调研报告：农村“空心村”现状、存在问题与对策建议近年来，随着经济社会飞跃发展和城市化进程不断加快，农村人口大量转移，促使农村基本结构和现情状
况发生裂变，“空心村”成为当前农村一种畸形病症，对“三农”发展产生了深刻影响。洛南是近年来经济社会发展较快县域，“空心村”情况已经
成为一大突出问题，对于今后整体发展带来了很多不确定因素。对此，陕西省统计局洛南调查队利用1%人口调查抽样框整理资料，采取查阅资料、
促膝谈心、实地调查的方式，深入调研了我县“空心村”形成的历史原因、现实需求及未来建议，对于洛南发展调整和提质转型发展具有一定的启迪
借鉴意义。现刊发此调研文章，以期引起广大干部群众广泛关注和思考，有利于为决策提供参考，积极服务县域经济。商洛农村“空心村”现状问题
与对策建议“空心村”是推进城乡一体化、实施陕南移民搬迁过程中产生的普遍现象。随着农村人口向城镇转移速度加快，农村青壮年劳动力外出务
工迅速增多，许多农民到县城或城镇购房，原有村庄留下大面积的空闲住宅和旧房老屋，形成“空心”村，造成土地资源浪费，影响村容村貌，不利
于农村社会综合管理和美丽乡村建设。陕西省统计局洛南调查队采取进村入户、走访座谈、发放调查表等形式，科学抽选洛南县四皓镇韩村、卫东镇
李塬村、保安镇蒿坪岭村作为调查样本，并对每个村随机抽取的5户农民家庭进行调查，较为全面地掌握了本县及调查村农村“空心村”基本情况，
对其存在问题和产生原因深入分析，对其整治的对策和建议科学研判，对于全县今后农村发展具有较好的指导意义。一、县区“空心村”基本情况“
空心村”一般是指村内常住人口占户籍人口比重在60%以下的行政村。通过调研，洛南县的“空心村”情况不容乐观。全县现辖16个镇办，24
3个村（居）委会，面积2830平方公里，人口46.1万。有14个村常住人口占户籍人口的比重低于60%，空心村占比为5.8%，14个
村不同程度存在“空心”现象。从三个调查样本村情况看，呈现以下特点：一是常住人口少，闲置房屋多。三个村常住人口2539人，户籍人口4
372人，常住人口占户籍人口比重为58.1%，其中保安镇蒿坪岭村常住人口占户籍人口的比重为58.3%，四皓镇韩村常住人口占户籍人口
的比重为58.7%，卫东镇李塬村常住人口占户籍人口的比重为57.0%，三留守户数426户，占户籍户数的37.2%，三留守人员613
人，占户籍人口的14.0%。村庄住的农民很少，占用的土地却很多，出现浪费和空置状态，三个村现有房屋1280栋，其中闲置一年以上的房
屋数量为149栋，占现有房屋数量的11.6%。保安镇蒿坪岭村闲置一年以上的房屋占现有房屋数量的18.7%，四皓镇韩村、村闲置一年以
上的房屋占现有房屋数量的9.0%，卫东镇李源村闲置一年以上的房屋占现有房屋数量的7.9%，造成土地资源浪费。二是经济发展慢，公共服
务缺。三个村全部为贫困村，2014年度农民人均纯收入平均为6286元，低于全县农民人均纯收入13.9个百分点，在调查的三个村中仅有
一个村有农民业余文化组织2个，仅有一个村有50平方米以上的综合商店1个，3个村均没有电子商务配送站，也没有体育健身场所，垃圾靠风刮
，污水靠蒸发，没有垃圾集中处理和污水集中处理设备，居民生活条件差。三是基础设施差，生存条件劣。三个村地势2个山区1个丘陵，进村主要
道路为水泥路，但村内主要道路为沙石和土路，村内主要道路均没有通路灯。三个村仅有一个村有小学和幼儿园，3个村有2个村没有通有线电视和
宽带互联网，3个村均没有养老机构，群众生活生存条件恶劣。二、“空心村”形成原因一是自然环境恶劣，基础设施跟不上。早期规划未跟上，村
集体经济长期发展落后，无资金投入旧村庄改造，致使村庄基础设施和交通条件滞后，村民纷纷到外部条件较好、交通便利的地方去落户，保安镇蒿
坪村地处高山之巅，无饮用水，村内既无小学又无幼儿园，自然环境恶劣，吃水靠雨水积存，晴天一身土，雨天一身泥，村内390座房屋中闲置一
年以上的占到18.7%，全村23.5%以上农户全家外出，23.3%的人口全家外出，全村三留守人口170人，占户籍人口的13.2%。
二是住房建设混乱，土地政策执行差。许多村民建新房而未拆除旧房，占新基不退老基，存在批少占多、未批先建现象，对空置户缺乏应对举措，盘
活难度较大。土地城建部门下乡服务成本较高，监管缺失，部分农民随意新占耕地，造成原有宅基地长期闲置。三是中生力量转移，进城入镇步伐快
。2013年12月，中央城镇化工作会议提出的推进城镇化的主要任务中首要就是农业转移人口市民化，解决已经转移到城镇就业的农业转移人口
落户问题，我省相继出台了一系列政策和制度，推动城镇化进程。2014年，洛南城镇化率达到51%，进城落户1.17万人,随着部分外出务
工先富起来的村民为改善居住条件，通过购买等形式在村外公路旁建起楼房；一部分外出经商农民，在县城站稳脚跟后，举家迁往城镇生活，城镇吸
引力增加，各项就业、就医、就学、文化等环境条件良好，加之中心集镇建设步伐加快，大量村民纷纷迁到村外生活，“空心村”现象日趋加重。四
是精准扶贫推进，移民搬迁集中化。2011年洛南实施陕南移民搬迁以来，共安置移民15200户60800人，使一些祖辈深居高山老林、自
然环境恶劣、不适宜人居住的农民相继搬出深山，走向中心集镇，原行政村人口逐步减少，形成空心村。2014年，洛南陕南移民搬迁政策促使“
空心村”形成步伐加快，先后建成集中安置点18个，安置移民2800户11258人，移民搬迁呈现集中化、白热化。五是新老思想交锋，坚决
留守老龄化。新生一代与老一辈父母对于传统观念产生矛盾，过去农村固有的保守观念根深蒂固。绝大部分老人仍然认为落叶总要归根，即使到城镇
购新房，也不随意处置乡下老房，有人到乡镇购房，留下原有房屋回村干农活时居住，放农具、粮草等用；有人将老房子留作回乡走亲访友、处理老
人后事场地，导致大量房屋空置。一部分留守人员，也是年高体弱的老者居多。三、“空心村”存在的主要问题及对社会管理造成的影响一是造成土
地资源严重浪费。在调查的3个空心村中，闲置一年以上的房子146栋，按照每栋房子桩基地总面积5分地计算，共浪费土地资源73亩，这些大
部分是土房，年久失修，多数是危房。二是影响美丽乡村建设推进。各地美丽乡村的建设村规划已编制完毕，但大量“空心村”出现，没有相关整治
政策参照执行，阻碍美丽乡村建设进程，“空心村”基础设施配套、基本公共服务、水电路配套实施、村庄面貌改观等实施起来难度大、成本高。三
是影响农村环境和谐稳定。“空心村”人少，以老人小孩居多，人际交往困难，文化生活单调，留守老人、妇女、儿童缺乏关爱。2014年底，我
县60岁以上的老年人已经达到6.8万人，占总人口的14.8%，而且以每年超过3%的比例递增，老龄化形势严峻，时下农村老人普遍住的是
旧危房，种的是责任田，穿的是过时衣，管的是下一代，他们精神生活缺失，生活负担很重，晚年的生活难言幸福，很多老人变相成为农村土地上的
主人，农村青壮年少，盗窃、行骗等事件时有发生，人们缺乏安全感。四是留守儿童监管教育缺失。洛南是商洛山区的一个贫困县，以农林为主的生
产模式导致农村剩余劳动力多，成为劳务输出大县。截止2014年底，全县留守儿童数达2987人，其中学校托管549人，隔代抚养2347
人，亲属寄养91人。“生活上缺少照料，思想上缺少正确引导，学习上缺少辅导，行为上缺少教育”，这是我县留守儿童的真实写照，监管教育的
严重缺失，已成为制约“留守儿童”有效管理，影响其健康成长的严重社会问题。五是阻碍农村农业经济发展。在调查的3个村15户农民家庭中，
户籍人口69人，其中：常住在家16-60岁有劳动能力的男性16人，仅占户籍人口的23.2%，他们承担着223亩耕地的种植和收获，人
均承担14亩土地的生产任务。地多劳力少，势必造成耕作不细、产量不高、品种不优、农业生产效益低下，承担农业生产的大多数是老人妇女，他
们年龄偏大，文化程度低，接受现代农业科技知识能力差，严重影响现代农业发展，影响农村经济发展。四、对“空心村”治理及未来发展的建议“
空心村”改造是一项长期复杂的系统工程。实施“空心村”改造，村民自愿是前提，政府引导是基础，政策扶持是关键，长效管理是保证。一是结合
乡镇机构改革，顺应村民呼声。在调查中我们了解到，部分“空心村”农民恋土恋乡，无法适应城市生活和环境，暂时没有搬离本村的打算。在15
户农民家庭中，期望整体搬迁的2户、占13.3%，期望村庄重新整合的8户、占53.3%，期望加大产业发展的5户、占33.4%。在“空
心村”整治过程中，结合目前正在进行的乡村机构改革，合理制定“空心村”改造的相关政策，树立“以人为本”的思想，高度重视村民群众的利益
诉求。要明晰农房产权，严格按照“一户一宅、房证统一”的原则，确定产权关系，制定合理的拆迁补偿标准，使村民拆旧修新，减少土地浪费，创
新工作机制，明确职责、量化任务，形成部门、镇、村三级联动，村民齐心协力支持“空心村”改造的良好局面。二是结合美丽乡村建设，完善基础
功能。科学规划是搞好“空心村”改造的关键。要结合美丽乡村建设，结合城乡一体化和农村城镇化发展的历史趋势，科学规划，精心设点，合理布
局。按照集约用地、少占耕地的原则，在户型设计、基础设施建设及公共服务配套等方面确保长远发展与农民的实际需要。建议将“空心村”改造与
农村环境整治、农村新社区建设、宅基地复垦、城乡一体化建设及农民市民化等有机结合起来，引导农民向县城、中心集镇与中心村集聚，同时统筹
农村的水电、道路、通信、网络、有线电视、生活污水排放等基础设施建设，延伸城市公共服务，配套文体娱乐及商业设施，既为安置后的村民解决
生产生活上的后顾之忧，又优化农村的环境质量，提升农民的生产生活条件，缩小城乡之间的差距。三是结合社会事业建设，营造良好环境。重点是
结合撤村并校工作，加强农村留守儿童的监管。要高度重视“留守儿童”教育管理这一建设和谐社会必须解决的重大课题，积极应对，强化措施，采
取家庭、学校、社会三个方面共同努力，通力合作，相互配合，统筹教育资源，合理设置学校，建立管理和教育“留守儿童”的网络化管理体系，确
保“留守儿童”留而不乱、留而得乐、留而好学、留而有德、留而成才。四是结合社保体系建设，强化养老服务。目前虽然落实了农村新型养老保障
和高龄补助，但补贴水平比较低，只能维护最基本的油盐酱醋茶，几乎是杯水车薪，完善农村养老体系建设，着力解决农村养老服务供给不足问题，就成为当前迫在眉睫的重要工作。要大力加强以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系建设，努力建设一批与老年人生活特点、生活习惯相符合的村“老年之家”、老年人活动室等文化、体育、卫生等公共服务设施，为老年人提供学习、休闲、健身的场所，更好的满足老年人精神文化需求，真正使老年人老有所养，老有所医，老有所乐，以此促进“以老带少，幸福生活”，一举改善“空心村”病态生存状况。1 |
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