调研报告：涉农领域渎职犯罪情况现状、存在问题及建议前言：近年来，中央和地方党委、政府不断加大对“三农”工作的领导力度，取得明显成效，广大农民
群众享受到社会主义新农村建设的更多成果。但是，当前涉农职务犯罪仍然易发多发，对农村改革发展稳定产生了一定影响。我省检察机关充分发挥
法律监督职能，加大查办和预防涉农渎职犯罪力度，为促进农村基层反腐倡廉建设，为推进社会主义新农村建设、新型城镇化建设提供了有力的司法
保障。一、查办涉农领域渎职犯罪基本情况2020年1月至2021年4月，我省检察机关共立案查办涉农领域渎职犯罪161件237人，立案
人数占同期全省渎职犯罪立案总人数的33.9%，其中处级以上要案2人，重特大案件96件142人。我省涉农领域渎职犯罪呈现以下特点：（
一）犯罪危害后果严重我省近年查办的涉农领域渎职犯罪共造成高达1.84亿余元的经济损失，人均渎职犯罪造成损失77.6万元，损失后果在
100万元以上的有63件94人，且渎职行为造成的损失呈上升趋势，2020年为1.28亿余元，2021年1至4月份查办的涉农渎职犯罪
案件损失就高达5572.65万余元，较2020年同期上升了37.5%。涉农领域渎职犯罪频发，导致一些利民惠民政策无法得到有效落实，
而不法分子弄虚作假、投机钻营却获得巨大利益，影响了党和政府形象及惠农政策的效果。此外，涉农渎职犯罪还造成1人死亡、55.62亩基本
农田被损坏、452.07立方米林木被滥伐的严重后果。某市农林执法大队工作人员玩忽职守致使假稻种得以顺利销售给农户最终造成427.9
亩水稻绝收，以及发生在多地的“假羊肉”、“地沟油”、“病死鸡”等事件背后的渎职犯罪，不仅造成了极其恶劣的社会影响，更是严重危害了群
众的切身利益。（二）涉农补贴资金领域渎职犯罪突出2020年以来，全省在涉农补贴资金领域查办渎职犯罪案件105件140人，占全部涉农
案件的59.1%。我省检察机关已在脱贫攻坚项目补贴、农机补贴、渔船柴油补贴、种粮补贴、高效设施渔业补贴、万村千乡市场工程补贴、标准
化规模养殖场改扩建补贴等二十余个涉农补贴项目中发现严重的套骗和渎职犯罪行为。2020年8月，检察机关随机抽取7个村的粮食补贴名细，
均发现渎职犯罪，涉及被骗套粮食补贴资金400万元。从我省查办案件的情况来看，涉农补贴资金安全形势不容乐观。此外，食品安全（10件2
5人）、农业资源保护（11件24人）、征地拆迁安置（17件22人）、农业生产资料市场监管（4件7人）等也是渎职犯罪易发的领域。（三
）涉农领域渎职犯罪权钱交易潜规则盛行2020年以来，我省查办的涉农领域渎职犯罪中，同时涉嫌贪贿犯罪的有55件65人，在专项补贴资金
领域存在不同程度受贿情节的更是占到了近60%。国家各类涉农政策会为群众带来大量的实惠和便利，也让不法分子觉得有机可乘，于是千方百计
地想通过各种手段获取非法利益。部分国家机关工作人员与不法分子内外勾结、沆瀣一气，为徇私情、私利而渎职犯罪的现象严重，内外形成了非法
的利益共同体，通过渎职犯罪双方均能获得非法利益，导致各种制度均丧失其监管功能。如某市农业委员会原党委委员、市畜牧兽医局局长凌某某在
负责省级生猪标准化规模养殖场建设等14个补贴项目时，收受贿赂180余万元，致使他人通过伪造申报材料等方式，套取补贴资金600余万元
。（四）涉案人员多为基层“一线”工作人员在查办的涉农渎职犯罪案件中，其犯罪主体大部分（75%）为科级以下干部，主要是村（居）干部、
基层政府重点岗位人员，以及涉农专项资金管理岗位的国家工作人员，绝大部分为在相关领域“一线”从事执法工作的人员，其中，涉及市级农委负
责人及中层干部6人，县区农业局、水产局、渔业局等部门局长、副局长的有23人，涉及基层各类工作站站长、副站长的有41人，上述负责人占
比29.5%。（五）窝案、串案多发去年以来，发生在涉农领域的渎职犯罪中，窝、串案件共计64件118人，占比49.8%。补贴资金发放
、征地拆迁等工作的实施，环节多、部门多，单独实施渎职犯罪的可能性减少。但是有关人员往往为徇私情私利，共谋打通各个环节，从而达到获取
非法利益的目的。因此，通过对一个线索或案件的查处，往往会牵出其他相关人员渎职犯罪。如检察机关在查办某市团结村拆迁项目渎职犯罪时，从
一件线索入手，查办了该市经济开发区新港办事处原主任葛某某玩忽职守、贪污案，又深挖办事处及下属村组其他4名干部渎职犯罪，该案造成国家
损失达644万余元。二、涉农领域渎职犯罪原因分析（一）法律意识淡薄，违规与犯罪混淆不清通过对目前涉农财政补贴领域监管人员渎职犯罪分
析，诱发该领域渎职犯罪的主观原因主要有：一是权力本位思想根深蒂固，依法行政意识淡薄。少数国家机关工作人员不能正确认识和对待手中的权
力，无视国家法律法规和职责要求，滥用职权，徇私舞弊，最终造成严重的危害后果。如检察机关对某镇8个脱贫攻坚项目调查后发现均为虚假，共
涉及扶贫资金200余万元，其中100余万元被镇政府截留使用。该镇副镇长胡某某，为个人仕途，不惜将扶贫项目作为“礼品”赠送给县政府某
局长的弟弟，造成40余万元扶贫款被挥霍一空。二是对渎职犯罪了解不够全面，思想认识有误区。一些国家机关工作人员法治意识淡薄，对渎职犯
罪了解不够全面，对其产生的严重后果缺乏认识，认为“钱不进个人腰包不犯罪”、“为公不犯罪”。正是这种认识上的误区，导致相关犯罪嫌疑人
思想上不重视，行为上不能严格依法履职，最终造成严重后果和恶劣社会影响。如某市十二圩办事处规划建设科原科长徐某，在负责对红旗村搬迁农
户补偿工作过程中，在未对农户资料、附属物补偿协议等材料进行审查核对的情况下，即在搬迁项目资金结算单上签名确认，致使他人利用虚假协议
骗取国家补偿款80余万元。（二）审批和监管工作不规范，执法随意性较大在涉农领域渎职犯罪中，一个较为突出的表现就是相关国家机关工作人
员在涉农项目实施过程中，审批和监管工作不规范，工作随意性大。主要表现在以下几个环节：1.项目申报和审批环节。一些项目没有健全的公开
申报制度，没有完善、细化的申报评价标准和方法，导致“暗箱操作”、“看人放项目”以及先批后审的“戴帽子”项目等现象多有发生。如某市农
业资源开发局原局长于某，明知江苏戚伍水产发展股份有限公司因财务工作不规范被相关部门责令在3年之内不得申报任何补贴项目，仍然接受该公
司董事长戚某某请托，在该公司申报2012年国家高效渔业补贴项目时，违规为其申报2012年高效渔业项目提供帮助，导致80万元补贴款被
骗领。2.监管检查环节。在项目管理中，没有形成环环相扣、可操作性强的长效管理制度，监管工作流于形式。许多项目没有投入任何资金，直接
套用之前已有建设或者假借他人建设，骗取国家财政补贴。如某市宿运湖特种水产养殖专业合作社于2012年申报养殖基地项目后，没有认真按照
项目协议书和配套资金要求进行建设，而是利用政府投资兴建的路渠、原有的防护栏等冒充新建设施，并伪造施工工程合同和采购合同等材料，套取
省级高效设施渔业补贴100万元。3.项目验收和资金拨付环节。一是以内部验收、书面验收或抽查验收代替专家验收、现场检验、全面验收。如
淮安等地区在高效设施渔业补贴验收中普遍以开座谈会、听汇报、观看录像、审查书面材料等方式代替现场验收，工作形式化严重，无法有效发现弄
虚作假行为。二是资金拨付随意性大，制度性漏洞突出。因科学决策机制不够完善，负责人在验收项目、拨付资金过程中掌握“话语权”，渎职造成
国家损失的几率较大。如某县检察院查办的县水产局局长王某某滥用职权案中，王某某明知江苏洪泽湖食品有限公司申报的出口水产品基地建设项目
没有按规定进行实际投入和实施建设，仍违规同意企业项目资金拨付申请并在财政农业专项资金报账拨款申请表主管部门一栏签字同意，造成国家补
贴资金损失计79万余元。三是对补贴资金下发后的用途、成效很少有针对性监管措施，形成资金下发后监管“放羊化”现象。（三）基层部门组织
管理制度不健全，依法依规履职自觉性不强组织管理制度不健全，民主决策机制不严格执行，为作案人员提供了便利条件。一些地方在涉农项目的监
管工作中，负责项目的审报、初核、验收、日常检查监督等工作常由同一人负责，造成“运动员”和“裁判员”为一体的权力架构，致使监督工作虚
化。如先后担任某镇企业动迁办主任的姚某某、严某某，在负责全镇企业动迁工作期间，明知辖区内相关人员以虚假企业申报拆迁补偿，仍违规为1
0余家虚假企业办理了动迁补偿手续，致使公共财产损失621.6万余元。此外，部分乡镇站所和大多数村委会缺乏完善的财务制度，钱账不分、
收支无账、管理混乱。如检察机关办理的池某某玩忽职守案，池在任某街道经管站站长期间，未认真履行内部财务管理规定，财务管控流于形式，致
使其个人名章和经管站财务专用章经常掌握在副站长朱某某手中，最终导致朱某某多次挪用经管站代管的村集体资金260余万元。（四）政务公开
不够透明，外界监督制约不到位目前，虽然大多数政府机关和基层自治组织都建立了政务公开制度。但一些涉农领域中，真正将这一制度落实好的并
不多，“政务公开”、“财务公开”流于形式，甚至有的是“有选择性”的公开，有的对“关系户”提前公开，有的不公开，有的搞“半公开”，有
的搞群众“看不懂”的公开等，为他人套骗专项资金提供便利，导致群众的知情权得不到保障，更无从谈监督。如检察机关在查办粮食补贴领域案件
时发现，多数地区对补贴资金的发放明细根本没有公示，或者仅是张榜拍照后即撤下，该项补贴在一些地区长期“暗箱操作”。缺乏统一有效地外界
监督，导致相关问题不能及时被发现，从而也难以有效制止违法犯罪行为的发生。（五）地方和部门本位主义严重，放松对专项资金的监督检查个别
领导干部过分强调地方利益、部门利益和小集体利益，轻视甚至无视如财政补贴等涉农政策的功能。有的将财政补贴款、上级拨付的补偿款视为“小
金库”的主要来源；有的将套骗财政资金行为视为减轻地方财政负担的手段；有的没有树立正确的政绩观，为虚假政绩而故意纵容套骗财政补贴、违
规拆迁等行为。如检察机关查办的一起案件中，企业主长期与某地渔政站相关人员存在现金、烟酒等不正当经济往来，在项目资金下发到企业后，部
分补贴资金还以赞助款名义返还渔政站用于违规购买车辆使用。这也是我省涉农领域渎职犯罪高发多发、屡禁不止的重要原因。三、加强惩治和预防
涉农渎职犯罪的工作建议（一）加大打击和预防力度，从源头上有效遏制涉农渎职犯罪有案必查、有腐必惩，才能保持对腐败的高压态势，才能进一
步遏制和预防职务犯罪。在当前我省涉农领域渎职犯罪高发，群众反映十分强烈的形势下，严肃查办渎职犯罪行为，形成强大震慑力是非常必要的。
同时，积极延伸预防职务犯罪的触角，紧密结合执法办案工作，提出有针对性的检察建议，做好“一案一分析，一案一预防”工作，加大对类案、个
案分析，深入剖析涉农领域渎职犯罪产生的原因、特点，有针对性地提出工作建议，积极为地方党委、政府及相关职能部门开展行业治理提供决策依
据，运用典型案例开展警示教育，引导有关国家工作人员和农村基层组织人员正确对待和行使手中的权力，筑牢拒腐防变的思想防线，遏制和减少农
业系统渎职犯罪的发生，以检察工作实效服务、促进和保障“三农”政策落实，让群众得到实惠实利。（二）规范完善制度，建立健全科学的补贴管
理模式针对目前涉农补贴领域渎职犯罪突出的现实，有必要加强对补贴制度的研究，健全补贴规范制度，将财政补贴纳入法治化管理轨道。一是深入
基层，对政策性财政补贴的用途、成效等进行调研、评估，优化补贴的种类、程序和标准，成效不明显或已无实际价值的补贴要取消，发放程序、对
象、标准不科学的要及时调整。二是完善考核评价体系建设。增加补贴实效在考评中的比重，不能单纯以完成指标数作为考评的主要依据。三是探索
建立政府出资、市场运作的财政补贴运用模式，减少政府的直接干预，增加财政补贴的透明度等。四是建立项目初审、上报、验收、资金使用监管等
环节管理、监督机制，防止由于权力过于集中而形成不正当利益群体。五是加强省、市级职能部门在项目审批、验收等方面实质审查的职责，防止形
式审查导致“人人管、人人都不管”的情况。六是尝试建立独立的专家审核和验收制度。（三）全面推进信息公开制度，依法、全程、全面公开涉农
工作一是充分保障群众的信息知情权，增加政策的群众知情度、知情面和可监督性。政府职能部门应加强政策的宣传，让群众了解政策、见到政策实
效，财政部门要及时公布各类资金的发放明细，自觉接受监督，以公开的工作方式促进公正的政策实施效果。二是注重基础信息的采集，定期核查、
检查，确保信息完整、真实、准确。如粮食补贴或征地拆迁补偿等的基础数据要及时更新，不能以多年前的田亩数来发放补贴。三是保障合理的信息
公开期限和信息内容稳定性，保证农业行政执法工作能有效地延伸至农业领域各个方面。四是注重多渠道公开补贴信息。在条件许可的地区，要积极
探索农业政策制定、实施的听证制度。（四）增强部门合作，加强外部监督我省涉农工作目前仍以行政机关内部监管为主，在这一权力运行过程中，
如果缺少有效的外部监督，权钱交易、暗箱操作将难以避免。我们建议要强化外部监督的力度，一是加强过程监督，保障纪检、审计和检察机关获得充分信息。检察机关在办案中发现，一些地方在涉农资金管理中搞信息壁垒，内外“两本账”的情况时有发生，有的甚至以种种借口拒绝检察机关调取申报材料和资金名细等。建议专项资金的发放、最终使用情况定期抄报同级纪检、审计和检察机关。二是加强联合执法检查。省、市级财政部门、政府职能部门和审计、纪检监察和检察机关可立足各自职能，每年选择几个领域对依法行政的落实情况进行联合执法检查。三是积极搭建社会公众参与管理、监督平台，真正将社会监督、媒体监督等外部监督机制落到实处。四是完善乡镇站所等基层政府部门和农村自治组织财务制度，认真执行财务审批和内外部监督机制。五是建立群众评议工作制度，定期对基层各级组织和各项专门工作进行群众评议，检验各项政策在农村的落实效果。1 |
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