土地利用总体规划编制那些事儿----正确理解和集成应用政策科学编制土地利用总体规划?土地利用总体规划是对一个地区规划期内土地利用空间布局、规
模、结构和时序的总体安排，包括农用地、建设用地和未利用地等三类用地的规模、空间布局、利用时序和增减变化，将直接决定一个地区未来一段
时期的土地利用空间。科学合理编制规划，可以为地区社会经济发展提供可靠的用地支撑和保障，如果不能科学合理编制，则会制约当地的社会经济
发展进程。为科学编制规划，2010年6月，国土资源部发布了TD/T1023-2010《市（地）级土地利用总体规划编制规程》、TD/
T1024-2010《县级土地利用总体规划编制规程》和TD/T1025-2010《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》。这些规划编制
规程提出了很多新的编制要求，比如，禁止摊大饼、增加建设用地区域弹性、规模指标分类管控等，认真学习领会新规程的精髓，正确理解和集成用
好规程编制规范要求，认真分析当地土地利用现状和社会经济发展状况，科学预测规划期内经济发展和土地需求，在下达的规模指标控制内科学安排
好用地空间和布局十分重要。新规程的政策和编制技巧可以简要概括为：一、描好双眼皮规程与上轮规划编制要求的明显不同之处，在于增加了建设
用地规模和空间布局的弹性，上轮规划只是要划定建设用地区，边界不得随意变动，新一轮规划，除了划定允许建设用地区和建设用地规模边界外，
还要划定一定区域作为有条件建设用地区和相应的建设用地扩展边界，增加了建设用地安排的规划弹性。即“单眼皮”变为了“双眼皮”?（有条件
建设区，在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，区内土地可以用于规划建设用地的布局调整，依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减
允许建设区用地规模。）具体来说，要区分有条件建设用地区面积和有条件建设用地规模的不同，有条件建设用地区的面积可以适度大点，只要区内
建设用地规模控制在指标范围内即可，比如，某城市，规划期内新增建设用地规模为50平方公里，该城市有条件建设用地规模应不超过10平方公
里，再划定有条件建设用地区时，可考虑划定20-30平方公里的区域，同时明确区内建设用地比例为33-50%，这样就可以满足有条件建设
用地规模原则上不得超过规划期内增量建设用地规模的20%的要求，同时适度提高了建设用地布局弹性；2、有条件建设用地区不一定要紧挨建设
用地区，根据需要，可以适度跳开城区一定距离；3、有条件建设用地区也不限于一个区片，也应当根据需要，分为多个组团。?二、小眼多几只很
多地方在谈规划编制原则时都会讲到要组团式发展，反对摊大饼，但在实际操作中却往往把一个城镇村建设用地划在一个区域内，或者说建设用地圈
只有一个，事实上还是摊大饼。这样做既不符合城镇村建设的实际，同时也往往把大量不能用于建设的河流、湖泊、山川、农田、绿地等用地划入了
建设用地圈内，浪费了宝贵的建设用地规模指标。因此，在编制规划时一定要充分考虑当地的地形地貌和发展实际，利用不能用于建设或规划期内不
建设的河流、湖泊、山川、农田、绿地等用地作为分隔，把城镇村建设用地(建设用地区和有条件建设用地区)划分为不同的组团，并且组团尽可能
细分，以把宝贵的建设用地规模指标用足用尽，也就是小眼多几只。?三、眼中水分显组团式布局的“小眼”中也可能会有局部的耕地、园地等农用
地作为生态绿地予以保留，因为比例尺原因，这些农用地可能在规划图上标示不出来，但实际上这些地规划期内要予以保留并不能作为建设用地。因
此，可以通过指标标示的办法，讲其从建设用地规模中扣除，以充分利用上级下达的城镇村建设用地规模指标，也就是眼中水分显。如某建设用地组
团面积500公顷，其中建设用地490公顷、农用地10公顷等。?四、系好红飘带基本农田是红线，占用基本农田必须报经国务院批准。规程在
基本农田的划定占用上给予了一定的弹性。基本农田保护区划定中，可以多划一定比例的基本农田，用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目
占用基本农田，包括难以确定范围的交通、水利、等线性工程用地，不宜在城镇村建设用地范围内建设、又难以定位的独立建设项目（如防灾救灾建
设、社会公益项目建设、城镇村重要基础设施建设、污染企业搬迁）等。同时，列明可在基本农田保护区内安排的建设项目清单。在不突破多划的基
本农田规模的前提下，列入项目清单的建设项目占用基本农田时不再补划，简化相应的用地报批程序。也就是说，基本农田可以适度飘逸，增加了规
划实施弹性。?五、项目清单有技巧了解各部门各地区发展规划和项目安排，编制规划时要尽可能列全单独选址项目清单；注意项目用地规模控制的
参考性、项目布局的示意性。??六、指标分类控?土地利用总体规划编制中涉及到多项指标，如耕地保护面积、基本农田保护面积、建设用地规模
等，这些指标在规划编制中属于不同性质的指标，如耕地保护面积、基本农田保护面积和城乡建设用地指标等属于约束性指标，也就是指令性的，规
划期内不得突破，但对于单独选址项目建设用地规模指标等则是预期性指标，是指导性而不是约束性的，因此，应区别对待，对指导性指标的掌握上就应当重利用强度和实际需要，而非单纯控制总量指标，也就是说，只要强度达到、实际建设需要，就应当予以安排。 |
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