关于中小学校教育经费使用情况的调研报
告
一、我市中小学校教育经费投入的基本情况
近年来，在市委、市政府的正确领导下，我市认真贯彻
落实教育优先发展战略，市、区年度教育支出增长率均高于
财政一般性收入增长率，人员经费、运转经费和项目建设资
金得到保障，有力推动了中小学校建设与发展。
“十二五” 以来， 我市中小学校教育经费累计投入约 129
亿元，年均投入约 25.8 亿元。其中， XX 年 20.1 亿、 XX 年
23 亿、 XX 年 24.2 亿、 XX 年 26.5 亿， XX 年预计 34.5 亿。
XX-XX 年，秀英区教育支出 18744.68 万元、 18990.42
万元、 22911.26 万元、 28095.36 万元， 比上年分别增长 25%、
1.3%、 17%、 22.6%。
XX-XX 年，龙华区教育支出 30115.2 万元、 32391.7 万
元、 42800 万元、 48600 万元， 比上年分别增长 49.3%、 7.5%、
31.7%、 13.6%。
XX— XX 年，琼山区教育支出 26805 万元、 33288 万元、
35549 万元、 39434 万元， 比上年分别增长 24%、 6.8%、 10.9%、
11.7%。
XX-XX 年，美兰区教育支出 26682 万元、 27682 万元、
34906万元、 33740万元， 比上年分别增长 14.7%、 3.7%、 26.1%、
减少 3.3%。
二、我市中小学校教育经费安排、使用、监管的基本情
况
我市中小学校教育经费均做到了按照“保障教育教学活
动正常开展的项目、市委市政府为民办实事项目、政府投资
计划中的必保项目、跨年度在建项目、上级要求配套资金的
项目、其他项目”轻重缓急的顺序来安排。
学校经费支出由基本支出和项目支出两部分构成。基本
支出包括基本人员支出和其他公用经费，主要用于学校保基
本、 保运转。 项目支出主要包括中小学班主任专项工作经费、
中小学公用经费、进城务工农民工随迁子女接受义务补助、
农村义务教育薄弱学校改造、中小学校舍改造专项补助、教
育费附加安排的建设项目等专项支出。
对教育经费的使用均做到了事前、事中、事后的全程监
督。事前监督主要是审批监督。对预算安排的教育经费，严
格通过人大批复的预算下达；对上级安排的教育专项资金，
严格按照有关规定，报市区政府及有关部门批准后下达。事
中监督主要是财政审核监督和财政检查监督。每一笔教育经
费支出，都经过财政局层层审核把关，最后报账时还要经过
会计核算把关。事后监督主要是审计监督。市区审计部门每
年都对所有教育资金进行审计，有时还要接受上级审计部门
的专项审计和有关部门的专项检查。
三、我市中小学校教育经费投入、安排、使用、监管工
作存在的困难和问题
1、市区教育部门没有根据有关规定和要求，制定区域
内义务教育均衡发展评估所需项目资金计划方案，造成市区
财政部门无法了解和掌握该项工作所需资金，无法将该项工
作所需资金列入年度预算，在实施过程中不断报市区政府追
加。目前，各区义务教育均衡发展评估验收工作资金缺口较
大。
2、未能结合我市教育改革和学校发展需求，提出资金
需求和资金保障，造成年度预算执行与学校正常运转出现脱
节。取消择校生后，原靠择校费保障正常运转的普通高中学
校没有了资金来源。
3、现行的政策规定和各类支出标准，已无法满足学校
发展需求。 各区属学校的教学、 培训、 设备购置、 正常维修、
发放聘用人员工资等支出主要依靠生均公用经费，造成许多
学校生均公用经费支出存在违反规定、超出范围和超出比例
支出问题。
4、上级教育转移支付资金，主要由市级教育部门向上
级部门申报、安排和分配，各区政府、教育部门和财政部门
基本“无话语权”，导致各区政府及相关部门不太重视刚性
以外的教育支出投入。市本级财政也存在对全市普通教育经
费保障 “大包大揽”的现象。
5、由于市区教育部门在向上级申请项目资金时，未能
与市区财政部门沟通、协调和联合拟文向上级申报，导致教
育部门在编制部门预算时，未将资金列入年度预算和未向市
区政府申请预留配套资金，造成执行过程市区财政无资金可
配套，项目无法按时间和结点进行实施。
6、对上级转移支付未确定项目资金分配不科学、不合
理。如省财政厅给我市下达的 XX 年进城务工农民工随迁子
女接受义务教育中央补助资金，市教育部门在市属学校安排
正常运转经费的基础上 ,又将中央补助资金分配市属学校，
只分配美兰区 28 小安排 70 万元。而我市进城务工子女主要
就读于四个区的城区义务教育学校。如此分配进城务工农民
工随迁子女接受义务教育中央补助资金，不符财政部、教育
部有关规定。
7、在预算执行中，上级“戴帽”下达的专项补助资金，
由于年初预算时无法提前预知，且具有极强的专用性，导致
不能与预算安排有效结合，从而影响了资金分配的整体效
能。
8、市区教育部门未能根据教育发展规划和各学校发展
要求，建立“项目库”，造成年度预算项目资金编制存在主
观性和随意性。
9、年度安排项目资金存在“统、散、挤”等现象，特
别是教育费附加和地方教育附加存量资金过大，土地出让收
益提取的教育资金等资金， 未能按新的 《预算法》 有关规定，
将项目资金列入单位年度预算中执行，从而造成年度财政教
育资金无法及时拨付和正常支出，导致沉淀在教育部门和各
学校账户资金较多。
10、教育生均公用经费资金的拨付，市级有关部门没有
在学校开学当月拨付到位，多数时候是到了学期末才拨付，
影响了学校教学工作正常运转。
11、教育费附加区级分成较低。另外，教育费附加大部
分在市里统筹，市里也以专项的形式下一部分给区里，但这
种专项是确定了单位和项目的，不利于区级统筹。
12、部分区仍属于“保吃饭财政”，随着教育投入不断
加大，基数越来越大，各区人员经费开支等保运转方面的刚
性支出占教育经费投入的绝大部分，教育投入增长主要靠区
级财力越来越难维持。
13、项目资金下达慢，项目启动滞后。如市财政 XX 年
1.216 亿改薄资金于当年 11 月才下达到市教育局， 而资金使
用计划至今年 4 月才批复，不可避免导致资金结存。
14、项目审批环节多、时间长。如工程项目顺利走完前
期最快也要 180 天，导致项目实施进展缓慢，不能按时交付
使用，影响资金支付进度，形成资金大量沉积。如港湾学校
从 XX 年开始启动， 由于各种原因直到 XX 年底才动工， XX 年
8 月才能完工，该项目工程进度款结转时间很长。
15、工程类项目结算资金拨付缓慢。已竣工交付使用项
目按规定只拨付到合同价的 80%，其余 20%待项目审计、财
务结算后才能拨付。审计结算和财务结算分别由市审计局和
市财政局负责，一个项目完成审计、财务结算的时间平均要
半年以上，有的甚至几年。如 xx 旅游职业学校新校区从 XX
年交付使用至今尚未完成审计结算，造成往来帐 1 个多亿一
直按资金结余统计。
16、市级资金分配信息的连续性和准确性有待加强。如
市教育局 XX-XX 年连续 3 年未收到土地计提教育资金和地方
教育附加，市财政局于 XX 年才重新拨付以上两类资金。市
教育局编制资金使用计划时缺乏额度控制，降低计划有效
性。又如 XX 年的教育费附加、地方教育附加、土地计提教
育资金资金使用计划分别为 2.1 亿元、 2.68 亿元和 2.63 亿
元，而财政部门最终批复的预算金额分别增至 3.68 亿元和
6.1 亿元，致使市教育局今年资金支出压力加大。
17、教育资金安排不够合理。一是市教育局对于部分项
目资金需求预测存在一定偏差。因工程类项目征地、审批、
建设等环节时间较长， 情况不易控， 容易导致资金形成积压。
如北师大合作项目征地进度较为缓慢，预计 XX 安排的资金
可能形成积压。二是各区划块部分的教育经费安排主要由区
政府和区教育局共同制定，不合理安排导致有些项目资金未
闭合，有些项目重复安排资金，而有些项目因资金配套不足
形成缺口。如秀英区在 XX 年土地计提金额未明确下达情况
下，实施计划造成资金缺口；琼山区府城中学项目因不收择
校费后产生的欠款问题。
18、有关规定执行不到位。近几年来，财政部门出台的
有关财务管理的办法、规定及通知较多，调整幅度较大，财
务人员没有得到有效培训，在执行过程中存在着理解上的差
异和操作过程不到位情况。
19、项目资金申拨程序不规范。一是在编制项目计划时
市财政要求有立项文件，而发改要求资金落实后才给予立
项，存在矛盾，使得项目在申报时走了不少弯路；二是省教
育厅在下达专项目资金计划时，有时要求市财政会签上报，
有时因时间很紧要求我局直接报送，市财政不知情，落实项
目市级配套资金时延误，如琼山区四所学校运动场配套资金
拖了近一年才解决。三是学校在申请或调整项目建设资金
时，是否必须经主管部门审核并未明确，使得一些项目资金
下达或调整了市教育局都不清楚。
20、部分学校领导对财务管理重视不够，财务人员业务
素质不强，致使一些学校在年底编制下一年度预算时未充分
测算公用经费的需求，利用自有资金盲目上一些基本建设和
设备采购项目，对基本保运转经费项目如水电费、物业管理
费安排不足导致年底正常运转经费紧张；一些学校在项目资
金未落实情况下擅自上项目，当项目资金无法到位时又违规
擅自挪用其他项目资金支付，给学校正常的教育教学工作开
展造成严重影响；一些学校的报帐员和财政支付的会计，对
这两年来不断出台的新的财务管理规定不学不问，凭经验办
事，出现了不少做帐错误情况，甚至在支付过程中产生了不
少矛盾。
四、加强我市中小学校教育经费投入、安排、使用、监
管工作的意见和建议
1、市财政、教育部门及四个区政府尽快建立我市教育
经费安排使用联席会议制度，加强沟通协调，进一步完善教
育经费安排使用保障机制，切实解决教育经费安排使用存在
的突出问题。
2、由市区教育部门在每年年底前，将区域内义务教育
均衡发展评估所需项目资金计划核定后，并报市区政府审批
同意，市区财政部门再根据有关规定和承担比例列入年度预
算中执行，资金从市区统筹的教育费附加等资金中安排，以
确保全市义务教育均衡发展评估工作顺利通过国家验收。
3、 XX 年起市属各学校已档次、类别、学生人数等情况，
安排学校正常运转、设备购置及维修经费，并作为控制数列
入以后年度市属学校预算中。为使各区属学校享有等同市属
学校预算安排，从今年开始，各区政府将学校正常运转、设
备购置及维修经费项目列入年度预算， 资金由市区政府按 7：
3 共同负担。资金由市区年度地方公共财政收入中安排，主
要用于学校聘用教师及保安工资、教学活动、设备购置和正
常维修维护，以确保各学校无择校费和捐资助学等预算外资
金来源后，学校教学正常运转和正常发展，并重点倾斜各镇
中心小学，确保各区完全小学和教学点受惠。资金具体安排
由各区根据本区实际情况自行确定。
4、从 XX 年起，在遵循国家、省、市有关政策及标准的
基础上， 将各区管理的教育财权， 随事权下放各区政府管理，
确保各级政府和有关职能部门在履行职责时不缺位、不越位
和不错位。
一是为进一步规范中央、省、市转移支付资金的申报和
申请，市区教育部门要联合市区财政部门，由下至上申报和
申请上级转移支付项目及资金，必要时报市区政府审批，对
已明确项目并需市配套的上级转移支付项目及资金申报和
申请，市区政府按 7： 3 配套，资金由市区统筹的教育费附
加等资金中安排，并列入年度预算中执行。
二是对上级下达不明确项目和没分配到具体单位的上
级转移支付资金，市教育部门和财政部门不做具体分配，只
根据有关规定分配资金额度给各区。由各区教育部门和财政
部门根据各区学校发展情况和需求自行安排。
三是从 XX 年开始，在保持现有的公共财政教育资金量
和标准的基础上，安排各区生均公用经费、义务教育家庭经
济困难补助、免作业本费等补助资金，并作为市对各区的教
育转移支付资金。对 XX 年及以后年度普通教育等其他教育
经费的标准提高、新增项目和扩大范等资金的增加，均由市
区教育主管部门提出，并报市区政府审批同意后，市区政府
再按有关规定共同承担和保障。今后市属学校和各区属学校
的资金保障等问题，均由市区教育部门根据职能和职责提
出，并制定出实施方案，由市区财政负责资金保障。
5、进一步规范教育费附加、地方教育附加、土地出让
金收益提取的教育资金安排、分配和支出。
一是进一步规范教育资金项目安排。从 XX 年开始，市、
区教育部门要严格按照 《 xx 市市本级项目支出预算管理暂行
办法》等有关规定，编制年度教育费附加、地方教育附加、
土地出让金收益提取的教育资金项目计划，并按照市委、市
政府确定项目、省级确定需要市财配套的项目，部门项目和
其他项目进行排序和轻重缓急安排，市区财政部门再根据国
家方针、政策及市委、市政府工作重点和有关文件进行审核
后，并列入年度预算中执行。对未经报市政府同意，又急需
安排的项目，由单位报教育部门审核后，并经市财政部门认
可有资质的社会评审机构审核后，由部门列入年度预算中执
行。
二是进一步规范教育贷款本息偿还。根据市审计部门近
年提出教育贷款本息偿还不规范问题，从 XX 年开始，由市
教育部门提出和安排年度教育贷款本息偿还资金额，资金从
年度地方教育附加中先安排，不足部分再从土地出让金收益
提取的教育资金安排，并列入年度部门预算中执行。
三是市区教育部门对已拨付的历年教育费附加、地方教
育附加等存量资金进行清理，并提出处理意见，报市政府同
意后，市财政再根据有关规定调整。沉淀在市财政的土地出
让收益提取的教育资金安排，根据国务院《关于深化预算管
理制度改革的决定》有关精神， 从 XX 年开始，由教育部门
根据有关规定对该项资金进行分配和编列项目资金支出预
算。
6、按教育发展规划和各学校发展需求，制定教育财力
评价，按财随事走、按“基数加增长法”完善各区教育财政
补助结构，分别建立市、区两级教育“项目库”，并导入财
政项目体系中，从而形成让项目等资金，替代有资金再找项
目，提高资金的使用率，促进预算项目管理的规范和效益。
7、 XX 年及以后年度市区财政预算教育资金安排，要在
保持现有的资金量基础上进行。对列入年度市本级预算内安
排，并下达各区的生均公用经费、家庭经济困难补助、免作
业本费等资金，作为市本级财政对各区普通教育转移支付并
列区级支出。对 XX 年及以后年度普通教育等其他教育的项
目保障经费提高标准、新增项目和扩大范等资金增加，均由
市区教育主管部门提出，并报市政府审批同意后，市区财政
再按有关规定共同承担和保障。市区财政部门不再对市属和
各区学校资金提出安排意见。
8、尽快成立财政投资评审中心。随着财政教育资金投
入不断增多，教育项目除政府投资项目由发改部门负责实施
外，全市每年还约有 3.5 亿元的财政教育项目资金，由相关
部门直接分配和安排，财政部门未能在事前评审和全程监
督，工作相对被动，很难保证财政资金的使用效益。而且每
年的竣工决算，都要从会计师事务所购买服务，服务质量难
以保障。目前全国大部分省市，包括海南省本级和省内很多
市县已经设置了财政投资评审中心，其更专业化的投资评审
和完整的管理链条，更好地保障财政教育资金项目投资的效
益，也更有利于财政职能的发挥。因此，建议我市参照其他
省市的先进经验，结合我市实际，成立财政投资评审中心。
9、进一步提高国库集中支付体系的运转效率，减少不
必要的资金流转环节，压缩资金周转时间，加快下达项目支
出预算和转拨上级补助资金的速度。
10、市财政部门要及时给教育部门反馈资金管理信息，
尤其是按照相关规定每年提供给教育部门教育费附加、地方
教育附加、土地出让收益中计提教育资金，确保经费持续支
持教育事业的发展建设。
11、为进一步加强教育资金管理，议参照教育费附加划
块管理体系，按照相似比例，将存量较大的土地计提教育资
金划分至各区，以体现市区两级政府财权事权的匹配，提高
资金使用效益。
12、各区各校应科学合理编制经费预算，进一步提高资
金使用效率，提高资金分配针对性，严格执行教育资金使用
范围，避免出现违规违纪行为。
13、“十三五”期间，我市教育项目较多，如全面改薄
规划项目、 教育信息化项目、 北师大 xx 附校及 xx 培训基地、
市五源河学校项目、增加学位项目等，建议市直有关部门，
进一步简化审批流程，缩短审批时间，加快项目进程，提高
资金支出速度，减少资金积压。
14、加大学校公用经费的拨付力度。对于不足 200 人的
学校，生均公用经费无法满足教师办公、教研、水电费等开
支，建议市级财力能对于不足 200 人的学校，按 250 人补足
生均公用经费。
15、扩大教育费附加的使用范围。适当放宽教育费附加
使用范围，把临聘教师，安保人员、物业等确保学校正常运
转的人员支出纳入到教育费附加的使用范围。
16、各区的教育费附加安排由市按收入比例统筹分配安
排，造成各区的教育费附加安排比例不均衡或比例较少，甚
至个别年度不安排。因此，我区建议市级加强对教育费附加
统筹安排的监管力度，按照 xx 市教育费附加的管理使用办
法有关规定，按足额比例安排到各区用于教育工作安排。
17、要通过加强财务管理知识培训，不断提高各学校领
导财务管理的能力和财务人员的业务知识水平，以达到提高
工作效率，防范财经风险的目的。
18、各职能部门和学校要认真履行教育经费使用的监管
职责，严格执行教育经费的适用范围，避免出现违规违纪的
行为。
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