从电影《被告山杠爷》看加强农村普法和民主法制建设的意义
上世纪九十年代有一部叫《被告山杠爷》的电影，讲述了一个威信高、敢说敢管的村委会主任，用游街示众的方法惩治教训一个不孝的儿媳，却逼出了人命，好心办了坏事，成了被告，引发了人们对法治问题的思考，大到一个国家，小到一个村庄，都要依法办事，依法管理，这就是说加强农村普法和民主法制建设有着十分重大的意义。
还有一个“刘某学等4人煽动暴力抗拒法律实施”的案例也说明了加强农村普法和民主法制建设的意义。该案讲的是某县县委派出工作组到某乡李家村进行村级班子换届选举。村民刘某学等4人出于个人目的，为阻挠工作组开展工作，于8月7日以发表演说等手段煽动不明真相的300余名群众到工作组驻地进行骚扰、漫骂、侮辱，冲击达数小时。8月31日，当得知工作组将按照《村民委员会组织法》选举村委会班子时，刘某学等4人便带领少数群众冲进会场，对工作人员再次进行侮辱、漫骂、纠缠，致使选举工作无法进行。9月12日上午，刘某学等人又对工作人员大打出手，致使选举工作再次中断。此案中刘某学等4人的行为违反什么法，应受什么处罚呢？刘某学等4人的行为违反了《村民委员会组织法》和《刑法》。县委派出的工作组，实施《村民委员会组织法》组织村级班子换届选举，刘某学等4人暴力抗拒和阻扰，不仅妨碍了《村民委员会组织法》的实施，还触犯了《刑法》，犯下了煽动暴力抗拒法律实施罪；根据我国《刑法》第278条规定：应处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。造成严重后果的处三年以上七年以下有期徒刑。案件宣判后，刘某学等4人由于自己不学法，不懂法，犯了罪，非常后悔。这个案例的普法意义在于，熟练掌握公民的基本权利和义务，是对公民法律素质的基本要求，只有学法懂法，才能依法反映诉求。法制宣传教育是一个经常性课题，必须常抓不懈。
早在20世纪80年代初期我国就撤消了政社合一的人民公社体制，建立了基层政权组织—乡镇人民政府。1982年宪法规定“城市和农村按居民居住地区建立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，即以宪法方式确立了基层自治制度。这在我国历史上是前所未有的。《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布后，全国各地陆续建立村民委员会，开展村民自治活动。经过多年试行探索，从总体上讲村民委员会是一届比一届有进步，但仍然是初步的、不规范的，开始时村委会成员特别是村委会主任、副主任实际上多为乡镇领导指定。村委会成员的选举经历了由户代表选举、村民代表选举到村民选举的过程。直到1999年和2002年第四届、第五届村委会，才真正从乡镇政权体系中独立出来，成为法律意义上的群众性自治组织。据统计，在2002年全国第五届村委会选举时，在农村人口大量流动的情况下，选民参选率仍达到80%以上，这是非常了不起的，其意义重大而深远。
村民自治是农村政治文明与法治建设的基础，而完善和建全村民自治制度，则是促进农村政治文明与法治建设的重要途径。必须把村民自治的重要意义提到强化政治文明和社会主义法治国家基础的高度来认识。全面实施有关村民自治的法律法规，把村民委员会组织法作为农村普法教育的重点。“四民主、两公开”（“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，基层“政务公开、财务公开”）是村民自治的核心内容。要将“四民主、两公开”切实融入到还权于民工程里。在还权于民工程中，要将“四民主”与“两公开”紧密结合起来，使其相互贯通，相互促进，使还权于民的工程体系完整、操作性强、目标明确。实行“两公开”，主要是把群众最关心的土地承包、征地租地、集体基建项目投标招标、农民负担、计划生育指标、村政建设等重大事情向村民及时公开，并形成制度坚持下来，让农民直接了解村务情况，参与村务管理，这是实现“村民自治”的必要手段。村干部要以村民的呼声作为农村工作的第一信号，把农民群众满意作为农村工作的第一目标，发挥情为民所系，利为民所谋的先锋模范作用。要把村民满意列为村组织工作的第一目标。公开、公示给群众一个明白，还干部一个清白作为两个公开的主要措施，防止因村务财务关系导致党群、干群关系紧张，变“秋后算帐”为“事前监督”，变“官管民”为“民监官”，真正把村干部的评议权、监督权交给农民群众，便民主监督制度更趋完善、真实。外国有两句谚语说得好：路灯是最好的警察，阳光是最好的防腐剂。在农村工作中实行“两公开”，不仅使农民对于“民主”、“主人”有了亲身的体验，提高了农民各方面的积极性，也使农民对于中央提出的政策有更深刻的了解，从而积极参与“村务”，使农民的切身利益得到保障。村民自治必须有法治的保障，有相应的法律机制来规制和约束，在“法治”的轨道上才能实现。比如村长的选举过程，首先应让农民意识到这是个所有村民的事情，选举结果与每个人息息相关，同时公布选举条件、公开选举过程，每个村民都有权监督，对选举过程提出质疑和意见，让农民意识到有法律在维护他们的权益，当权益受到侵害时有法律作为后盾，他们才能更积极放开地参与村级管理，民主和法治精神才能逐渐在农民的心中扎下根。
当前，农村基层的村民自治，迫切需要理顺村民自治与乡镇领导的关系，防止村民自治中的行政化倾向。基层党政组织在包括村民自治在内的农村各项工作中发挥着极其重要的作用，任何一项社会性的工作，如果没有它们的支持或认可都是不能成功的。村民委员会与乡镇人民政府和基层党组织的关系，村民委员会组织法在第三条和第4条中已经作了基本的原则性的规定，但在实践中要理顺二者的关系并不是一件容易的事。当前影响村民自治的因素主要有两个：一个是村民委员会缺乏政治、经济的信息资源，其成员自主能力弱，有的不懂得或者说不会依法开展自治工作；另一个是乡镇党政领导凭借自身拥有的各种资源优势和习惯，把村委会作为推动中心工作和日常工作的一个环节而牢牢掌握在自己手中，使村委会不能或者无暇开展自治活动，结果是村委会成员由“当家人”变成了“代理人”。久而久之就有可能出现使村委会带领村民离开依法自治而跟着乡镇中心工作跑的行政化倾向。行政化倾向的危害在于它将引导村民自治组织离开政治民主和依法自治的法治之路，最终步入人治的不归之途。“有吃有喝不靠你，不批不斗不怕你，有了困难要找你，解决不了就骂你。”因此，基层干部必须清醒地认识到，现代的农村工作和事务需要有现代的理念来指导，处理农村工作和事务也必须采取合法的程序和手段，只有干部带头学法用法，形成广大群众认同的法治规则和环境，法律的指导、教育、规范等一系列功能才能有效地发挥，乡镇的综合发展才能走上快车道。基层干部的法制观念如何，依法办事的能力如何，就直接关系到依法治国方略能否在农村得到切实贯彻。为更好第开展农村普法和民主法制建设，笔者提出以下思考：
（一）“以民为本，还权于民”是农村基层民主法治建设的有效载体，是进一步密切党群、干群关系的有力保证，也是贯彻落实“三个代表”重要思想的体现。根据前面对农村民主法治现状和成因的分析，当前必须通过实施“还权于民”，切实提高农民的民主法治意识，增强农民的参政议政能力，培育农民的权利本位意识，提高广大农村的法治化管理水平，依法解决农村存在的其他方面问题，这样才能保证农村社会政治文明建设、精神文明建设和物质文明建设同步和谐发展。
（二）加强村“两委”班子建设，保证党的路线、方针、政策在农村得到全面贯彻执行。因此在实行民主选举，加强村民委员会建设的同时，加强农村党支部建设以保证全面贯彻党的路线、方针、政策就显得更迫切，更为重要。要把在街道、乡（镇）党委领导下的农村党支部建设作为农村民主法制建设工作的重中之重来抓，通过靠得住的“领头雁”，保证和监督农村民主法治建设。
（三）进一步完善制度，不断强化农村的民主决策和民主管理。各地应在已制订的《村规民约》、《村务、财务公开制度》等的基础上，进一步完善相应的村民自治和管理制度。如《村民会议和村民代表会议制度》、《重要村务、重大问题民主决策制度》、《村委会干部工作守则》、《村委会干部责任制》等。这些规章制度既管“村官”，又约束村民，既是村干部依章理事的依据，也是广大村民直接参与民主决策和民主管理的有力保证。通过这些规章制度，促使村“两委”班子在行使民主决策、民主管理的过程中，努力做到既不唯上，又不唯我，而是面向群众。村务、财务公开要进一步规范。凡是涉及到村民利益的事务，如财务收支、计划生育指标、宅基地划拨、最低生活保障等，应在确定的地点、规定的时间或每季度向村民公开一次，自觉接受群众的监督。对群众不满意或有疑问的公开内容，由村委会进行面对面的说明，并提供政策和法律依据及财务根据，以确保“两公开”制度真正落实到实处。
（四）着力“热点、难点”问题的解决，确保基层社会稳定。“热点、难点”问题的存在，困扰了农村各项工作的正常开展，影响了社会稳定。这些问题，单凭村干部是解决不好的，需要各方面形成合力。可以解决的先予以解决，暂时不能解决的要说明理由，消解热点中“热”的因素，为解决难点创造条件。要以高度的责任心和使命感，急群众之所急，想群众之所想。对后进村，要加大民主法治建设力度，加大社会治安综合治理力度。对个别村还应做好帮扶工作，重点突破，彻底解决症结问题。
要大力开展农村基层法律服务，切实维护农民的合法权益。要根据农村发展和农民的需要，组织和指导农村基层法律服务人员，为农村干部群众提供优质、高效的法律服务，保障人民群众合法权益的实现。律师、公证员、基层法律工作者要为村委会的决策提供法律咨询和建议，协助农村基层组织依法处理好本区域经济和社会事务，帮助农村基层干部运用法律手段正确处理新时期的农村人民内部矛盾，帮助农民群众同各种坑农害农和践踏损害农民民主权益的行为作斗争，切实维护好广大农民群众的合法权益。
（2007年5月写于贵州省凯里市）
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