变革跨越奥运会

《财经》记者 秦旭东 实习记者 罗洁琪 兰方　　总第217期　出版日期：2008-08-04  共有 0 条点评

循着奥运会的开放契机，中国政府在敏感议题处理上正悄然向国际规范靠拢

2008 年7 月23 日，北京日坛公园，两位老者坐在长椅上闲谈。北京奥运会召开期间，即2008 年8 月8 日至24 日，日坛公园将被开辟为专供游行示威的“特区”，成为异见者表达自己意愿的舞台之一。目前已确定的这样的地点有三处，另两处分别为丰台区的世界公园和海淀区的紫竹院公园

　　北京市建国门东边的日坛公园，坐落在外国使馆区的中心地带，是北京城东部繁华闹市中的一片难得的幽静之地。园内树木葱郁，花团锦簇。这个占地20公顷的园林，历史上是中国明清两代皇帝朝拜太阳神之地，如今则是北京市内为数不多的完全免费开放的公园，成为附近居民晨练、休闲的场所。
　　随着奥运会的临近，这个平日不太为人关注的所在，忽然成了舆论瞩目的焦点——北京奥运会召开期间，即2008年8月8日至24日，这里将被开辟为专供游行示威的“特区”，成为异见者表达自己意愿的舞台之一。目前已确定的这样的地点有三处，另两处分别为丰台区的世界公园和海淀区的紫竹院公园。
　　家住日坛公园附近的一位老太太获知此消息后颇为不解，她反问《财经》记者：“奥运期间专门弄个示威游行的地儿？这不是给奥运添乱吗？”
　　公园方面的管理人员则泰然待之。他们告诉《财经》记者，这只是为游行示威者提供一个场所而已，公园管理方并没有为此做什么特别的安排。目前公园的运行一切如常。
　　在中国，“游行示威”一直属于最敏感的问题之一，随着奥运的来临，中国在类似问题上开始尝试与世界接轨。尽管姿态尚嫌生疏，但确已显示出一种开放和进步的方向。
　　奥运带来的改变远不止于此。无论是出于主动还是形势所迫，许多微妙的变化已经发生，或正在发生。这些变化，有些直接涉及中国社会长期存在的棘手社会问题，如信访、群体性事件、人权、新闻传播，等等。
　　并不能期望这些问题通过北京奥运会得到解决，但至少，奥运会带来了一个进步的契机。

“和谐奥运”之基
　　举办奥运，需要“和谐平安”的社会环境。但是，转型期的中国也面临着新的社会矛盾。
　　7月28日，中共中央社会治安综合治理委员会副主任、中共中央政法委员会副秘书长、中共中央社会治安综合治理委员会办公室主任陈冀平，在接受新华社《瞭望》新闻周刊专访时表示，“确保奥运会举办期间治安局势平稳、社会大局稳定，已到了最关键的时期。”
　　陈冀平认为，社会矛盾突出对平安奥运构成了潜在威胁。“随着奥运会的临近，各种影响社会和谐稳定的因素将会进一步活跃，借奥运说事、具有极端行为倾向的个人成为一个突出的不安全因素。”
　　针对此，陈冀平表示，“社会稳定的基础取决于民心稳定”，“平安奥运”的创建，要“积极回应群众的期待和要求”。
　　这种“积极回应”的典型表现是，7月24日，中共中央纪律检查委员会对外发布《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（下称《解释》）；监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合发布了《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》（下称《规定》）。
　　中央纪委副书记张惠新在7月24日的新闻发布会上介绍，《解释》和《规定》明确界定了信访工作的“领导责任”，归纳概括了16种信访工作中需要追究领导责任的违纪行为，并规定了相应的党纪、政纪处分标准，增强了责任追究的可操作性。
　　按照《解释》和《规定》，因超越或者滥用职权、不作为等导致信访或者群体性事件发生，违反规定使用警力处置群体性事件，或者滥用警械、强制措施等，将对负有主要领导责任者和直接责任者追究责任。
　　另一个行动也与此相关。6月28日，中央召开全国处理信访突出问题及群体性事件电视电话会议，部署在全国开展“县（市、区）委书记大接访”活动，并组织中央国家机关干部在奥运会期间进行下访工作。
　　抑或一种巧合，恰在这一天，贵州省黔南布依族苗族自治州瓮安县发生了数万群众围攻县委县政府以及县公安局的打砸烧事件（参见《财经》2008年第14期“瓮安'6·28’事件流变”）。
　　此后仅三周，7月19日，云南省普洱市孟连傣族拉祜族佤族自治县发生一起造成两名村民死亡、数十名村民和警察受伤的警民暴力冲突事件（参见本期“云南孟连'7·19’事件溯源”）。
　　瓮安“6·28”事件的起因，是群众不服当地公安局对一女学生意外死亡的鉴定结论。贵州省委书记石宗源则指出，“这起事件看似偶然，实属必然”，背后的深层次原因是当地在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中，侵犯群众利益的事情屡有发生；而在处置这些矛盾纠纷和群体事件过程中，一些干部作风粗暴、工作方法简单，甚至随意动用警力。加之有领导干部和公安民警长期以来失职渎职，在侦破刑事犯罪、维护社会治安等问题上不作为，导致干群关系、警民关系紧张。
　　瓮安县政法委书记罗来平、县公安局局长申贵荣、县委书记王勤、县长王海平因此被先后免职。
　　而孟连“7·19”事件，也被普洱市官方定性为，“表面上看是警民冲突，实质上是胶农与企业的经济利益长期纠纷所引发的一起较为严重的群体性社会安全突发事件”。云南省委副书记李纪恒对此指出，胶农利益诉求长期得不到解决，对基层干部、基层党委政府有积怨，最终集中爆发引起冲突。
　　如果把这一系列突发事件联在一起看，以上关于信访问题的《解释》和《规定》，这些本应是未雨绸缪的举措，又带上了某种“应急”的色彩。
　　对此，中国政法大学教授应星告诉《财经》记者，前述《解释》和《规定》和原来关于信访的文件相比，突破之处在于具体细致地界定了党政领导人的责任，以及对动用警力进行了明确规范。这些是很大的进步。
　　外交学院法律系副教授李宏勃向《财经》记者表示，这两个文件“利剑”所指，不再是“扮演挨骂受气对象的各级信访机构”，而是躲在信访部门背后的真正责任人，即“负有直接责任者”和“负有领导责任者”。如果能够得到有效实施，对于缓解信访机构的压力、解决信访问题有重要意义。
　　中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘在接受《财经》记者采访时则表示，这些举措总体上还是延续压力型体制下的惯常思路，用来自上级和老百姓的双重压力，促使地方政府解决问题。
　　前述几位受访专家均认为，这种压力可能会导致正负两种效应：正面者可能促进问题的解决，负面者则可能促使地方政府想方设法阻止、压制上访，结果只是在奥运这样的特殊时期按住问题，特殊时期过后则可能回潮和反弹。最终效果如何，取决于地方具体的态度和实践。
　　他们同时认为，要从根本上解决矛盾、营造和谐社会，应该把精力放在解决信访的根源上，而不是消除信访本身。治本之策在于加大体制改革力度，通过完善民主制度让地方官员对当地人民负责，保障个人的基本权利，约束政府的行为。
　　在这个意义上，奥运会是一个很好的契机。奥运会之后，如果政府能对一些积累已久的问题进行思考和摸索，中国的政治运作模式将会发生积极的变化。

“法治奥运”得失
　　因奥运而发生的变化还涉及“法治”。
　　从2005年开始，一场以“人文奥运 法治同行”为口号的奥运法制宣传运动，在北京以及全国各地展开。北京市甚至专门为此颁布了《北京奥运法制宣传计划》。此举被赋予“提高市民法律素质、营造良好法治氛围”的使命。
　　但中国政法大学副校长马怀德指出，“法治奥运”的关键是政府，主办者要先提高法律素质。他强调，整个奥运会的筹办、组织、举办过程中，要贯彻法治精神和法治理念。尤其是行政机关要依法行政，除了做到“合法行政”，还要“合理行政”。管理活动必须公正、公开，符合理性，不能因为举办奥运会就随意行政，滥用权力。
　　2006年初，北京市“2008环境建设指挥部办公室”宣布，从当年4月起，对北京市“违反规划”或者“存在安全隐患”的户外广告及各类广告牌和牌匾标识，进行强制拆除。类似行动在全国其他城市也在上演。
　　北京市在历时两年多的行动中，共拆除近10万块广告牌匾，其中不少广告原本拥有合法审批手续。城管的强制拆除行为被指不仅缺乏足够的法律依据，同时程序上也严重违法，由此引发多起行政诉讼（参见《财经》2008年第1期“广告牌引发诉讼”）。
　　为保证奥运会的顺利举办，北京市政府以及其他一些有奥运赛事的城市，还出台了很多相关的公共管理措施，涉及面非常广泛，如场馆建设拆迁、建设施工暂停、交通管制、错峰上班、全面安检、城市人口排查、限制外来人口居留，以及手术暂缓、招聘暂停、民航禁液、邮政禁寄等。
　　北京大学法学院教授张千帆对此分析说，奥运固然重要，需要保证安全、秩序和适当环境，全国尤其北京有必要出台一些公共管理措施；但这并不意味着国家因此而进入某种非常时期乃至紧急状态，相关措施仍然需要在法治轨道上进行。
　　张千帆表示，奥运会显然是重要的公共利益，但老百姓的生活便利也同样是不可忽视的公共利益。从公共管理的目标来衡量，只有真正必要的措施才是合理与合法的，要防止行政措施不必要地限制自由和增加成本，尤其不能让公民在没有任何补偿的情况下，为这些限制付出不必要的代价。
　　张千帆认为，即便奥运会是目前中国压倒一切的头等大事，也不意味着奥运管制权是不可置疑的。应当有公众的适度参与，并增加相关措施出台程序的公开化和透明度。
　　比如北京实行的机动车“单双号”限行规定，一开始颇为“不人性化”。按照规定，在零时之后下夜班或者晚归的市民，也必须遵守单双号限行规定。这意味者如果开着单号车在单日出行的市民，假如不能赶在零时之前把车开回家，次日凌晨后就不能在路面上行驶。后来，北京市政府批准对“单双号”限行规定设置三个小时“缓冲时间”，零时至3时机动车上路不受单双号限制，解决了这一问题。
　　浙江大学光华法学院教授章剑生对此表示，这些“从善”改进为时不算晚，但如果在作出决定之前能多听听民众的意见，多作一些可行性论证，就可以避免走不必要的弯路。
　　清华大学教授于安在接受《财经》记者采访时说，值得肯定的是，无论是从观念上还是制度安排上，北京奥运会的筹办者已经逐步认识到法治的重要性。
　　一个显著的例证是，2007年7月28日，北京市人大常委会作出《关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境建设的决议》，提出将及时制定和修改现有与奥运会有关的地方性法规；同时授权北京市政府在奥运会筹备和举办期间，在遵循上位法的前提下，根据现实需要可以采取临时性行政管理措施，制定临时性政府规章或者发布决定。这些措施涉及社会治安、道路交通、安全生产、环境保护、食品卫生、市容环境和广告管理等领域。
　　这个立法授权还显得过于原则、笼统，距离精细的法治要求差距不小，但这种先解决“合法性基础”、再启动行政性措施的做法，已经彰显了法治理念的进步。

学会习惯开放
　　更多的一些迹象刺激着人们的期许。
　　7月23日，在“平安奥运之北京奥运会安保工作”新闻发布会上，北京奥组委安保部部长刘绍武透露，北京奥运会召开期间，中国政府将设置三处专门供游行示威人员表达自己意愿的地点，分别为丰台垒球馆附近的丰台区世界公园、北京首都体育馆附近的海淀区紫竹院公园、北京工人体育馆附近的朝阳区日坛公园。从地域分布来看，分别位于北京的西北、西南和东部城区。
　　刘绍武解释，之所以要指定在几个公园内，是因为要保证整个赛区的“交通顺畅，环境优美，秩序良好”。
　　专门开辟游行示威地点的做法，在中国并非首次。1995年世界妇女大会时，北京也在郊区怀柔辟出过游行示威区。不过当时的区域只有一块操场那么大。
　　中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川教授在接受新华社记者采访时表示，政府划定示威专区，为公众依法表达意愿提供了新的渠道。顺应国际惯例的奥运示威模式如果操作得当，可以为国内处理更广泛的社会生活事件管理示威活动提供借鉴。
　　北京大学法学院教授张千帆在接受《财经》记者采访时表示，宪法第35条规定，公民享有言论、出版、集会和游行示威的自由。这一举措可视为政府在奥运期间对这一宪法条款的重视和落实，是很有意义的宪法尝试，或许还会对未来公民政治权利的实现产生积极影响。
　　外交学院法律系副教授李宏勃认为，游行示威是公民参与公共决策的特殊民主方式，也是现代社会发泄怨气、保证社会健康的“社会安全阀”机制。中国正处在剧烈的社会转型时期，国家治理应以稳健和安全为目标，更多的注意力应放到完善选举和基层自治等民主制度建设上，同时也可以把游行示威看做是一种补充性的民主机制。奥运会之后，政府如果能在这个问题上显示出开明的态度，则会是中国民主法治发展的一个更大进步。
　　同样的期许集中于对媒体的开放上。
　　根据北京市公安局给出的数据，北京奥运会将迎来205个国家和地区的近4万名记者。除了北京奥运会主新闻中心和国际广播中心负责接待的5600名文字摄影和1.6万名电视“注册记者”，还有大量的“非注册记者”。
　　事实上，境外媒体对北京奥运的关注不仅限于赛事。中国国际传播研究中心“2008年北京奥运会与中国国家形象塑造”专项课题组的抽样问卷调查显示，在回答“你想了解哪些有关北京和中国的情况”时，50％的受访境外媒体记者选择了政治制度和外交政策；选择文化遗产、经济发展的商机和自然环境的，分别为53％、38％和21％，选择体育和涉及奥运会的内容的仅为16％。
　　在中国政府和媒体的传统关系框架下，中国如何应对奥运会期间媒体采访成为焦点。2006年11月1日，国务院发布《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》，同年12月，国务院台湾事务办公室和国务院港澳事务办公室也发布了《北京奥运会及其筹备期间台湾记者在大陆采访规定》和《北京奥运会及其筹备期间港澳记者在内地采访办法》。
　　按照这三个新规定，从2007年起，境外记者的采访不再必须由国内单位接待并陪同；记者赴地方采访，无需向地方外事部门申请，只需征得被采访单位和个人同意；境外记者还可以通过被授权的外事服务公司聘用中国公民协助采访报道工作；同时还取消了必须由中国接待单位为外国记者出具保函或保证金的作法。
　　新规获得了舆论的积极好评。北京奥组委执行副主席蒋效愚对此表示，“我们已经遇到了很多不同方面的声音”，也有思想准备迎接今后“更多的声音”。
　　与此类似的一些突破性开放还包括：中央电视台承诺在北京奥运期间将打破惯例，实现不延时直播赛事实况；奥运期间外国电视广播公司被获准在北京进行新闻直播报道；包括世界主要新闻类和体育类报刊在内的约100种原版境外报刊获准在国内销售；等等。
　　但前述三个有关境外媒体采访新规的适用，仅限于“奥运时间”，自2007年1月1日起施行，到2008年10月17日自行废止。而1990年颁布的《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》依然有效。
　　因遵循奥运惯例、履行奥运承诺而产生的这些突破，能否在未来得以持续？
　　事实上，习惯更开放，是一个不断学习的过程。在奥运会新闻中心工作的记者们将发现，他们能接入的互联网与普通中国人所能接入的互联网一样有所限制。另外一个插曲是，7月25日，北京出售奥运会后段门票时发生混乱，警方与在场采访的诸家香港媒体记者推搡冲突，引致舆论哗然。事后，中国记协负责人、奥运会主办官方等公开承认处置不当。这说明，即使是在奥运会期间，保持开放、宽容、坦然的心态与姿态，仍然是一个需要不断自我提醒的事情。
　　当然，我们有理由对未来报有更积极的预期。时任国务院新闻办公室主任蔡武在2007年底的一场新闻发布会上表示，有关境外媒体采访的新规定“也符合中国坚持改革开放和推动经济社会又好又快发展的要求”，符合中国自己的利益。
　　“如果实践证明《规定》符合让国际社会更好地了解中国的目的，符合中国坚持改革开放的方向，证明是一个好的政策，我们有什么必要改变它呢?” 蔡武说。■