众，弘扬国粹
，走向世界而积极开创和不断完备应有的法制保障条件。2.2发展社会性长效保障机制建立起政府财政对中医事业年度投入增长比例及基数
核定的法制管理机制，明确资金配置与社会经济效益考核原则，将其实施情况纳入政府审计和政绩考核。同时，要完善中医药专项财务管理，建立势
在必行的法定统计工作制度。进一步拓宽中医药服务领域和提供体系保障，进一步扩大中医药及适宜技术在基本药物和诊疗技术目录中的项目，进一
步提高常用中医药和适宜技术的医保报销比例，以及进一步增强中医药在医疗、预防、保健、康复等方面的应用力度，让社会和广大民众更好地享受
到改革所带来的“红利”。要积极打造良好的内外政策环境，为改善现行的医疗机构管理模式和经营模式，使之逐步向着行业管理、市场管理、法
制管理过渡，促成中医药发展的新型利益共同体形成。要积极鼓励和有序引导国内社会资本和国际社会资本直接与具有独特优势的中医药传统医疗市
场、医疗技术市场、医疗保健市场、生态资源市场、信息资源市场和生产销售市场等等分类市场逐渐挂钩，采取不同方式介入。同时由政府和“投资
者”针对基层医疗机构的不同情形为其分类量化“减负”，如对原有中医药亏损负债、人员技术提高性培训的按类按比例分别埋单。减少政策性制约
因素影响，为其向行业化、市场化、法制化、环保化管理转型甚至改制而积极开辟“绿色通道”。还要积极发挥各级医疗机构中医药人才的技术优势
和中医药学大专院校、科研单位科研力量的优势，鼓励和引导其“沉入”基层，以有偿服务、合作服务、入股服务等因地制宜、因时制宜的方式，参
与农村基层中医药事业的开拓性发展，为引导农村中医药事业循行自身规律，协调、健康的持续发展提供良好的科学支撑、社会支撑条件。2.3
加大“供血”以增强基层中医药的发展动力需要继续加大国家和各级财政对基础性建设项目的投入，确保实施农村中医药事业社会发展规划的基
本物质技术条件，为引导其创新发展铺垫必要的经济基础。要制定有利于农村基层中医药发展的配套政策与措施。要在中药种植及粗加工和销售渠道
，中药传统膏丹丸散的生产自用与市场供给，中医验方、单方、偏方的开发利用，中医康复保健产品开发与商品化服务，中医药特色服务、特殊服务
，中医治未病健康保健开发，中医师承有偿性管理，名中医待遇，中医药知识产权保护与技术合作与转让和自主管理等诸方面，积极构架和逐步完善
相应配套的法规性政策，推行效率效益化管理。在乡镇卫生院现行绩效工资制基础上，实行财政单列投入，确保中医药人员的岗位工资、薪级工资
、津补贴和基础性绩效工资得以保障。并以其中医门诊人次量及住院人次量在奖励性绩效工资中按每人次5～20元的浮动核算，给予扶持性财政补
贴，以缓解单位和中医药人员的压力，调动单位和个人两个方面的积极性，稳定和巩固中医药人才队伍。2.4改善中医药人才培养和使用的政
策条件一方面要从政策上进一步拓宽有利于中医人才成长和使用的空间和途径，使其有更多的机会展示其才干，发挥其优势。另一方面，应尽量力
避因西医的“科班”性管理给中医药人才培养和使用带来的“晕轮效应”和“蝴蝶效应”，保护中医药人才，尤其是民间中医弟子，能遵循其自身规律更好更快的“脱颖而出”。对“无专业学历”的民间中医药师承、祖传和自学有成的中医弟子，是否可以考虑尽可能缩短“师承考核”和“确有专长考核”中关于“3年”“5年”的时限规定，而使其随时同步于全国性中医类执业医师资格年度考核考试。在中医药人员的技术职称晋升方面，能否对“规定学历”不再作硬性规定，以利于他们有同等的晋升机会，拓宽其发展奋斗的路子。1 |
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