农机深松整地作业补助政策(2021.11)

农机深松整地作业补助政策讲义大家好，我是来自市农业农村局的副高级工程师张学勇。今天由我和大家一起学习农机深松整地作业补助这项政策。大家知道，
与农机相关的补贴政策共有三种，分别农机购置补贴、农机报废更新补贴、农机深松整地作业补助，农机深松作业补助近几年资金总量每年基本维持
在二千万左右，是比较重要的一项政策。由于涉及到广大机手、合作社的切身利益，所以倍受关注。从2016年开始，农机深松已列入了国务院《
政府工作报告》，凡是列入政府工作报告的，必须件件有落实，必须保质保量完成，否则，就要追究责任。过去几年粮食安全责任考核工作中农机工
作总分是2.5分，其中完成深松任务的得0.5，未完成的不得分。一、补助对象农机深松整地作业补助政策由于诞生的时间相对比较晚，又加上
资金量相对较少，所以自上而下研究得不像农机购置补贴一样彻底，在许多方面还有待于进一步健全和完善。就说农机深松作业的补助对象吧，从农
业农村部到各省市农机农村部门都不尽相同。1、深松作业补助到底补助给，是作业方（也就是谁作业补给谁），还是实施方（也就是谁的地补给谁
）？农业部2013年在启动农机深松整地作业补助的通知中，关于补助对象的表述，为项目区内自愿实施农机深松整地的农民（包括农场职工），
或者开展农机深松整地作业的农机服务组织（农机户），按照这个表述作业方和实施方都行，那么到底补给谁呢？补助对象不同，接下来好多工作就
都不一样了。这个问题一度引发争论。实际工作中，在全国以实施方为补助对象的省份和以作业方为补助对象的省份基本相当。很长一段时间，我是
以作业方为补助对象的坚定支持者。因为只有以作业方为补助对象，才能给作业机械安装智能监测设备，才能推进农机深松作业信息化监测，否则，
我们就无权要求作业机械安装监测设备，也就无法推动农机深松作业信息化监测。而如果没有信息化监测，是否作业难以确定，作业面积、作业质量
难以核定，是否重复作业无法甄别，农机深松整地作业补助根本无法实施。。以作业方为补助对象，信息化监测的问题解决了，但是另一个问题又来
了，如果作业方在作业后再向实施方收费怎么办？如果我是补助对象，补助是国家给我的，和你实施方没有关系，我给你的土地实施了深松作业，你
该交多少钱还得交多少钱，最起码你得交一部分钱吧。最近几年，山东省的实施方案中关于补助对象表述如下：开展农机深松整地作业的农机合作社
等农业生产经营组织，受益对象为试点区域内的相关农户和农场。经过反复思考，我认为，这其实还是没有捋清到底补给谁的问题。我们可以这样理
解，深松作业补助的补助对象是实施方（谁的地补给谁），结算对象为作业方（谁作业直接结算给谁）。这样的话上面的所有问题都得到了解决。
《山东省2021年农机深松整地作业工作指导意见》关于补助对象表述的本意是，作业机手为农户开展深松作业是免费的，作业费用由政府买单，
作业方不能再向实施方收费了。以作业方为结算对象的好处有两个方面，也可以说我为什么支持以作业方为补助对象的原因有以下两个方面。一是可
以减少工作量，如果以实施方为结算对象，每家仅二三亩地，一个如有七八万亩的作业任务，那么全县至少有三四万户的土地实施深松，也就是至少
有三四万户的结算对象，而以作业方为结算对象，七八万亩作业任务顶多有二百户结算对象，对财政局来说工作量大大减少。二是便于实行信息化监
测。如果以作业方为结算对象，我们就可以要求作业机手安装智能监测设备，而如果以实施方为结算对象，我们既无法要求实施方安装监测设备，也
不能要求作业方安装监测设备（因为作业费给了实施方，况且监测设备也3000多呢），从而也就无法推动信息化监测的发展。没有信息化监测，
是否作业难以确定，作业面积、作业质量难以核定，是否重复作业无法甄别，农机深松整地作业补助根本无法实施。为讲课方面，下面我们统一以作
业方为补助对象。2、补助对象的构成。“开展农机深松整地作业的农机合作社等农业生产经营组织”，其中“等农业生产经营组织”究竟包括谁？
农业部2013年在启动农机深松整地作业补助的通知中，关于补助对象的表述，为项目区内自愿实施农机深松整地的农民（包括农场职工），或者
开展农机深松整地作业的农机服务组织（农机户）。在农业部以后几年关于深松整地作业补助的相关通知中，一直延续这种说法。山东省2013年
农机深松整地作业补助试点工作实施方案中，关于补助对象的表述为：补助对象为项目区内自愿实施农机深松整地的农民（包括农场职工），或者开
展农机深松整地作业的农机合作社。在15-17年实施方案中，关于补助对象的表述为：开展农机深松整地作业的农机合作社、农机大户、家庭农
场、种粮大户等农业生产经营组织或农户，但不知为什么，从2018年开始就成了现在这样的一种提法，如果专门向他们请示，他们的答复是包括
农机大户的，但你为什么就不能在文件中明确提出来呢？完全可以效仿农机购置补贴工作实施方案中关于补贴对象的表述，为从事农机深松整地作业
的个人和农业生产经营组织，这样的话就没有任何的歧义了。山东省实施方案的含糊不清，导致了各地对补助对象构成理解也各不相同。大部分地市
就认为既然是农业生产经营组织，那必须是依法在市场监管部门注册、有法人资格的才能称之为组织，农机大户没有注册，当然不是法人，那肯定也
不能称之为组织。在这种理解之下，补助对象的构成主要包括：家庭农场、农民合作社、农业生产企业。这种说法在无人机的补贴对象中不包括一般
农户得到了相关的印证。补助对象中不包括从事深松整地作业的个人，农机大户就不能以个人的名义申请参加有补助的农机深松整地作业。我是一直
认为农机大户完全可以以个人的名义申请并参加有补助的农机深松整地作业，因为信息化监测已经全面推进，每一台机械的作业时间、作业地点、作
业面积、作业质量、是否重叠作业都可以通过监测平台一一查证，从技术上讲完全没有必要将其排除在补助对象之外，但是这在省厅的正式文件中得
不到支持。不允许他们参加作业结果是，逼近农机大户必须以个人名义加入到合作社中，再接受合作社的盘剥，造成新的不公平。只要属于补助对象
、具备相应的深松作业能力、作业机械符合作业规范、愿意接受管理部门的监督管理都可以参加农机深松补助作业并获得作业补助。二、补助标准为
什么农机购置是补贴而深松作业是补助呢？补贴和补助两个词意义相近，但又有所不同。补贴是因不足而有所增益，有对不足进行补偿的意思，农机
购置补贴政策立项的时候，就是以农机具价格昂贵，以农民自己的能力，难以独自负担，而农业机械化对农业现代的发展又十分重要作为出发点而设
立的，因不足而有所增益，所以补贴的标准一般不高于机具价格的30%。而补助是补贴和帮助，更侧重于提供资金的援助。这种不同更多的体现在
补助或补贴的标准上，假如我们这项政策叫做农机深松整地作业补贴，那么补贴的部分一般不能超过市场作业价格的30%，即使深松作业市场价格
按40元/亩计算，补贴标准也不会超过12元。正是因为称作农机深松整地作业补助，具有了对深松整地作业提供资金援助的性质，所以补助的标
准远高于作业成本，基本上与深松作业的市场价格相当，甚至还略高一点。按照我的判断，假如没有作业补助，完全是市场行为的话，深松作业的市
场价格大约也就在30元/亩左右，最高不会超过35元/亩。我曾经做过一些调查，像我们这样的平原地区，深松一亩地拖拉机燃油消耗大约一升
，也就是7元左右，当然不同的土质燃油消耗稍有不同。加上人工、折旧充其量每亩地作业成本也不会超过15元。换句话说，按现在的补助标准，
在不加收作业费的情况下，每开展深松作业一亩地，利润应该不会低于15元，从这个角度上来讲，目前我们山东现行标准30元还是可以的。每作
业一亩地，净利润率50%，是不是从事深松作业很挣钱呢？那也不一定。一个机手买一台拖拉机（福田1504），大约需要11万元，一台深松
机，大约需要7000元，要想参加深松补助作业还得加装监测设备，还得需要3000元，总共约12万元。按照使用期约为10年，每年的折旧
大约需要1.2万元。如果一年作业500亩的，按现行的补助标准，作业的毛收入也就是1.5万元，扣除燃油和人工，基本上不不挣钱了，我们
没有加进其它的费用。也就是说农机深松作业的盈亏临界点是作业任务500亩，如果低于这个数，那基本就是赔钱的买卖。所以，在现行的补助政
策下，如果当地的平均作业任务达不到500亩，就不要再投资从事深松作业了。大型拖拉机作业的季节性特别强，除了秋季半个多月的时间可以作
业外，其他时间基本就是闲置，很难有其他的收入。如果深松作业补助政策能一两年政策取消，那样的话机手赔的钱更多。补助标准高的好处是能够
提高作业者的积极性，能够迅速地将深松工作开展起来。不足之处是惠及面小、容易滋生腐败。补助标准过低又会伤害作业者的积极性。我个人的观
点，山东现行30元/亩的补助标准还是比较适中的。三、作业模式农机深松整地作业模式分为单一深松作业和联合深松作业两种模式。单一深松作
业是指只有深松装置或在其后加挂镇压装置，不挂其他任何作业装置的深松作业。联合深松作业是指在深松作业的同时还一次完成旋耕，或播种、施
肥、镇压等作业。我市原则上主推单一深松作业。从过去几年的情况来看，全市单一深松率基本超过了90%。一是深松效果好。单一深松在深松的
均匀度、细碎度、以及对犁底层的破坏等方面与其他深松作业模式相比效果明显要好。二是作业效率高。单一深松单季作业面积可达2000亩，其
他作业模式单季作业面积一般不会超过800亩。三是便于资金结算。按照目前的补助标准，在不收取任何费用的情况下，开展单一深松作业，这个
价位也是完全可以接受的，这样机手和农户两不找，便于进行资金结算。而如果开展其他深松作业，如：深松+旋耕就需要再收取费用，到底该收多
少，这就容易引起争议，管理部门也不好管。深松+玉米播种往往作业费还不到35元/亩，我们还能让作业机手退一部分钱吗？四是便于整体推进
。农户不用掏自己的腰包，中间也就少了许多工作环节，这样也就便于成方连片、大面积地开展深松作业。五是利于规避矛盾。特别是工作推动之初
，在开展深松作业之前，如播种、旋耕等作业，当地的机手、农机大户或农机合作社一般都有自己的作业区域，在这个区域内一般形成了相对固定的
服务关系。如果推行单一深松的作业模式，一般不会对原来固定关系造成影响，而如果推行其他的作业模式，势必会影响到没有深松作业机械的机手
、农机大户和农机合作社的利益，这就有可能引发一些不必要的矛盾，从而影响深松整地作业补助工作的开展。四、作业标准1、作业机械要求：1
.动力机械应为四驱100马力以上，根据全国农机深松整地作业实施规划(2016-2020)的要求，平均每个深松铲需要的动力在30马力
左右，各地可以根据当地实际，将动力机械的准入标准提高到四驱120马力；2.深松机械铲间距需小于等于60cm，装配镇压轮；3.凿铲式
深松机深松铲宽大于等于6cm。2、作业质量要求：1.作业深度≥25cm，深度合格率应≥85%；2.邻接行距应与铲间距一致，最大不得
超过铲间距的1.2倍，当邻接行间距大于铲间距1.2倍时为漏松，漏松率应≤5%。3.同一地块三年内无论开展深松作业几次只能补助一次。
3、严格执行作业标准。一是加强对监测设备安装和检测的监管。全面推进信息化监测，从某种意义说，智能监测仪提供的数据准确与否决定了深松
作业补助政策落实的好坏，因此在深松作业补助工作的各个工作环节中，智能监测设备的安装和检测就成为十分重要的一环。所以安装或检测时管理
部门一定要安排专人现场监督。二是做好作业期间的监督检查。农机化信息监测能够提供准确的作业数据，可以作为农机深松整地作业补助政策的数
据支撑，但我们要相信但不迷信，因为监测设备不是万能的，实践证明，总有个别机手在打监测设备的主意，所以作业期间一定要安排工作人员进行
循环监督检查。4、如何确定有效补助作业面积？以自然地块为基本单位，当深度合格率大于等于85%，漏松率小于等于5%时，这个作业就是合
格的作业，作业地块如果三年内没有重复作业，这个作业就是有效作业，如果作业地块三年内已经深松过，这个作业面积就不是有效补助作业;当作
业未达到标准时，这个作业就是无效的，没有作业补助。全年的有效作业面积之和就是有效补助作业面积。五、补助程序总的原则是：先作业后补
助，先公示后兑现。六、信息化监测1、什么是信息化监测：通过卫星定位终端，结合多个高精度传感器，对深松作业进行实时监测，并通过互联网
提供各项作业数据的监测手段。2、为什么说信息化监测是农机深松整地作业补助基础性工作？农机作业补助与其他的惠农政策相比来说有其特殊性
，以农机购置补贴为例，农机具买了就是买了，没买就是没买，机械既不可能凭空产生，也不可能无缘无故的人间蒸发。深松作业则不同，作业时间
一长，甚至是一下场雨，是不是进行了深松就很难鉴定。我们可以设想，包括将来实施的深耕、机播、机收的作业补助，如果没有信息化监测，与作
业补助相关的一系列的问题将难以解决。是否作业如何认定？作业面积如何核定？作业质量是否达标如何认定？是否存在重复作业如何甄别？将来出
现问题如何追溯？所有这些问题单靠人力是根本无法解决的，所以说，信息化监测是农机作业补助工作的基础性工作，没有成熟稳定的信息化监测作
为手段根本就无法实施作业补助。大约是16年，信息化监测才刚刚推进，许多机手还不知道监测设备有甄别重复作业的功能，个别机手开始自作聪
明，恶意重复作业的现象绝不孤立的，但是最终的结果是聪明反被聪明误。这些机手在看到县农机部门的资金兑现公示以后，意见很大，要找农机部
门讨个说法，但当看到工作人员从平台上调出他的作业轨迹以后，一个个哑口无言，假如没有信息化监测，作业补助能开展吗？。3、全面推进信息
化监测：按照实施方案的要求，这几年我市一直坚持全面推进农机深松整地作业信息化监测，要求所有从事深松补助作业的机械必须全部加装深松智
能监测设备。未实施深松整地作业信息化监测的，不予兑现作业补助。4、存在问题：从17年开始，主要是不同品牌之间数据不能共享。数据不能
共享的原因是农业农村部缺乏一个统一的管理机构，这使得此项工作的发展处于一种无序状态。今年，山东省创建了农机信息化综合服务平台，要求
各监测设备生产企业必须全部按规定将数据上传服务平台，也就是说从今年开始，困扰农机深松作业信息化数据不能共享的问题将有可能得到解决。
近两年的情况来看产品的性能越来越成熟稳定、质量也越来越可靠。5、总体情况：我们德州共有两家公司（北京智能装备研发中心和哈工大信息研
究所），无论是其产品的性能、质量，还是其研发实力，从全国来看还是最好的，所以2015年的时候，我们只引进了这两家，没有再引进新的品
牌。从近几年的情况看，全市参加深松作业的机械安装的监测设备中，哈工大的约占83%，北京智能的约占17%。从近几年深松智能监测设备运
行的情况整体来看，设备运行基本稳定、监测数据基本准确，解决了许多由人力所不能解决的问题，可以作为深松作业补助工作的数据支持。6、取
得的成效：深松智能监测设备的安装和使用，使所有作业数据从作业时间、作业地点、作业轨迹，到作业面积、作业合格率、是否存在重复作业等全
部实现了信息化监测，深松整地作业公正性、准确性、时效性、一致性和可追溯性得到保证，也减轻了管理部门在面积核实和质量核查等方面的监管
压力，降低了责任风险，达到了农民和机手欢迎，管理部门满意的“多赢”效果，为农机深松整地作业补助工作的开展，起到了保驾护航的作用。为
以后开展全面农机作业补助积累了丰富的经验，奠定了坚实的基础。7、信息化监测未来发展的方向：前提条件是各种作业补贴政策的建立和完善。
如果没有这个前提，信息化监测的发展可能还要有很长的路要走。今年的中央一号文件首次提出开展农机作业补贴，山东省今年随即开展了作业补贴
试点，主要有：作业补贴主要包括玉米秸秆覆盖下的小麦免少耕播种、玉米烘干、棉花机收三个环节，其中小麦免少耕播种试点区域为临清市、平阴
县，玉米烘干试点区域为肥城市、高密市，棉花机收试点区域为无棣县、利津县。资金总额为650元，与深松作业补助资金统筹使用。将来作业补
贴政策的建立并逐渐完善，再加我们省作业信息化平台的建成并投入使用，对于信息化监测的发展来说都是在的利好消息。产品多种多样、品牌自主
选择、数据全面共享。从耕、种、收，到秸秆处理、高效植保、粮食烘干等所有机械作业全部都有信息化监测设备。愿意使用哪个品牌不是由管理部
门决定，而是用户自主选择；所有的作业数据一应俱全，不是通过企业提供的平台查询作业数据，而是通过全国统一的数据大平台查询。8、如何通
过手机查询农机深松作业信息？七、作业主体只要讲农机深松整地作业补助政策，作业主体的确定就是一个绕不开的话题。我始终认为：目前政策
的顶层设计上确实存在一些不足，没有解决好如何确定作业主体的问题。政策千般好，关键在落实。而对于深松作业补助这项政策，要想落实好的关
键就是如何公开公正地确定作业主体。1、确定作业主体在实施方案中是如何规定的各试点县（市、区）要在县农机深松整地领导小组的领导下，按
照公平公正原则，组织专家对装备实力较强、经营管理规范、社会信誉度高的农机合作社等农业生产经营组织进行评审，择优确定深松整地作业主体
。作业主体的评审情况要及时报县领导小组审定。承担任务的作业主体不得将任务转包或分包。山东省农机深松整地作业补助试点工作实施方案关于
如何确定作业主体主要有三个方面的要求，一是择优确定作业主体；（违背了行政法的公平对待原则）二是确定的作业主体不得将深松作业补助任务
转包或分包。2、确定作业主体的工作属性普惠共享是公共财政的基本属性，同样属于补助对象，同样具备参加深松作业的硬件条件，无论淘汰谁都
是不公平的。为此我们请教了南京大学法学院宪法与行政法专业硕士生导师肖泽晟教授，肖教授是全国行政法学的专家，学习强国慕课专栏中有他的
讲座《中国行政法学原理及应用》，有兴趣的同志可以到学习强国搜索学习。他的回复如下：看了你的材料，农机深松作业补助应归入行政补贴范畴
，对作业主体的认定在性质上属于行政确认，被行政补贴行为所吸收，因而不是一个独立的行政行为。行政补贴具有受益的普遍性，允许任何实施了
某种有益于公共利益的行为的人都来申请行政补贴，因此，农业农村部要求先作业后补助的要求是合理的，但要求采取政府采购的形式确定补贴对象是违法的，违反了我国建立这项补助政策的目的。做好这项工作，行政机关应当根据作业主体的申请，结合农机深松作业土地的面积和松土的深度两项因素确定具体补助数额。支付补助费之前，应当将补助对象、补助农机作业的具体地点、作业面积等于作业地点予以公告，听取意见，以避免或者减少纠纷的发生。原则上，谁承担了深松土壤的成本，谁享有补助请求权。行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明(或证伪)并予以宣告的具体行政行为。例如公安机关进行户口登记，公证机关依当事人的申请进行的公证行为，交通警察部门对交通事故责任的认定,技术监督部门对于产品质量是否合格的认定等,都属于行政确认。3、如何确定作业主体：由管理部门组织专家，以作业规范为标准，按照客观公正的原则，对申请参加深松作业的主体进行确认，原则上只要作业机械符合作业规范、无违法、违规等不良记录、愿意接受管理部门的管理，就可以参加有补助的深松作业。农机大户、农机合作社、村集体服务组织、农业生产服务公司一视同仁。1