1_202105 政府数据授权运营的实现机制与内在机理研究——以成都市为例(划重点）

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政府数据授权运营的实现机制与内在机理研究：以成都市为例张 会 平 ? 顾 勤 ? 徐 忠 波 ??电 子 科 技 大 学 公 共 管 理 学 院 四 川 成 都 611731?成 都 市 大 数 据 集 团 股 份 有 限 公 司 四 川 成 都 610041摘 要 ： 政 府 数 据 授 权 运 营 将 为 政 府 数 据 市 场 化 配 置 探 索 出 有 益 的 可 行

路 径 。 以 成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 为 例 展 开 研 究 ， 发 现 其 实 现 机 制 包括 运 营 管 理 监 督 机 制 、 平 台 建 设 运 行 机 制 、 网 络 安 全 保 障 机 制 、 数 据需 求 管 理 机 制 、 数 据 申 请 与 授 权 机 制 、 数 据 交 付 与 利 用 机 制 、 利 益 补偿 与 激 励 机 制 、 数 据 服 务 定 价 机 制 。 从 基 本 特 性 、 价 值 共 创 逻 辑 、 动力 机 制 建 构 三 个 方 面 分 析 其 内 在 机 理 ， 指 出 其 基 本 特 性 是 将 政 府 数 据作 为 国 有 资 产 进 行 市 场 化 运 营 ， 价 值 共 创 逻 辑 能 够 调 动 各 方 积 极 性 并且 易 于 监 管 和 推 广 ， 但 是 动 力 机 制 有 待 进 一 步 优 化 。关 键 词 ： 政 府 数 据 ； 数 据 要 素 ； 数 据 市 场 化 ； 数 据 资 产 化 ； 授 权 运 营 ；

成 都DOI： 10.16582/j.cnki.dzzw.2021.05.004

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一 、 问 题 的 提 出2021 年 3 月 12 日 发 布 的 《 中 华 人 民 共 和 国 国 民 经 济 和 社 会 发 展第 十 四 个 五 年 规 划 和 2035 年 远 景 目 标 纲 要 》 提 出 “ 开 展 政 府 数 据 授权 运 营 试 点 ” 。 政 府 信 息 化 建 设 的 发 展 ， 特 别 是 近 年 来 着 力 推 动 的 “ 互联 网 +政 务 服 务 ” 改 革 、 政 务 数 据 交 换 共 享 、 政 府 大 数 据 中 心 建 设 等工 作 ， 让 政 府 掌 握 了 数 量 庞 大 、 价 值 极 高 的 数 据 资 源 。 这 些 政 府 数 据资 源 不 仅 能 够 用 于 政 府 治 理 和 公 共 服 务 ， 具 有 “ 治 理 要 素 ” 的 属 性 ；而 且 能 够 用 于 市 场 主 体 的 生 产 经 营 和 服 务 创 新 ， 具 有 “ 生 产 要 素 ” 的属 性 [1]。 通 过 合 适 方 式 将 政 府 数 据 授 权 给 特 定 主 体 进 行 市 场 化 运 营 ，

推 动 更 多 政 府 数 据 更 为 有 序 地 进 入 市 场 ， 探 索 出 政 府 数 据 市 场 化 配 置的 可 行 路 径 ， 能 够 更 加 全 面 充 分 地 发 掘 和 释 放 政 府 数 据 的 经 济 社 会 价值 。 然 而 ， 到 底 哪 些 政 府 数 据 可 以 授 权 运 营 ？ 它 与 政 府 数 据 开 放 许 可授 权 、 政 府 数 据 有 偿 开 放 模 式 、 政 府 数 据 开 放 的 市 场 化 运 营 、 政 府 数据 资 产 化 运 营 与 管 理 之 间 是 什 么 关 系 ？ 在 实 践 上 又 该 如 何 推 进 政 府数 据 授 权 运 营 ？ 对 于 这 些 问 题 ， 尚 未 发 现 有 研 究 进 行 较 为 系 统 的 阐 释 。从 全 国 范 围 看 ， 成 都 市 率 先 组 建 国 资 载 体 开 展 政 府 数 据 授 权 运 营 、 率先 出 台 政 府 数 据 授 权 运 营 的 管 理 办 法 、 率 先 搭 建 并 运 行 专 门 的 政 府 数

据 运 营 服 务 平 台 ， 探 索 形 成 政 府 数 据 授 权 运 营 的 “ 成 都 模 式 ” ， 具 有示 范 性 和 典 型 性 。 本 文 试 图 通 过 对 成 都 的 实 践 案 例 进 行 分 析 并 回 答 上述 理 论 问 题 ， 在 研 究 思 路 上 首 先 对 成 都 市 推 动 政 府 数 据 授 权 运 营 的 实现 机 制 进 行 全 面 分 析 ， 总 结 出 实 践 逻 辑 ； 其 次 ， 对 成 都 的 实 践 逻 辑 进行 理 论 剖 析 ， 深 刻 揭 示 成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 的 内 在 机 理 ； 最 后 ，

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结 合 研 究 发 现 提 出 相 应 建 议 。 本 研 究 不 仅 能 够 为 更 加 深 入 研 究 政 府 数据 授 权 运 营 问 题 提 供 坚 实 的 理 论 基 础 ， 而 且 能 够 为 其 他 城 市 开 展 政 府数 据 授 权 运 营 提 供 参 考 ， 具 有 重 要 的 现 实 指 导 意 义 。二 、 文 献 述 评（ 一 ） 政 府 数 据 开 放 许 可 授 权 研 究政 府 数 据 开 放 不 仅 要 在 技 术 层 面 上 保 证 数 据 集 的 开 放 性 ， 而 且 要在 法 律 层 面 保 障 数 据 的 开 放 性 [2]。 政 府 数 据 开 放 的 法 律 保 障 通 过 许可 授 权 机 制 实 现 ， 主 要 是 制 定 政 府 数 据 开 放 许 可 协 议 。 在 政 府 数 据 开

放 实 践 之 初 ， 发 达 国 家 十 分 注 重 开 放 许 可 协 议 的 制 定 。 黄 如 花 和 李 楠基 于 对 政 府 数 据 开 放 水 平 较 高 的 七 个 国 家 和 欧 盟 的 调 查 发 现 ， 国 外 政府 采 用 的 政 府 数 据 开 放 许 可 协 议 包 括 知 识 共 享 许 可 协 议 、 开 源 软 件 许可 协 议 和 各 国 政 府 制 定 的 许 可 协 议 三 种 类 型 ； 同 时 ， 还 发 现 我 国 政 府数 据 开 放 平 台 对 数 据 权 限 的 规 定 主 要 是 通 过 “ 网 站 申 明 ” 或 “ 版 权 声明 ” ， 而 不 是 国 际 上 统 一 的 许 可 协 议 [3]。 有 学 者 指 出 ， 我 国 政 府 数 据开 放 许 可 授 权 机 制 的 不 健 全 已 经 成 为 限 制 政 府 开 放 数 据 再 利 用 的 主要 瓶 颈 之 一 ， 应 尽 快 给 予 完 善 [4]。 范 佳 佳 在 借 鉴 国 外 政 府 数 据 开 放许 可 协 议 的 基 础 上 ， 提 出 制 定 中 国 政 府 数 据 开 放 许 可 协 议 （ The

Chinese License for Open Government Data， CLOD） ， 旨 在 规 范 政 府数 据 开 放 许 可 人 和 被 许 可 人 的 权 利 和 义 务 [5]。 开 放 许 可 授 权 是 从 法律 上 保 障 政 府 数 据 的 开 放 性 ， 旨 在 规 范 政 府 数 据 开 放 各 利 益 相 关 方 的权 利 和 责 任 ， 促 进 政 府 开 放 数 据 的 再 利 用 和 商 业 开 发 。（ 二 ） 政 府 数 据 有 偿 开 放 模 式 研 究

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尽 管 免 费 获 取 是 政 府 数 据 开 放 的 核 心 原 则 之 一 ， 但 在 实 践 中 并 不是 全 部 数 据 无 一 例 外 地 采 用 免 费 模 式 。 例 如 ， 有 偿 性 是 法 国 政 府 数 据开 放 的 原 则 之 一 ， 部 分 数 据 需 要 依 据 行 政 机 构 内 部 生 效 的 定 价 制 度 获取 [6]； 新 西 兰 政 府 规 定 当 定 价 不 会 阻 碍 数 据 利 用 和 重 用 时 ， 可 以 收取 一 定 费 用 ， 但 是 收 费 必 须 透 明 、 一 致 、 合 理 [7]。 另 一 方 面 ， 由 于近 年 来 政 府 数 据 开 放 进 入 瓶 颈 期 ， 面 临 高 质 量 政 府 数 据 供 给 严 重 不 足问 题 ， 有 学 者 提 出 我 国 也 应 推 行 政 府 数 据 开 放 的 有 偿 模 式 。 胡 业 飞 和田 时 雨 认 为 ， 政 府 数 据 有 偿 开 放 的 合 法 性 根 基 是 “ 受 益 者 负 担 ” 原 则 ，著 作 权 许 可 使 用 和 行 政 收 费 是 政 府 数 据 有 偿 开 放 的 两 种 可 行 路 径 ， 提

出 我 国 应 面 向 不 同 类 别 的 数 据 使 用 者 ， 建 立 免 费 开 放 与 有 偿 开 放 相 结合 的 政 府 数 据 开 放 制 度 [8]。 王 诚 和 刘 阳 阳 认 为 ， 我 国 政 府 数 据 开 放的 收 费 定 价 应 置 于 行 政 收 费 法 制 框 架 下 ， 通 过 立 法 确 定 数 据 的 收 费 定价 、 完 善 收 费 程 序 ， 需 要 遵 循 的 基 本 原 则 是 向 社 会 公 众 免 费 开 放 、 向市 场 主 体 的 商 业 化 利 用 有 限 收 费 [9]。 在 研 究 构 建 中 国 政 府 数 据 开 放许 可 协 议 CLOD 时 ， 范 佳 佳 也 提 出 要 综 合 采 用 免 费 和 收 费 模 式 ， 并 且论 证 了 CLOD 的 五 层 数 据 定 价 体 系 [5]。 政 府 数 据 开 放 的 有 偿 模 式 是 为了 实 现 政 府 的 数 据 收 益 权 、 降 低 行 政 成 本 、 提 升 政 府 部 门 开 放 数 据 的动 力 、 保 障 政 府 开 放 数 据 的 质 量 。 政 府 数 据 有 偿 开 放 面 向 的 对 象 是 从

事 数 据 商 业 化 开 发 利 用 的 市 场 主 体 ， 市 场 主 体 付 费 获 取 政 府 开 放 数 据同 样 要 遵 循 政 府 数 据 开 放 许 可 授 权 要 求 。（ 三 ） 政 府 数 据 开 放 的 市 场 化 运 营 研 究在 综 合 分 析 学 界 研 究 和 产 业 界 关 注 基 础 上 ， 李 海 敏 将 政 府 数 据 开放 的 市 场 化 运 营 分 为 三 种 情 形 ： 一 是 引 入 技 术 企 业 参 与 政 府 数 据 开 放

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平 台 或 相 关 系 统 设 施 建 设 ； 二 是 激 励 企 业 对 已 开 放 的 政 府 数 据 进 行 充分 开 发 ； 三 是 专 门 针 对 政 府 数 据 “ 开 放 ” 这 一 过 程 ， 引 入 市 场 力 量 对政 府 数 据 进 行 专 门 开 发 ， 为 社 会 提 供 更 多 的 增 值 服 务 ， 实 质 是 对 政 府数 据 的 市 场 化 运 营 [10]。 第 一 种 情 形 是 政 府 使 用 财 政 资 金 采 购 技 术 服务 或 建 设 工 程 ， 为 政 府 数 据 开 放 做 准 备 ， 与 其 他 政 府 信 息 化 建 设 项 目类 似 。 第 二 种 情 形 是 鼓 励 市 场 主 体 对 政 府 已 开 放 的 数 据 进 行 商 业 利 用 ，进 而 优 化 企 业 的 数 据 经 营 结 构 与 模 式 、 促 进 数 据 产 业 的 蓬 勃 发 展 。 对于 这 一 情 形 ， 形 成 了 一 系 列 研 究 成 果 。 例 如 ， 夏 义堃基 于 开 放 政 府 数据 战 略 的 国 际 比 较 提 出 的 中 国 对 策 选 择 中 ， 就 包 括 设 计 开 放 数 据 再 利

用 的 产 业 政 策 体 系 [11]； 陈 美 从 增 值 利 用 视 角 调 查 分 析 了 美 国 、 英 国 、澳 大 利 亚 等 国 家 的 开 放 政 府 数 据 商 业 应 用 状 况 [12]。 对 于 第 三 种 情 形 ，李 海 敏 分 析 了 贵 阳 市 探 索 形 成 的 “ 契 约 式 开 放 ” 和 “ 孵 化 式 开 放 ” 两种 新 型 政 府 数 据 开 放 方 式 。 前 者 是 吸 引 企 业 参 与 入 驻 大 数 据 加 工 清 洗基 地 ， 根 据 契 约 约 定 对 政 府 数 据 进 行 再 加 工 、 建 模 和 应 用 ； 后 者 是 通过 搭 建 大 数 据 开 放 平 台 为 创 客 提 供 优 质 数 据 资 源 ， 在 创 客 开 发 的 产 品获 得 收 益 后 ， 再 引 入 数 据 交 易 实 现 收 益 分 成 [10]。 尽 管 “ 契 约 式 开 放 ”和 “ 孵 化 式 开 放 ” 被 认 为 是 新 型 政 府 数 据 开 放 方 式 ， 但 是 它 们 实 质 上是 对 政 府 数 据 的 市 场 化 运 营 ， 这 一 市 场 化 运 营 由 贵 阳 市 政 府 授 权 给 贵

阳 市 国 资 委 间 接 控 股 的 贵 阳 块 数 据 城 市 建 设 有 限 公 司 实 施 ， 主 要 以 逐利 和 增 值 为 目 的 。 对 于 后 两 种 情 形 ， 还 有 学 者 提 出 我 国 的 政 府 数 据 开放 应 由 开 放 转 向 开 发 ， 打 造 开 放 数 据 、 数 据 应 用 、 项 目 孵 化 三 位 一 体的 政 府 大 数 据 开 放 格 局 [13]。

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国 外 关 于 政 府 数 据 开 放 的 市 场 化 运 营 研 究 主 要 集 中 于 商 业 模 式分 析 和 价 值 创 造 。 Magalhaes 和 Roseira 通 过 分 析 178 家 美 国 公 司 使用 政 府 开 放 数 据 的 路 径 ， 总 结 出 12 种 不 同 的 商 业 模 式 [14]。 Zeleti等 提 出 一 个 分 析 政 府 开 放 数 据 商 业 模 式 的 框 架 ， 包 括 价 值 组 织 、 价 值增 值 过 程 、 价 值 回 报 、 价 值 获 取 、 价 值 网 络 、 价 值 管 理 等 六 个 方 面 [15]。Levi?kangasa和 Molarius以 芬 兰 运 输 安 全 局 为 案 例 研 究 了 测 算 政 府 开放 数 据 转 化 为 经 济 价 值 的 方 法 [16]。 另 外 ， 国 外 研 究 非 常 注 重 政 府 和企 业 的 价 值 共 创 以 及 政 府 数 据 开 放 生 态 体 系 构 建 。 Abella 等 提 出 开 放数 据 是 智 慧 城 市 生 态 系 统 的 数 据 基 础 ， 企 业 对 开 放 数 据 再 利 用 形 成 各

种 数 据 产 品 或 App 是 价 值 共 创 的 关 键 路 径 [17]； Bonina 和 Eaton 基 于对 布 宜 诺 斯 艾 利 斯 、 墨 西 哥 城 以 及 蒙 得 维 的 亚 开 放 政 府 数 据 平 台 的 调查 发 现 ， 政 府 数 据 开 放 成 功 实 施 的 关 键 是 在 平 台 拥 有 者 、 数 据 供 给 方 、数 据 需 求 方 之 间 形 成 良 性 生 态 [18]。（ 四 ） 政 府 数 据 资 产 化 运 营 与 管 理 研 究国 内 较 早 探 索 政 府 数 据 资 产 化 运 营 的 是 贵 州 省 ， 2014 年 11 月成 立 了 云 上 贵 州 大 数 据 产 业 发 展 有 限 公 司 。 该 公 司 的 定 位 是 政 府 数 据运 营 企 业 ， 主 要 职 能 包 括 政 府 数 据 汇 聚 、 政 府 数 据 共 享 、 政 府 数 据 开放 三 个 方 面 [19]。 曹 谦 和 范 佳 佳 认 为 ， 政 府 数 据 开 放 是 政 府 数 据 资 产

运 营 的 主 要 形 式 ， 并 基 于 此 分 析 了 贵 阳 市 政 府 数 据 资 产 运 营 的 得 与 失[20]。 目 前 ， 由 于 政 府 数 据 的 资 产 价 值 已 经 得 到 高 度 认 可 [21]， 政 府数 据 资 产 化 运 营 与 管 理 研 究 成 为 重 要 议 题 。 在 资 产 化 运 营 和 管 理 依 据方 面 ， 李 海 敏 认 为 政 府 数 据 “ 供 内 部 公 务 使 用 时 属 于 ‘ 公 用 物 ’ 、 公共 开 放 时 属 于 ‘ 公 共 用 物 ’ 、 商 业 化 经 营 时 属 于 ‘ 国 有 私 产 ’ ” ， 并 指

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出 “ 除 了 因 涉 及 国 家 安 全 、 商 业 秘 密 、 个 人 隐 私 等 特 殊 原 因 而 不 能 开放 和 利 用 的 情 形 之 外 ， 政 府 数 据 都 可 以 作 为 国 有 私 产 进 行 商 业 化 运 营 ，且 包 括 已 公 共 开 放 的 部 分 ” [10]。 张 鹏 和 蒋 余 浩 深 入 探 讨 了 政 府 数 据资 产 化 管 理 的 基 础 理 论 ， 包 括 资 产 属 性 、 数 据 权 属 、 定 价 方 法 等 方 面 ，其 中 探 讨 了 政 府 数 据 的 会 计 准 则 适 应 问 题 [22]。 在 管 理 体 系 和 评 价 方面 ， 宋 晶 晶 界 定 了 政 府 数 据 资 产 管 理 的 概 念 ， 并 且 构 建 了 政 府 数 据 资产 管 理 的 体 系 ， 包 括 管 理 对 象 、 管 理 流 程 、 管 理 标 准 、 安 全 管 理 、 权属 管 理 五 个 方 面 [23]。 范 佳 佳 提 出 一 个 政 府 数 据 资 产 可 持 续 运 营 评 估的 理 论 模 型 [24]。 针 对 数 据 权 确 认 、 安 全 保 障 面 临 的 问 题 ， 学 者 们 从

技 术 角 度 出 发 研 究 了 可 能 的 方 案 。 例 如 ， 吴 超 和 郁 建 兴 提 出 构 建 分 布式 应 用 机 制 和 基 于 共 识 算 法 的 数 据 定 价 模 型 [25]； 不 少 学 者 尝 试 基 于区 块 链 方 法 解 决 数 据 权 属 和 数 据 交 易 问 题 [26-27]。综 合 上 述 四 个 方 面 的 分 析 可 见 ， 政 府 数 据 开 放 涉 及 授 权 、 市 场 化运 营 问 题 ， 而 政 府 数 据 资 产 化 管 理 同 样 涉 及 数 据 权 属 、 运 营 增 值 问 题 。因 此 ， 有 必 要 对 政 府 数 据 授 权 运 营 展 开 深 入 研 究 ， 不 仅 要 阐 释 相 应 概念 ， 而 且 要 进 行 系 统 化 的 比 较 分 析 。三 、 研 究 设 计

（ 一 ） 案 例 选 取2017 年 12 月 ， 成 都 市 在 原 有 信 息 化 建 设 有 限 公 司 基 础 上 ， 更 名组 建 成 都 市 大 数 据 股 份 有 限 公 司 ， 由 成 都 产 业 投 资 集 团 （ 简 称 “ 成 都产 业 集 团 ” ） 100%控 股 ； 2018 年 10 月 ， 获 得 市 政 府 政 务 数 据 集 中 运营 授 权 ； 2021 年 1 月 ， 更 名 为 成 都 市 大 数 据 集 团 股 份 有 限 公 司 （ 简

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称 “ 市 大 数 据 集 团 ” ） ， 向 集 团 化 、 规 模 化 、 专 业 化 方 向 发 展 。 该 公 司定 位 于 “ 成 都 市 大 数 据 资 产 运 营 商 ” “ 成 都 市 大 数 据 产 业 生 态 圈 服 务商 ” “ 智 慧 城 市 投 资 建 设 运 营 服 务 商 ” 。 2019 年 ， 市 大 数 据 集 团 根 据政 府 授 权 ， 搭 建 了 成 都 市 公 共 数 据 运 营 服 务 平 台 （ 这 里 的 公 共 数 据 系指 包 括 公 共 企 事 业 单 位 数 据 在 内 的 广 义 概 念 ， 而 本 文 研 究 的 重 点 是 政府 数 据 ， 即 政 府 部 门 生 成 和 拥 有 的 数 据 ， 与 公 共 企 事 业 单 位 数 据 的 运营 有 一 定 差 异 ； 因 此 ， 本 文 在 成 都 市 政 策 文 件 、 平 台 名 称 表 述 中 保 留“ 公 共 数 据 ” ， 其 他 部 分 都 采 用 “ 政 府 数 据 ” ） 。 2020 年 12 月 ， 该 平台 正 式 上 线 。 2020 年 10 月 ， 成 都 市 人 民 政 府 办 公 厅 印 发 《 成 都 市 公

共 数 据 运 营 服 务 管 理 办 法 》 ， 为 国 内 首 份 关 于 政 府 数 据 授 权 运 营 的 专门 政 策 文 件 ， 从 制 度 层 面 明 确 了 政 府 数 据 授 权 运 营 的 实 现 机 制 。 2020年 10 月 ， 形 成 第 一 批 政 府 数 据 运 营 需 求 清 单 ， 涉 及 17 个 部 门 、 55类 数 据 ； 2021 年 3 月 ， 形 成 第 二 批 政 府 数 据 运 营 需 求 清 单 ， 涉 及 300多 类 数 据 。 自 2020 年 以 来 ， 长 沙 、 郑 州 、 衢 州 等 20 多 座 城 市 来 蓉 考察 调 研 ， 普 遍 认 为 成 都 市 成 立 本 地 国 资 载 体 探 索 政 府 数 据 授 权 运 营 的做 法 具 有 先 进 性 ， 走 在 了 全 国 前 列 。（ 二 ） 资 料 收 集 和 研 究 过 程为 保 证 本 次 案 例 研 究 更 加 可 靠 、 有 效 ， 参 考 Creswell 和 Miller

关 于 提 升 质 性 研 究 效 度 的 建 议 [28]， 一 方 面 ， 确 保 资 料 获 取 的 及 时 性 ，邀 请 具 体 实 施 成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 的 市 大 数 据 集 团 专 家 共 同 开展 研 究 ， 并 针 对 相 关 问 题 进 行 深 度 访 谈 ， 使 得 实 践 成 果 能 够 及 时 地 反馈 到 本 文 研 究 中 ； 另 一 方 面 ， 对 论 文 内 容 进 行 评 议 ， 确 保 案 例 描 述 的准 确 性 ， 从 而 提 升 案 例 分 析 的 深 入 性 和 可 靠 性 。 具 体 的 资 料 收 集 和 研

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究 过 程 如 下 ： 2020 年 11 月 ， 在 《 成 都 市 公 共 数 据 运 营 服 务 管 理 办 法 》正 式 通 过 后 ， 启 动 本 研 究 ， 开 始 第 一 轮 资 料 收 集 ； 2020 年 12 月 以 及2021 年 1 月 和 2 月 ， 实 施 第 二 轮 资 料 收 集 ， 同 时 进 行 三 轮 深 度 访 谈 ；2021 年 3 月 ， 形 成 论 文 初 稿 并 进 行 两 轮 评 议 ， 在 相 关 建 议 的 基 础 上对 论 文 进 行 修 改 和 完 善 。四 、 成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 的 实 现 机 制成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 的 实 现 机 制 如 图 1 所 示 ， 包 括 4 个 层面 、 8 个 机 制 。 管 理 层 设 有 运 营 管 理 监 督 机 制 ， 负 责 确 立 政 府 数 据 授

权 运 营 的 体 制 和 权 责 关 系 ； 平 台 层 包 括 平 台 建 设 运 行 机 制 和 网 络 安 全保 障 机 制 ， 从 技 术 上 确 保 政 府 数 据 授 权 运 营 的 有 序 安 全 ； 数 据 层 包 括数 据 需 求 管 理 机 制 、 数 据 申 请 与 授 权 机 制 以 及 数 据 交 付 与 利 用 机 制 ，确 保 市 场 主 体 使 用 政 府 数 据 ； 权 益 层 包 括 利 益 补 偿 与 激 励 机 制 以 及 数据 服 务 定 价 机 制 ， 确 保 相 关 方 权 益 。

运营管理监督机制平台建设运行机制网络安全保障机制数据需求管理机制数据交付与利用机制

数据权益补偿机制数据服务定价机制数据申请与授权机制管理层平台层数据层权益层图 1 成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 的 实 现 机 制（ 一 ） 运 营 管 理 监 督 机 制

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涉 及 的 运 营 管 理 监 督 部 门 包 括 市 网 络 理 政 办 、 市 新 经 济 委 、 市 政府 各 部 门 和 有 关 单 位 。 市 网 络 理 政 办 负 责 指 导 、 监 督 和 协 调 推 进 政 府数 据 授 权 运 营 服 务 工 作 ， 负 责 汇 聚 各 部 门 、 有 关 单 位 的 数 据 ， 为 数 据运 营 提 供 资 源 保 障 ； 市 新 经 济 委 负 责 新 经 济 企 业 关 于 政 府 数 据 的 需 求收 集 和 整 理 ， 推 动 政 府 数 据 的 创 新 应 用 ； 市 政 府 各 部 门 、 有 关 单 位 （ 即数 据 提 供 单 位 ） 负 责 确 认 政 府 数 据 运 营 需 求 ， 基 于 风 险 评 估 结 果 对 可以 运 营 的 数 据 进 行 授 权 确 认 。 经 市 政 府 授 权 的 政 府 数 据 运 营 服 务 单 位 ，即 市 大 数 据 集 团 ， 负 责 建 设 维 护 并 管 理 政 府 数 据 运 营 服 务 平 台 （ 网 址 ：https://www.cddataos.com） ， 根 据 部 门 授 权 确 认 意 见 ， 采 用 市 场 化 方 式

依 法 依 规 开 展 政 府 数 据 运 营 服 务 。 同 时 ， 要 求 政 府 数 据 运 营 服 务 单 位对 政 府 数 据 运 营 服 务 平 台 上 数 据 的 存 储 、 传 输 、 利 用 等 环 节 建 立 透 明化 、 可 记 录 、 可 审 计 、 可 追 溯 的 全 过 程 管 理 机 制 ， 形 成 政 府 数 据 使 用的 全 程 记 录 ， 并 将 日 志 数 据 提 供 给 成 都 市 政 务 信 息 资 源 共 享 平 台 （ 网址 ： https://data.cd.cegn.cn， 通 过 电 子 政 务 外 网 访 问 ） ； 定 期 将 运 营服 务 、 数 据 交 互 、 数 据 使 用 情 况 汇 报 给 市 网 络 理 政 办 、 市 新 经 济 委 和数 据 提 供 单 位 。 市 网 络 理 政 办 不 定 期 检 查 政 府 数 据 运 营 平 台 的 数 据 使用 日 志 和 安 全 保 护 情 况 ， 加 强 数 据 运 营 过 程 中 的 数 据 安 全 保 障 。（ 二 ） 平 台 建 设 运 行 机 制

政 府 数 据 运 营 服 务 平 台 实 施 集 约 化 建 设 ， 除 经 市 政 府 授 权 的 政 府数 据 运 营 服 务 单 位 外 ， 不 再 新 建 其 他 运 营 渠 道 ； 对 于 已 经 建 成 的 数 据运 营 渠 道 ， 应 当 按 照 有 关 规 定 并 入 统 一 的 政 府 数 据 运 营 服 务 平 台 。 政府 数 据 运 营 服 务 平 台 按 照 国 家 信 息 系 统 安 全 等 级 保 护 （ 三 级 ） 要 求 ，不 仅 要 具 备 数 据 需 求 整 理 、 数 据 分 类 分 级 管 理 、 数 据 处 理 、 数 据 全 流

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程 溯 源 等 功 能 ， 还 要 具 备 数 据 交 换 、 服 务 封 装 等 数 据 服 务 能 力 。 政 府数 据 运 营 服 务 平 台 的 前 置 系 统 与 成 都 市 政 务 信 息 资 源 共 享 平 台 直 接连 接 ， 负 责 从 政 务 信 息 资 源 共 享 平 台 上 获 取 政 府 部 门 已 经 授 权 确 认 的政 府 数 据 。 政 府 数 据 运 营 服 务 平 台 与 政 务 信 息 资 源 共 享 平 台 统 一 部 署于 成 都 市 政 务 云 平 台 ， 集 约 使 用 政 务 云 计 算 、 存 储 、 安 全 等 资 源 ， 与互 联 网 逻 辑 隔 离 。 数 据 提 供 单 位 和 数 据 使 用 单 位 有 权 力 对 政 府 数 据 运营 服 务 平 台 提 出 新 的 需 求 ； 政 府 数 据 运 营 服 务 单 位 有 责 任 根 据 相 关 需求 ， 做 好 技 术 升 级 、 功 能 迭 代 、 资 源 扩 展 等 工 作 ， 确 保 政 府 数 据 运 营服 务 平 台 具 备 相 应 的 服 务 能 力 。

（ 三 ） 网 络 安 全 保 障 机 制采 用 政 府 数 据 提 供 、 汇 聚 、 运 营 和 使 用 的 “ 四 段 式 ” 网 络 安 全 保障 机 制 ： ① 数 据 提 供 单 位 负 责 本 单 位 到 成 都 市 政 务 信 息 资 源 共 享 平 台前 置 机 之 间 的 数 据 安 全 ； ② 市 网 络 理 政 办 负 责 成 都 市 政 务 信 息 资 源 共享 平 台 到 政 府 数 据 运 营 服 务 平 台 之 间 的 数 据 安 全 ； ③ 政 府 数 据 运 营 服务 单 位 负 责 政 府 数 据 运 营 服 务 平 台 和 数 据 使 用 单 位 之 间 的 数 据 安 全 ；④ 数 据 使 用 单 位 负 责 数 据 使 用 过 程 及 结 果 的 安 全 。 第 ① ② ④ 段 的 网 络安 全 依 赖 于 各 部 门 或 单 位 建 立 的 技 术 平 台 和 管 理 机 制 。 而 第 ③ 段 的 网络 安 全 保 障 机 制 ， 则 由 政 府 数 据 运 营 服 务 平 台 按 照 网 络 安 全 等 级 保 护

三 级 及 以 上 标 准 建 设 、 管 理 和 运 维 ， 具 备 数 据 传 输 存 储 加 密 、 数 据 服务 全 流 程 监 控 、 全 流 程 详 细 日 志 记 录 等 网 络 安 全 保 障 能 力 。 政 府 数 据运 营 服 务 单 位 对 提 供 的 数 据 运 营 服 务 可 能 产 生 的 法 律 责 任 负 责 ， 建 立并 严 格 执 行 网 络 安 全 和 政 府 数 据 安 全 的 管 理 制 度 ， 明 确 主 体 安 全 责 任 、行 为 规 范 和 管 理 要 求 ； 对 数 据 资 源 进 行 分 级 分 类 管 理 并 编 制 政 府 数 据

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运 营 清 单 ； 建 立 数 据 备 份 制 度 ， 定 期 对 平 台 中 的 数 据 进 行 备 份 ； 制 定网 络 安 全 处 置 应 急 预 案 ， 定 期 组 织 应 急 演 练 ， 确 保 政 府 数 据 运 营 工 作安 全 有 序 。（ 四 ） 数 据 需 求 管 理 机 制成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 采 用 需 求 驱 动 方 式 推 进 ， 数 据 需 求 管 理机 制 主 要 包 括 两 个 方 面 ： 一 是 与 市 新 经 济 委 建 立 的 常 态 化 数 据 需 求 对接 机 制 ， 市 新 经 济 委 面 向 全 市 新 经 济 企 业 收 集 可 能 的 政 府 数 据 需 求 ，向 政 府 数 据 运 营 服 务 单 位 推 荐 可 能 存 在 政 府 数 据 需 求 的 企 业 ， 政 府 数据 运 营 服 务 单 位 与 企 业 共 同 策 划 数 据 应 用 场 景 ， 对 相 应 的 政 府 数 据 需

求 进 行 分 析 和 确 认 ， 对 于 授 权 运 营 可 行 性 高 的 政 府 数 据 需 求 ， 与 相 应的 企 业 联 系 进 一 步 确 认 企 业 所 需 政 府 数 据 的 内 容 、 使 用 方 式 和 具 体 应用 场 景 ； 另 一 方 面 ， 政 府 数 据 运 营 服 务 单 位 拥 有 数 据 分 析 、 产 品 经 理 、数 据 安 全 、 市 场 运 营 、 解 决 方 案 等 全 方 位 的 专 家 团 队 ， 能 够 建 立 相 应的 政 府 数 据 产 品 Demo， 主 动 与 相 关 企 业 进 行 沟 通 ， 切 实 解 决 企 业 因不 了 解 政 府 数 据 而 难 以 提 出 精 准 数 据 需 求 的 困 难 。 截 至 2021 年 3 月 ，通 过 上 述 两 种 方 式 ， 已 调 研 和 梳 理 近 200 家 企 业 和 单 位 的 政 府 数 据 需求 ， 储 备 政 府 数 据 在 普 惠 金 融 、 公 共 服 务 、 企 业 审 计 、 新 经 济 企 业 产品 创 新 等 领 域 的 应 用 场 景 20 余 个 ， 并 与 四 川 省 数 字 证 书 认 证 管 理 中

心 有 限 公 司 、 成 都 智 审 数 据 有 限 公 司 等 新 经 济 企 业 达 成 合 作 意 向 。（ 五 ） 数 据 申 请 与 授 权 机 制对 于 整 理 形 成 的 政 府 数 据 需 求 ， 由 市 大 数 据 集 团 统 一 向 市 网 络 理政 办 提 交 政 府 数 据 运 营 服 务 需 求 清 单 。 市 网 络 理 政 办 在 收 到 需 求 清 单后 的 10 个 工 作 日 内 完 成 复 核 工 作 ； 复 核 通 过 后 ， 征 求 数 据 提 供 单 位

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意 见 。 数 据 提 供 单 位 收 到 市 网 络 理 政 办 已 复 核 通 过 的 数 据 需 求 清 单 后 ，依 据 国 家 及 行 业 相 关 法 律 法 规 ， 在 10 个 工 作 日 内 对 所 需 数 据 、 使 用方 式 和 应 用 场 景 进 行 评 估 ， 提 出 是 否 授 权 运 营 服 务 的 确 认 意 见 ， 结 果提 交 市 网 络 理 政 办 汇 总 。 此 外 ， 市 公 共 数 据 开 放 平 台 已 普 遍 开 放 的 政府 数 据 资 源 ， 集 中 统 一 授 权 纳 入 政 府 数 据 授 权 运 营 体 系 。 为 尽 可 能 厘清 数 据 运 营 各 方 的 责 任 边 界 与 权 利 、 义 务 ， 成 都 市 采 用 了 三 方 协 议 和数 据 安 全 使 用 协 议 的 方 式 ： 一 是 市 大 数 据 集 团 与 市 网 络 理 政 办 、 各 数据 提 供 部 门 分 别 签 订 三 方 协 议 ； 二 是 使 用 政 府 数 据 的 企 业 要 与 市 大 数据 集 团 签 订 数 据 安 全 协 议 。

（ 六 ） 数 据 交 付 与 利 用 机 制对 于 数 据 交 付 与 利 用 ， 成 都 市 的 机 制 设 计 分 为 两 种 模 式 。 第 一 种是 “ 数 据 不 出 网 ” 的 数 据 交 付 与 利 用 模 式 ， 运 营 服 务 的 政 府 数 据 不 外流 出 电 子 政 务 外 网 ， 即 政 府 数 据 运 营 服 务 平 台 所 部 署 的 成 都 市 政 务 云 ，包 括 三 种 情 况 ： 一 是 数 据 核 检 服 务 ， 根 据 企 业 的 数 据 核 检 需 求 反 馈 核检 结 果 ， 即 提 供 数 据 比 对 服 务 ； 二 是 数 据 报 告 服 务 ， 即 为 企 业 、 机 构和 个 人 提 供 相 应 数 据 分 析 服 务 ， 提 供 统 计 分 析 后 的 数 据 报 告 而 不 是 原始 数 据 ； 三 是 “ 数 据 沙 箱 ” 服 务 ， 为 企 业 、 机 构 和 个 人 提 供 相 应 的 数据 运 行 环 境 ， 企 业 、 机 构 和 个 人 将 自 己 设 计 好 的 算 法 提 供 给 政 府 数 据

运 营 服 务 平 台 ， 政 府 数 据 运 营 服 务 平 台 在 运 行 相 应 算 法 后 ， 将 数 据 计算 结 果 反 馈 给 企 业 、 机 构 或 个 人 。 第 二 种 是 “ 数 据 出 网 ” 模 式 ， 这 是政 府 数 据 市 场 化 运 营 的 难 点 ， 因 为 对 于 社 会 化 应 用 平 台 ， 数 据 一 旦 离开 政 府 数 据 运 营 服 务 平 台 ， 就 有 可 能 被 数 据 使 用 单 位 复 制 和 再 现 。 对此 ， 成 都 市 的 解 决 方 案 是 搭 建 政 府 数 据 运 营 服 务 单 位 控 制 的 安 全 可 信

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云 平 台 ， 即 利 用 授 权 政 府 数 据 的 软 件 、 App 等 应 用 必 须 部 署 在 可 控 制的 安 全 可 信 云 平 台 上 ， 同 时 通 过 发 挥 成 都 超 算 中 心 强 大 的 算 力 资 源 支撑 ， 化 解 数 据 传 输 加 解 密 过 程 中 的 效 率 问 题 ， 力 求 在 确 保 安 全 的 前 提下 提 供 便 捷 高 效 的 数 据 服 务 。（ 七 ） 利 益 补 偿 与 激 励 机 制由 于 市 大 数 据 集 团 是 成 都 市 本 地 的 全 国 资 企 业 ， 政 府 数 据 运 营 产生 的 经 济 收 益 能 够 直 接 为 成 都 市 当 地 数 字 经 济 产 业 产 生 贡 献 。 同 时 ，按 照 我 国 财 政 管 理 要 求 ， 提 供 数 据 的 各 个 部 门 无 法 直 接 从 数 据 运 营 的收 益 中 “ 分 成 ” ， 作 为 数 据 供 给 的 利 益 补 偿 和 激 励 ， 政 府 数 据 运 营 服

务 单 位 通 过 引 导 外 部 数 据 和 技 术 流 入 ， 为 政 府 部 门 提 供 数 据 和 技 术 来反 哺 服 务 ， 助 力 政 府 部 门 的 智 慧 治 理 能 力 提 升 和 公 共 服 务 水 平 提 高 。具 体 包 括 ： ① 针 对 授 权 政 府 数 据 在 分 析 和 使 用 中 发 现 的 问 题 ， 及 时 以报 告 形 式 反 馈 给 相 应 的 政 府 部 门 ， 帮 助 其 改 进 数 据 质 量 ； ② 在 条 件 允许 的 情 况 下 ， 帮 助 政 府 部 门 从 外 部 获 取 治 理 创 新 所 需 要 的 社 会 数 据 ；③ 对 提 供 数 据 积 极 的 政 府 部 门 ， 主 动 帮 助 他 们 分 析 数 据 的 应 用 场 景 ，并 鼓 励 和 引 导 相 关 企 业 为 他 们 提 供 技 术 服 务 或 开 发 数 据 应 用 平 台 ； ④下 一 步 也 正 在 探 索 开 展 政 府 数 据 授 权 运 营 的 年 度 分 析 报 告 ， 并 尝 试 与部 门 信 息 化 资 金 挂 钩 。

（ 八 ） 数 据 服 务 定 价 机 制在 数 据 服 务 定 价 方 面 ， 成 都 市 采 用 市 场 化 协 商 方 式 ， 即 由 政 府 数据 运 营 服 务 单 位 与 数 据 使 用 单 位 通 过 多 轮 协 商 确 定 相 应 的 数 据 服 务价 格 ， 具 体 遵 循 三 条 原 则 ： ① 围 绕 数 据 服 务 定 价 ， 而 不 是 数 据 本 身 ；② 双 方 共 同 协 商 ， 特 别 是 让 数 据 使 用 单 位 充 分 表 达 意 见 ， 明 确 需 求 场

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景 以 增 强 服 务 的 针 对 性 ； ③ 尽 可 能 降 低 数 据 使 用 单 位 的 成 本 。 以 数 据核 检 服 务 为 例 ， 数 据 使 用 单 位 仅 能 够 收 到 数 据 核 检 的 结 果 ， 并 不 能 查看 或 获 取 相 关 数 据 本 身 ； 每 条 数 据 核 检 服 务 的 价 格 在 2 角 到 几 元 人 民币 不 等 ， 具 体 根 据 数 据 核 检 服 务 涉 及 数 据 的 稀 缺 性 和 完 备 度 ， 由 数 据使 用 单 位 和 政 府 数 据 运 营 服 务 单 位 通 过 若 干 轮 协 商 确 定 ， 而 不 是 由 政府 数 据 运 营 服 务 单 位 直 接 确 定 。 选 用 该 数 据 服 务 定 价 机 制 主 要 出 于 两点 考 虑 ： 一 是 数 据 的 价 值 依 赖 于 应 用 场 景 ， 不 同 数 据 在 关 联 之 后 会 产生 更 大 的 价 值 ， 相 同 数 据 在 不 同 数 据 服 务 中 的 价 值 不 同 ； 二 是 政 府 数据 进 入 市 场 非 常 有 利 于 本 地 的 数 字 经 济 发 展 和 科 技 创 新 ， 但 是 政 府 数

据 的 经 济 价 值 应 留 在 本 地 。五 、 成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 的 内 在 机 理为 进 一 步 理 清 成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 的 内 在 机 理 ， 从 理 论 上 阐释 政 府 数 据 授 权 运 营 的 内 涵 与 特 点 ， 本 部 分 从 政 府 数 据 授 权 运 营 的 基本 特 性 、 价 值 共 创 逻 辑 以 及 动 力 机 制 建 构 三 个 方 面 深 入 分 析 成 都 市 的政 府 数 据 授 权 运 营 案 例 。（ 一 ） 政 府 数 据 授 权 运 营 的 基 本 特 性 ： 将 数 据 作 为 国 有 资 产 进 行的 市 场 化 服 务

成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 的 运 行 逻 辑 如 图 2 所 示 。 成 都 市 政 府 将政 府 数 据 运 营 权 集 中 授 权 给 市 大 数 据 集 团 开 展 数 据 运 营 服 务 ； 成 都 市政 府 指 定 市 网 络 理 政 办 具 体 负 责 指 导 、 监 督 和 协 调 推 进 政 府 数 据 运 营服 务 工 作 。 市 政 府 各 部 门 （ 含 有 关 单 位 ） ， 即 数 据 提 供 单 位 是 政 府 数

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据 的 法 定 管 理 部 门 ， 对 各 自 管 理 的 政 府 数 据 能 否 进 入 运 营 服 务 范 围 进行 把 关 。授权成都市政府市网络理政办市政务信息资源共享平台市政府各部门市大数据集团成都产业集团数据使用单位100%控股指定协调负责数据授权数据提供数据服务监督图 2 成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 的 运 行 逻 辑从 成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 的 运 行 逻 辑 来 看 ， 政 府 数 据 授 权 运 营

的 基 本 特 性 是 将 数 据 作 为 国 有 资 产 进 行 的 市 场 化 运 营 ， 具 体 包 括 ： ①将 政 府 数 据 授 权 给 本 地 国 资 公 司 运 营 ， 这 样 产 生 的 经 济 收 益 能 够 以 国有 资 产 运 营 收 入 的 方 式 进 入 地 方 财 政 ， 实 质 是 将 政 府 数 据 作 为 国 有 资产 运 营 ； ② 不 改 变 政 府 部 门 对 各 自 数 据 的 管 理 权 ， 并 通 过 全 程 留 痕 和透 明 的 方 式 记 录 数 据 使 用 情 况 ， 便 于 政 府 数 据 授 权 运 营 的 全 程 监 管 ，有 效 连 接 数 据 使 用 方 和 数 据 提 供 方 ； ③ 以 数 据 服 务 方 式 为 数 据 使 用 单位 提 供 服 务 ， 充 分 利 用 成 都 超 算 中 心 的 独 有 优 势 ， 运 用 技 术 手 段 避 免数 据 使 用 单 位 复 制 和 再 现 相 应 数 据 ， 确 保 政 府 数 据 的 经 济 价 值 不 被 流失 ， 尽 可 能 让 作 为 新 型 国 有 资 产 的 政 府 数 据 资 产 保 值 、 增 值 。 在 这 一

模 式 中 ， 政 府 数 据 授 权 是 指 市 政 府 将 各 部 门 数 据 的 市 场 化 运 营 权 集 中授 予 市 大 数 据 集 团 ， 这 里 的 市 场 化 运 营 权 也 就 是 对 “ 数 据 使 用 权 ” 的交 易 权 限 ； 各 部 门 负 责 根 据 国 家 及 行 业 相 关 法 律 法 规 ， 对 具 体 政 府 数据 能 否 进 行 市 场 化 运 营 进 行 确 认 ， 原 则 上 只 要 数 据 不 涉 及 国 家 安 全 、商 业 秘 密 、 个 人 隐 私 ， 都 允 许 进 行 市 场 化 运 营 ； 数 据 使 用 单 位 在 数 据

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使 用 中 拥 有 的 权 利 和 应 履 行 的 义 务 ， 通 过 与 市 大 数 据 集 团 签 订 数 据 使用 协 议 和 安 全 协 议 进 行 明 确 。政 府 数 据 开 放 是 将 政 府 数 据 直 接 提 供 给 数 据 使 用 单 位 ， 包 括 有 偿开 放 模 式 ， 以 及 前 文 提 到 的 “ 契 约 式 开 放 ” 和 “ 孵 化 式 开 放 ” 两 种 方式 ， 都 会 把 政 府 数 据 直 接 提 供 给 数 据 使 用 单 位 。 政 府 数 据 一 旦 被 拿 走 ，就 可 能 被 用 在 其 他 方 面 ， 甚 至 被 公 司 转 卖 ； 尽 管 可 以 通 过 开 放 许 可 授权 协 议 进 行 约 束 ， 但 是 对 于 违 反 协 议 的 行 为 难 以 通 过 法 律 手 段 给 予 纠正 。 成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 不 是 将 数 据 直 接 提 供 给 数 据 使 用 单 位 ，政 府 数 据 运 营 服 务 单 位 一 直 掌 控 市 场 化 运 营 的 政 府 数 据 。 成 都 市 政 府

数 据 授 权 运 营 与 前 文 提 到 的 政 府 数 据 开 放 市 场 化 经 营 的 第 二 种 情 形也 不 一 样 ， 第 二 种 情 形 是 鼓 励 企 业 对 已 开 放 的 政 府 数 据 进 行 市 场 化 运营 ， 获 得 授 权 的 企 业 都 可 以 对 政 府 已 经 开 放 的 数 据 进 行 市 场 化 运 营 ，包 括 融 入 不 同 来 源 的 数 据 进 行 市 场 化 运 营 ； 成 都 市 政 府 数 据 授 权 是 将政 府 数 据 集 中 授 权 给 本 地 国 资 公 司 进 行 市 场 化 运 营 。 可 见 ， 成 都 市 政府 数 据 授 权 与 政 府 数 据 开 放 存 在 区 别 。将 政 府 数 据 作 为 一 种 新 型 国 有 资 产 ， 各 级 政 府 能 够 进 行 市 场 化 运营 已 经 是 基 本 共 识 。 成 都 市 的 政 府 数 据 授 权 运 营 模 式 的 核 心 是 结 合 地方 实 际 提 供 了 一 种 实 践 上 可 行 的 政 府 数 据 资 产 化 运 营 方 案 。 在 该 方 案

中 ， 并 未 对 数 据 进 行 精 细 确 权 ， 而 是 基 于 政 府 部 门 对 各 自 数 据 拥 有 的管 理 权 ， 集 中 统 一 地 交 由 本 地 国 资 载 体 进 行 市 场 化 运 营 。 一 方 面 ， 数据 运 营 服 务 并 不 依 赖 于 数 据 所 有 权 的 转 移 ， 避 免 了 数 据 精 细 确 权 的 难题 ； 另 一 方 面 ， 通 过 完 全 公 开 透 明 并 且 安 全 的 方 式 让 政 府 部 门 准 确 掌握 各 自 数 据 的 运 营 服 务 情 况 ， 有 利 于 促 进 部 门 提 供 数 据 的 积 极 性 。

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结 合 成 都 实 践 ， 本 文 将 政 府 数 据 授 权 运 营 界 定 为 地 方 政 府 将 各 部门 数 据 的 市 场 化 运 营 权 （ 政 府 数 据 使 用 权 的 交 易 权 ） 集 中 授 予 本 地 一家 国 资 企 业 ， 由 该 国 资 企 业 通 过 市 场 化 服 务 方 式 满 足 经 济 社 会 发 展 对政 府 数 据 的 需 要 ， 同 时 实 现 政 府 数 据 资 产 的 保 值 、 增 值 。（ 二 ） 政 府 数 据 授 权 运 营 的 价 值 共 创 逻 辑 ： 为 经 济 治 理 科 技 创 新创 建 数 据 生 态成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 的 价 值 共 创 逻 辑 如 图 3 所 示 ， 其 最 终 目标 是 通 过 政 府 数 据 的 创 新 应 用 促 进 当 地 的 数 字 经 济 发 展 、 治 理 数 字 化转 型 以 及 科 技 创 新 。 这 些 目 标 的 达 成 一 方 面 需 要 政 府 数 据 的 有 序 融 入

以 及 深 度 开 发 利 用 ， 另 一 方 面 需 要 企 业 、 高 校 、 科 研 院 所 、 个 人 的 积极 参 与 ， 贡 献 其 技 术 研 发 能 力 [29]。 但 面 临 一 个 非 常 棘 手 的 问 题 ， 就是 如 何 通 过 合 适 方 式 将 政 府 数 据 提 供 给 企 业 、 高 校 、 科 研 院 所 、 个 人使 用 。 成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 模 式 有 效 解 决 了 这 一 问 题 ， 获 得 市 政府 授 权 的 政 府 数 据 运 营 服 务 单 位 能 够 从 政 府 部 门 那 里 获 取 到 经 济 、 治理 和 科 技 创 新 需 要 的 数 据 ， 具 备 为 企 业 、 高 校 、 科 研 院 所 、 个 人 提 供数 据 服 务 的 能 力 ； 企 业 、 高 校 、 科 研 院 所 、 个 人 则 能 够 通 过 政 府 数 据运 营 服 务 单 位 使 用 到 创 新 应 用 所 需 要 的 政 府 数 据 ， 充 分 施 展 数 据 创 新能 力 。

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企业数据创新能力高校科研院所个人政府数据政府数据运营服务单位数据服务能力数字经济发展治理数字化转型科技创新数据创新应用图 3 成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 的 价 值 共 创 逻 辑这 种 数 据 价 值 共 创 逻 辑 存 在 四 个 优 势 ： ① 以 市 场 化 方 式 运 营 政 府数 据 这 一 新 型 国 有 资 产 具 有 法 理 依 据 ， 能 够 保 障 政 府 数 据 运 营 服 务 单位 的 数 据 服 务 能 力 ， 首 先 是 在 市 政 府 的 直 接 推 动 下 能 够 保 障 从 政 府 部门 那 里 拿 到 可 以 进 行 运 营 服 务 的 数 据 ， 数 据 运 营 服 务 产 生 的 经 济 效 益

又 能 够 用 于 政 府 数 据 运 营 服 务 单 位 增 强 自 身 数 据 服 务 能 力 ， 例 如 增 加数 据 分 析 师 的 数 量 、 改 进 升 级 技 术 平 台 ， 从 而 为 数 据 使 用 单 位 提 供 更加 专 业 和 高 端 的 数 据 服 务 ； ② 通 过 切 实 满 足 数 据 使 用 单 位 的 政 府 数 据需 求 ， 能 够 充 分 发 掘 他 们 在 数 据 创 新 方 面 的 潜 力 ， 同 时 进 一 步 推 动 更多 主 体 参 与 到 数 据 创 新 应 用 当 中 ， 形 成 积 极 参 与 的 良 性 数 据 生 态 ； ③集 中 统 一 的 政 府 数 据 授 权 运 营 模 式 ， 便 于 地 方 政 府 对 政 府 数 据 运 营 服务 在 源 头 上 的 监 管 ， 一 旦 发 现 在 平 台 运 行 、 网 络 安 全 、 服 务 定 价 等 方面 存 在 问 题 ， 能 够 在 第 一 时 间 做 出 响 应 ， 将 损 失 和 影 响 保 持 在 可 控 范围 ， 相 反 ， 如 果 是 两 家 以 上 的 运 营 服 务 单 位 ， 将 存 在 较 大 的 数 据 安 全

隐 患 和 非 常 高 的 协 调 成 本 ， 特 别 是 数 据 授 权 之 间 的 冲 突 和 矛 盾 ； ④ 这一 价 值 共 创 模 式 具 有 很 强 的 可 复 制 性 ， 不 仅 是 由 于 模 式 本 身 相 对 容 易施 行 ， 更 重 要 的 是 地 方 政 府 具 有 非 常 强 的 数 据 运 营 服 务 意 愿 ， 希 望 通

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过 数 据 运 营 促 进 经 济 社 会 全 面 数 字 化 转 型 [30]。 从 长 远 来 看 ， 地 方 政府 将 政 府 数 据 作 为 重 要 国 有 资 产 ， 不 仅 会 充 分 发 挥 它 们 在 经 济 社 会 发展 中 的 价 值 ， 而 且 还 会 尽 可 能 地 让 其 保 值 、 增 值 。（ 三 ） 政 府 数 据 授 权 运 营 的 动 力 机 制 建 构 ： 统 筹 管 理 和 授 权 确 认有 待 进 一 步 优 化在 第 一 批 政 府 数 据 运 营 需 求 清 单 涉 及 的 17 个 部 门 、 55 类 数 据 中 ，共 有 10 个 部 门 同 意 提 供 涉 及 的 34 类 数 据 ， 部 门 和 数 据 同 意 提 供 的比 例 分 别 为 58.82%、 61.81%。 考 虑 到 这 是 第 一 批 清 单 ， 相 关 工 作 还处 于 协 调 磨 合 当 中 ， 工 作 进 展 还 算 比 较 顺 利 。 同 时 ， 相 关 的 工 作 机 制

已 经 逐 渐 理 顺 ， 在 数 字 经 济 快 速 增 长 和 城 市 发 展 急 需 进 一 步 数 字 化 转型 的 背 景 下 ， 成 都 市 主 要 领 导 对 政 府 数 据 授 权 运 营 格 外 重 视 。 《 成 都市 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 四 个 五 年 规 划 和 二〇三 五 年 远 景 目 标 纲要 》 明 确 提 出 ， 要 进 一 步 优 化 提 升 公 共 数 据 运 营 平 台 的 功 能 。 同 时 ，国 家 层 面 一 旦 启 动 政 府 数 据 授 权 运 营 试 点 ， 成 都 市 势 必 会 竭 尽 全 力 争取 进 入 国 家 试 点 建 设 名 单 。 成 都 市 的 政 府 数 据 运 营 总 体 上 处 于 良 好 发展 态 势 ， 迎 来 重 要 发 展 机 遇 。然 而 ， 成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 依 然 面 临 着 以 下 几 个 方 面 的 挑 战 ：① 尚 未 明 确 一 个 牵 头 部 门 对 政 府 数 据 运 营 予 以 统 筹 ， 在 数 据 运 营 过 程

中 ， 涉 及 的 数 据 要 素 配 置 改 革 、 大 数 据 产 业 发 展 、 数 据 资 源 汇 聚 管 理 、大 数 据 交 易 中 心 建 设 、 新 型 基 础 设 施 建 设 等 工 作 分 别 由 不 同 的 部 门 承担 ， 难 以 形 成 合 力 ， 在 一 定 程 度 上 影 响 了 政 府 数 据 授 予 运 营 的 推 进 力度 ； ② 尽 管 成 都 市 在 政 府 数 据 授 权 运 营 方 面 具 有 明 显 的 先 发 优 势 ， 但数 字 经 济 品 牌 意 识 不 强 、 官 方 推 广 宣 传 力 度 不 够 ， 政 府 部 门 对 数 据 授

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权 运 营 的 认 识 和 认 可 程 度 不 够 深 刻 ， 需 要 进 一 步 强 化 政 府 部 门 的 数 据运 营 意 识 和 授 权 确 认 意 愿 ； ③ 政 府 数 据 的 经 济 价 值 更 多 是 在 不 同 政 府部 门 的 数 据 关 联 应 用 下 产 生 的 ， 各 部 门 在 政 府 数 据 授 权 运 营 服 务 中 的贡 献 难 以 区 分 ， 当 运 营 服 务 的 政 府 数 据 数 量 达 到 一 定 规 模 时 ， 这 一 矛盾 会 更 加 突 出 ， 面 临 更 大 的 数 据 授 权 确 认 挑 战 。 因 此 ， 如 何 尽 快 让 政府 数 据 授 权 形 成 具 体 成 效 ， 让 政 府 部 门 深 刻 理 解 到 政 府 数 据 运 营 的 积极 意 义 ， 并 且 探 索 出 更 加 符 合 部 门 利 益 的 补 偿 和 激 励 机 制 ， 从 而 为 政府 数 据 运 营 服 务 提 供 持 续 动 力 ， 是 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 。六 、 结 论 与 建 议

目 前 ， 市 场 迫 切 需 要 高 价 值 政 府 数 据 ， 但 是 政 府 数 据 市 场 化 配 置面 临 两 大 难 题 ： 一 是 数 据 确 权 难 ； 二 是 相 关 主 体 的 数 据 权 益 保 障 难 。本 文 以 成 都 市 为 例 分 析 政 府 数 据 授 权 运 营 的 实 现 机 制 和 内 在 机 理 ， 发现 成 都 市 政 府 数 据 授 权 运 营 的 本 质 是 将 政 府 数 据 作 为 地 方 政 府 的 国有 资 产 并 进 行 市 场 化 运 营 ， 而 且 将 数 据 处 于 政 府 数 据 运 营 服 务 单 位 的控 制 当 中 ， 不 仅 确 保 数 据 安 全 ， 而 且 使 得 政 府 数 据 的 经 济 效 益 能 够 留在 当 地 ， 为 地 方 政 府 带 来 可 观 的 财 政 收 入 。 该 模 式 不 对 政 府 数 据 进 行精 细 确 权 ， 而 是 由 市 政 府 将 全 部 的 部 门 数 据 市 场 化 运 营 权 集 中 交 由 本地 国 有 企 业 ， 既 避 免 了 数 据 确 权 难 题 ， 又 保 障 了 相 关 主 体 的 数 据 权 益 。

政 府 数 据 授 权 运 营 ， 特 别 是 由 地 方 政 府 作 为 国 有 资 产 统 一 对 外 进行 市 场 化 运 营 还 处 于 探 索 当 中 ， 不 少 问 题 的 研 究 还 需 要 进 一 步 深 化 。例 如 ， 如 何 避 免 政 府 数 据 授 权 运 营 影 响 政 府 数 据 开 放 ， 如 何 在 数 据 市场 化 配 置 整 个 体 系 中 推 进 政 府 数 据 授 权 运 营 ， 如 何 解 决 政 府 数 据 授 权

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运 营 中 地 方 政 府 、 政 府 部 门 、 运 营 服 务 单 位 、 企 业 之 间 的 利 益 冲 突 ，如 何 为 政 府 数 据 授 权 运 营 提 供 坚 实 的 技 术 保 障 等 。 针 对 未 来 研 究 和 实践 ， 本 文 提 出 以 下 几 点 建 议 ：第 一 ， 基 于 更 多 实 践 案 例 ， 进 一 步 区 分 政 府 数 据 授 权 运 营 和 政 府数 据 开 放 。 在 成 都 之 外 ， 不 少 地 方 也 在 推 进 政 府 数 据 授 权 运 营 。 例 如 ，2021 年 3 月 31 日 ， 北 京 市 委 常 委 、 副 市 长 殷 勇 在 北 京 国 际 大 数 据 交易 所 成 立 大 会 上 提 出 ， 高 价 值 敏 感 政 务 数 据 均 应 通 过 该 交 易 所 进 行 数据 使 用 权 的 交 易 。 [31]实 际 上 ， 也 是 把 高 价 值 敏 感 政 务 数 据 使 用 权 中的 交 易 权 ， 也 就 是 市 场 化 运 营 权 ， 集 中 授 权 给 该 交 易 所 。 不 同 地 方 实

践 可 能 存 在 差 异 ， 应 强 化 比 较 分 析 ， 关 于 政 府 数 据 授 权 运 营 和 政 府 数据 开 放 的 差 异 研 究 还 应 基 于 更 多 实 践 案 例 。第 二 ， 研 究 出 更 多 确 保 数 据 不 直 接 提 供 给 数 据 使 用 单 位 前 提 下 后者 能 够 有 效 使 用 政 府 数 据 的 技 术 方 案 。 成 都 市 政 府 授 权 运 营 的 数 据 交付 与 使 用 机 制 的 设 计 是 基 于 政 府 数 据 直 接 提 供 给 数 据 使 用 单 位 后 ， 可能 被 复 制 和 用 于 其 他 用 途 ， 所 以 不 将 数 据 直 接 提 供 给 数 据 使 用 单 位 。这 种 机 制 设 计 能 够 保 障 政 府 数 据 安 全 ， 确 保 政 府 数 据 资 产 保 值 、 增 值 ，但 该 机 制 的 运 行 需 要 强 大 算 力 资 源 作 为 支 撑 。 成 都 市 拥 有 相 应 的 算 力资 源 ， 但 是 其 他 地 方 不 一 定 有 。 要 让 这 样 的 机 制 设 计 广 泛 推 广 ， 还 需

研 究 更 多 高 效 的 技 术 方 案 。第 三 ， 在 实 践 上 ， 应 着 力 避 免 政 府 数 据 授 权 运 营 给 政 府 数 据 开 放带 来 新 的 冲 击 。 政 府 数 据 授 权 运 营 能 够 为 地 方 政 府 带 来 经 济 收 益 ， 也会 给 政 府 部 门 带 来 一 定 补 偿 ， 因 此 都 可 能 更 加 重 视 数 据 授 权 运 营 。 在我 国 政 府 数 据 开 放 本 身 就 面 临 困 境 的 背 景 下 ， 应 着 力 避 免 政 府 数 据 授

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权 运 营 给 政 府 数 据 开 放 带 来 新 的 冲 击 ， 坚 持 政 府 数 据 开 放 的 公 益 性 质 ，对 能 够 开 放 的 政 府 数 据 坚 持 进 行 开 放 ， 而 不 是 纳 入 授 权 运 营 。 推 进 政府 数 据 开 放 ， 将 可 能 的 政 府 数 据 直 接 提 供 给 市 场 主 体 ， 能 够 形 成 更 加丰 富 的 市 场 化 运 营 模 式 、 促 进 数 据 产 业 的 良 性 发 展 。第 四 ， 要 尽 快 通 过 法 律 手 段 规 范 政 府 数 据 开 发 利 用 问 题 。 成 都 市政 府 数 据 授 权 运 营 的 部 分 机 制 设 计 在 一 定 程 度 上 也 是 由 于 当 前 我 国法 制 体 系 建 设 不 完 善 而 做 出 的 “ 无 奈 之 举 ” 。 发 达 国 家 之 所 以 能 够 通过 政 府 数 据 开 放 许 可 授 权 较 为 有 序 地 将 政 府 数 据 推 入 市 场 ， 很 大 程 度上 是 由 于 法 律 机 制 较 为 完 善 ， 能 够 通 过 法 律 规 范 利 益 相 关 方 的 行 为 。

法 律 建 设 不 完 善 也 是 政 府 数 据 开 放 许 可 协 议 方 式 在 我 国 难 以 实 施 的症 结 所 在 ， 仅 仅 依 靠 技 术 手 段 终 究 解 决 不 了 政 府 数 据 开 发 利 用 的 全 部问 题 ， 还 是 要 综 合 运 用 行 政 、 技 术 、 法 律 等 多 种 手 段 。参 考 文 献 ：（ 略 ）作 者 简 介 ：张 会 平 ， 男 ， 电 子 科 技 大 学 公 共 管 理 学 院 教 授 ， 主 要 从 事 数 字 政府 、 数 据 治 理 研 究 。

顾 勤 ， 女 ， 成 都 市 大 数 据 集 团 股 份 有 限 公 司 总 经 理 ， 高 级 工 程 师 ，主 要 从 事 数 据 要 素 市 场 化 改 革 、 数 字 经 济 与 城 市 数 字 化 转 型 研 究 与 实践 。 徐 忠 波 ， 男 ， 成 都 市 大 数 据 集 团 股 份 有 限 公 司 数 据 运 营 部 负 责 人 ，九 三 学 社 成 都 市 委 参 政 议 政 委 员 ， 主 要 从 事 数 据 要 素 流 通 研 究 与 实 践 。

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转 载 请 注 明 “ 刊 载 于 《 电 子 政 务 》 2021 年 第 5 期 ” 。 引 用 参 考 文 献 格式 ： 张 会 平 ， 顾 勤 ， 徐 忠 波 . 政 府 数 据 授 权 运 营 的 实 现 机 制 与 内 在 机理 研 究 — — 以 成 都 市 为 例 [J]. 电 子 政 务 ， 2021(05): 34-44.