调研报告：关于推进公路养护管理体制改革现状、存在问题及对策建议

调研报告：关于推进公路养护管理体制改革现状、存在问题及对策建议改革开放以来，我国公路交通发展取得举世瞩目的成就，到2022年底，全国公路总
里程达到435.6万公里，形成了以高速公路为骨架、普通国省干线公路为主体、农村公路为基础的公路网络，为经济社会发展和民生改善发挥了
重要的基础性保障作用。但与此同时，公路养护管理体制机制、养护资金供给与使用等不能适应公路发展新情况，矛盾和问题逐渐积累，已经成为制
约公路交通发展方式转变，提高公路交通服务能力和水平的重要因素。深化公路养护管理体制改革，建立与事权相适应的养护资金保障机制，通过改
革赢得红利，已成为新时期实现公路科学发展的既重要又紧迫的重点任务之一。一、调研情况为做好相关工作，交通运输部公路局开展了公路养
护管理体制改革研究，并就相关内容对全国各省区市交通运输主管部门进行了书面调研。同期，会同相关部委先后赴吉林、广西、甘肃、安徽、河南
5省实地调研，深入市县、乡镇、村委会、道班和养护公司，听取基层各级政府、交通运输部门、村民代表和养路工意见和建议。调研期间，调研组
召开了四个片区公路养护工作座谈会，广泛听取了各省（区、市）交通运输主管部门、省级公路管理机构和高速公路经营管理单位的意见。通过调研
和座谈，调研组对公路养护管理体制基本情况、主要问题等有了更加深入的了解，并对今后工作重点、发展政策等方面进行了分析研究，提出了政策
建议。二、养护管理现状（一）公路养护管理体制机制。以《公路法》、《公路安全保护条例》、《收费公路管理条例》及《农村公路管理养
护体制改革方案》等为依据，目前我国总体上形成了国省干线公路养护由省级及以下交通运输部门承担、农村公路养护由县级交通运输部门承担的管
理模式，并初步建立了公平竞争、规范有序的养护工程市场。1.高速公路。高速公路养护管理事权主要在省级，可分为以国资委为主管理、以省
交通（运输）厅为主管理和混合型管理等三种模式。2.普通国省干线公路。国省干线公路养护管理体制可分为省统一管理、下放到地市管理、下
放到县管理和混合型管理（即下放到地市管理、下放到县管理两种模式并存）等四种模式。3.农村公路。农村公路养护管理基本形成了以县为主
的管理体制，县级人民政府为责任主体，其交通主管部门具体组织实施。4.养护养护市场化进程。1995年公路养护市场化改革启动，至目前
，养护工程市场初步建立，公路养护公司化逐步试行，公路大中修工程全部实行招投标。（二）公路养护资金。2009年实施成品油价格和税
费改革以后，我国总体上建立了收费公路养护由通行费支出、普通国省干线公路以成品油税费改革返还资金为主、农村公路以成品油税费改革返还资
金和地方财政投入为主的公路养护资金保障体系。具体来看：收费公路。近5年年均投入489亿元，其中通行费收入（含银行贷款）占97.3
%。普通国省干线公路。近5年年均投入1034亿元，其中成品油税费改革返还资金占66.5%，银行贷款占16.7%，地方财政资金约占
9%，车购税资金约占5.4%，取消政府还贷二级公路专项补助资金占1.1%，通行费收入占0.7%，其它资金占0.6%。农村公路。近
5年年均投入321亿元，其中成品油税费改革返还资金占62.3%，地方财政资金占29.3%，银行贷款占4.5%，其它资金占3.9%。
成品油税费改革返还资金及使用情况。近5年成品油税费改革替代原公路养路费的资金为5970亿元。其中用于公路养护支出3423亿元，占
58%；用于公路新改建1059亿元，占18%；用于偿债还息963亿元，占16%；其他用途如水利建设基金、公安机关交通管理经费、省级
防范金融风险金、公路运输站场建设等，占7%。三、存在问题长期以来，以地方为主的管理模式，有效调动了地方积极性，对于促进公路快速
发展发挥了重要作用。但在新的发展阶段与发展形势下，特别是投融资环境的变化，这一管理体制的不适应、支出责任与事权的不匹配等问题已逐步
凸显，突出表现在：一是事权不清晰。现行公路法律法规对不同层级公路的事权认定含糊。虽然《公路法》对各行政等级公路的概念进行了定义，
但当前，不论公路的行政等级、技术等级、功能、地理位置、用途等如何，全部建设、养护、管理及主要支出责任均在地方，造成事权与支出责任不
相适应，投资责任倒挂。二是事权过度下放。目前，除北京、海南等11个省份对国省干线公路养护实行省以下统一管理，其余省份都不同程度地
将事权下放。事权过度下放，造成国省干线公路管理主体分割，与路网一体化运行要求和公路网络化管理的需要不相适应。高速公路、国省干线管理
各自独立、各成体系，多维分割管理导致断头路不断出现，不同区域、不同层次路网衔接不畅、标准不一致，运营管理缺乏有效协调，严重影响路网
服务水平。三是管理体制不顺、效率不高。目前全国高速公路管理主体多元、普通国省干线公路管理模式不一、公路管理机构设置重复交叉等问题
比较突出。许多地方公路管理体制经常调整变化，不仅提高了管理成本，而且影响管理效率，不利于路网的稳定管理和养护管理水平的提升。同时，
政府、社会和市场的关系仍未厘清，养护市场封闭，市场竞争不足，养护运行机制效率不高。四是养护资金严重不足。由于事权过度下放，地方政
府普遍缺乏承担相应事权责任的能力，加之部分地区公路养护资金使用不规范，挪用、挤占问题突出，造成公路养护投入严重不足。目前，每年养护
资金缺口约50%（如2012年，普通公路养护资金需求2800亿元，实际投入1443亿元），干线公路养护工程难以安排，一些危险桥隧、
事故多发和灾毁路段不能及时修复，大量的农村公路失养失管。四、政策建议（一）明确公路养护管理事权。按照国家财税体制改革确定的事
权划分原则，科学划分国道、省道、农村公路的事权和支出责任，逐步厘清各级人民政府在公路网中相应的事权关系，分级明确养护管理职责并承担
相应的支出责任。（二）理顺公路养护管理体制。在明晰事权的基础上，根据加快转变政府职能和统筹推进事业单位改革的总体部署，按照政企
分开、政事分开、事企分开的原则，稳步推进公路养护管理体制改革，转变公路管理机构职能，减少机构、人员及管理层级，在各省明确一个机构对
国道实施统一管理。整合优化公路沿线基层养护道班和工区，扩大作业覆盖面，提升专业技能，发挥其在公共服务、应急抢险和日常小修保养中的作
用。（三）稳步推进公路养护市场化。因地制宜、分类有序推动公路养护市场化，建立政府与市场合理分工的养护生产组织模式。收费公路养护
工程、普通国省干线公路大中修养护工程及养护技术咨询服务等业务，全部实行市场化运作。普通国省干线公路日常小修保养、灾毁抢修、应急保通
等具有公共服务性质的养护作业，可发挥基层公路养护道班、工区及政府组建的区域性公路应急养护保通队伍的作用。农村公路的专业性养护工程，
可通过购买服务的方式交由专业化养护队伍承担，日常养护可择优选择沿线群众参与。（四）多方筹措公路养护资金。统筹发展以普通公路为主
的非收费公路和以高速公路为主的收费公路两个体系，稳定公路养护管理资金来源。按照事权划分，研究建立公共财政分级保障机制，多渠道筹措公路养护资金，解决资金不足问题。制定成品油税费改革替代公路养路费资金使用管理办法，建立公路养护管理经费定期审计机制和年度报备制度，规范专项资金的分配与使用管理，提高资金使用效益。