3．义务教育课程的滞后性

　　纵观近400年的义务教育发展史，对比当代世界各国实施义务教育的实际情况，可以看出，一个国家义务教育法规的颁布及其制度的确立，和普及率的完成及课程体系和体制的设计，都存在着长短不同的时间差，就义务教育的课程体系和体制来看，总是极大地滞后于义务教育法规的制定及其制度的确立。

　　实施义务教育的过程是一个相当长的错综复杂的改革过程，其中包括筹措经费、兴办学校、制定督查办法、进行干部培训、改造教育思想、重新设计课程、制定评价标准、改革教学活动，等等。实施义务教育是一个长期复杂的改革过程，既要有政府官员、教育干部、学生家长参加，还要有科研人员加以研究；既有宏观的决策，又要有微观的探索。就入学率来看，很多国家义务教育法令发布之后，儿童入学率依然不理想，如希腊和葡萄牙在实行强迫入学法令二三十年后，入学率仍未能超过四％；西班牙强迫入学法颁布32年后，小学入学率只达到42％；瑞典强迫入学法颁布28年后，小学入学率达71％。这说明，义务教育法的颁布到义务教育的完成需要相当长的时间，同时也说明，在不同国家完成相同年限的义务教育花费的时间长短，也有很大差别。

　　义务教育的年限长短、起始年龄、经费筹措、学校兴办等类问题，是由政府部门用行政命令的手段解决的，况且解决这类问题也需要有一个历史过程。至于义务教育课程体系的设计、新型评价标准的研制、教学思想和教学方法的改革，是政府用行政命令无法解决的，这些问题只有通过教育科研工作者深入细致的科学研究和教学实践检验来解决，因此更加困难复杂。而且，课程和教学的改革是一个渐变的过程，特别是由于人们对于符合本国国情、能体现义务教育法规的课程和教学体系又缺乏认识和研究，这就很容易出现犹如台湾课程学者欧用生所说的"换汤不换药"、"新瓶装陈酒"的现象，用"应试教育"和"筛选教育"的课程和教学体系，来实施新颁布的义务教育法规。

　　因此，一个国家义务教育法规的颁布，义务教育制度的确定，既不标志着义务教育的完成，更不能说明在义务教育制度下所实施的课程和教学是符合义务教育法规的，甚至相反，其性质是和义务教育思想及原则相悻的。从古今中外义务教育发展史来看，这种"换汤不换药"、"新瓶装陈酒"性质的改革是屡见不鲜的。

　　在世界义务教育发展史中，企图用封建的带有严重阶级偏见的课程体系和教学内容来实施教育机会均等的义务教育，这样的事例很多，无需我们列举，这里仅以！日中国义务教育问题为例。清朝末年制定的《钦定学堂章程》（旧称"壬贸学制"）就曾提出了"义务教育"和"强迫教育"的思想，但章程规定："寻常小学堂课程门目：修身、读经、作文、习字、史学、奥地、算学、体操"，其中读经、修身、史学却是封建主义的教学科目和教学思想，显然，这种课程与作为体现近代历史文明的义务教育理念相矛盾。

　　义务教育法规的颁布和义务教育制度的确立，要先行于义务教育课程的设计和实施；而义务教育课程的构建和施行极大地滞后于义务教育法规的颁布及其制度的确立，这是由中外教育和课程改革史所证明的一条规律。造成先行和滞后的极大时间差是有一定原因的。这是因为各国义务教育法令的制定及其制度的确立，都是由中央政府用行政命令的手段推行的；而义务教育课程体制的设计和实施主要由教育机构和专家学者通过科学研究和教学实践逐步推广的。前者运用的是强制的法律手段，后者运用的是科学的实施方法，一手硬一手软，这是一种原因。从目前中国的实际情况来看，还有其他极其重要的原因，这就是"应试教育"，片面追求升学率阻碍着课程改革。此外，课程改革总是受到具有守旧思想的教师、学校和家长的强烈反对，因此改革总是迟缓的，大都采取由量到质缓慢的渐变，较少采取突飞性质变的改革方法。新中国50年来义务教育和课程体系的变革滞后同样如此。

　　4．我国义务教育课程的变革过程

　　就义务教育的法规和制度来看，新中国成立后在国家和政府颁布的一些文件中，也提出过普及小学义务教育的问题。并且，1982年制定的《中华人民共和国宪法》首次用法律形式确定，在我国要普及初等义务教育。但是，这毕竟不是专门规定义务教育问题的法律，它不能标志着我国义务教育制度的确立，不是区分普及教育和义务教育的里程碑。1986年4月间日，我国国家主席批准并公布了由第六届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国义务教育法》，只有这一法律公布实施，才是我国义务教育制度确立的标志。从此，我国的基础教育事业将进人一个新阶段，课程的设计和实施才会深入进行改革，逐渐发生质的变化。

　　就课程教材建设而言，自新中国成立到20世纪如年代与《义务教育法》相配合的课程计划的实施，在这近50年的历程里，我国"一共颁发了6个小学教学计划、13个中学教学计划；编订颁发过7套教学大纲，组织编写过7套中、小学统编的通用教材。"台湾同行把内地的"教学计划、教学大纲和教科书"称之为"三教"。

不过，其中1986年8月开始组织力量着手设计，并于1992年重新修订颁布的第13个教学计划已不再称教学计划，而称之为"课程计划"。这套课程计划及与其配套的教学大纲和教科书和以前的"三教"有所不同，是新一代的"三教"，因为，它是在《义务教育法》指导下编写的。建国50年来，随着我国社会政治经济的发展和教育思想及课程政策的变化，我国课程教材的设计和实施，大致经历了五个不同的时期。

　　第一个时期是从1949－1957年。这个时期是我国恢复国民经济时期和第一个五年计划时期。在这个时期，我国改造了旧的课程教材，引进了苏联的课程教材体系，成立了人民教育出版社，编写出全国通用教材。从课程政策来看，在这个时期基本确定了我国长期没有变化的高度集中统一的课程管理制度。

　　第二个时期是1958－1965年。1958年，我国掀起了工农业生产的"大跃进"高潮。这个时期，是我国课程和教学大破大立、总结教训、加强管理、重新强调"双基"（基础知识和基本技能）的曲折时期。同年8月，中共中央和国务院发布了《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，明确指出：各地方"可以对教育部和中央主管部门颁发的各级各类学校指导性教学计划、教学大纲和通用的教材、教科书，领导学校进行修改补充，也可以自编教材和教科书。"这样，课程政策由中央集权走向了无政府主义造成教学的混乱，影响了教学质量。在总结"大跃进"课程政策无政府主义的经验教训后，国家加强了对基础教育课程和教学的统一管理和要求，制定相应的文件，重新强调基础知识和基本技能的训练。

　　第三个时期是从1966－1976年。这个时期为我国"文化大革命'时期。在这个时期，正常教学秩序遭到破坏，"三教"处于无政府状态，教育质量大幅度下降，建国以来确定的一切行之有效的课程文件全部被付之一炬。

　　第四个时期是1976－1985年。这个时期是我国对"文化大革命"造成的混乱全面拨乱反正时期，在这个时期我国重新制定了全国统一要求的"三教"，即"教学计划、教学大纲、教科书"，恢复了"文化大革命"前的某些课程法规，并酝酿和开始对课程和教学进行新的改革。

　　第五个时期是1985年到现在。这个时期为我国改革开放时期和社会主义建设事业迅速发展时期，在这个时期，我国于1986年颁布了《义务教育法》，1999年又召开了改革开放以来的第三次全国教育工作会议，颁布了《党中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》。

　　在这期间，为配合实施《义务教育法》，国家教委组织力量于1986年起草了《义务教育全日制小学初级中学教学计划（初稿）》，1988年形成了仪务教育全日制小学、初级中学教学计划（征求意见稿）》，1992年经过修订形成了《九年义务教育全日制小学、初级中学课程计划（试行）》，并制定了与其相配套的24个学科的教学大纲。

　　在第五个历史时期，我国逐步实行一纳多本，开始了教材多样化，从此我国中小学课程和教学进入了一个新阶段。就课程政策来看，在这个时期我国基本打破了高度集中统一的课程体制僵局，教材由"国定制"转变为"审定制"。

　　三、新中国课程政策的发展历程

　　政策的概念一般指国家政府或执政党派为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行为准则，它具有一定的强制性，违犯者会受到一定的处罚。课程政策是一个国家用文件形式规定的有关学校教育、课程设计和实施须遵循的程序和准则。美国的休斯认为："课程政策的体现范围很宽，包括从不明确的劝告和一般性指导到通过政府立法作为正式政策确定的官方指令，从具体规定每个学生要获得的能力科目表到学生在一定程度上可自由选择的科目表。"这些都会从不同程度上体现课程政策。

　　体现政策的核心问题是课程决策，所谓决策是指由谁在多大范围内和程度上能对课程设置和实施作出决定和指示。课程决策是基于对教育的目的和手段的判断而对课程设计和实施所作出的抉择。课程决策的类别多种多样，决策的范围也有大有小，换言之，不论全国性或地方性、政策性或业务性、整体性或局部性的各种问题等，都离不开以一定理论依据为价值取向的抉择。在不同国家和地区，课程决策的主体和范围，会有一定差异，并且随着时代的发展决策的主体和范围也随之变化。课程决策的这种差异和变化体现了课程政策的国家特点和历史变革。因此，要研究新中国的课程政策就不能不研究课程决策的问题。社会发展、科技进步、教育改革，特别是普及义务教育的施行，都是课程政策和课程决策发展变化的社会动力。

　　在休斯看来，要研究课程政策首先要"区分制定课程政策的政策和课程政策本身。"这就是说，课程政策可分为两大类型："一类政策规定了课程设计所要遵循的程序，包括粗略的和详细的程序，这类政策通常要说明由谁参与并规定参与者的权限，这可以认为是制定课程政策的政策。另一类政策是课程政策制定过程的产物，可视为课程政策本身。这种政策规定课程的性质，常常要规定必须的、应该教的和可以教的教学内容。两类政策都要受到重大国际变革的影响，实际上，甚至在各个国家的内部，一个很短的时期内也可能产生明显的波动。"

　　如果把对课程政策的这种分类用来分析我国的课程政策类别，那么，我们就可以把我国的教育方针和教育总目的看做是"制定课程政策的政策"；把教育行政部门有关编订"三教"的文件以及改革计划或纲要可视为"课程政策本身"。因此这类文件和计划或大纲规定了一定的教学内容。这是课程政策的两大类别。

2．我国"制定课程政策的政策"内涵

　　我们首先分析，我国的教育方针和国家的教育总目的这一类课程政策，即"制定课程政策的政策"。

　　教育方针是国家根据一定社会政治经济的要求，为实现一定时期的教育目的所规定的教育工作的总方向，它是一切教育工作其中包括课程改革的指导原则。1957年，毛泽东同志提出了我们国家的教育方针："应该使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者。"改革开放以后，邓小平同志又提出了"教育要面向现代化，面向世界，面向未来"的教育思想。

　　1999年6月，在我国改革开放后召开的第三次全国教育工作会议上公布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中，又对我国的教育方针作了新的全面阐述："实施素质教育，就是全面贯彻党的教育方针，以提高国民素质为根本宗旨，以培养学生的创新精神和实践能力为重点，造就'有理想、有道德、有文化、有纪律'的德智体美等全面发展的社会主义事业建设者和接班人。"

　　这个教育方针，增加了新的内容，具有鲜明的时代特征，一是增加了"提高国民素质和培养创新精神和实践能力"，二是在原来的"德、智、体"三育的基础上增加了"美育"。以前，我们往往把"美育"视为"德育"的一部分，今天"美育"已成为教育方针中的独立内容。

　　这样的教育方针，已成为我国进行课程改革的总方针，中小学培养目的、课程目标、课程组织方法、教学内容选择以及教学评价，都要依据第三次全国教育工作会议文件对教育方针和教育目的的新阐述。例如，我们在制定课程计划时，在培养目标方面，不仅突出对学生创新精神和实践能力的培养，而且在目标的内容上一般都是按"德、智、体、美、劳"五育归纳开列的。这就是休斯所谓"制定课程政策的政策"对课程的影响或在课程设计当中的体现。同时，也说明不论课程政策本身或制定课程政策的政策，在一个国家内部不同历史阶段都是发展变革的。

　　在"制定课程政策的政策"问题上，我们也注意到香港和台湾在这方面的变化。香港和台湾虽然不使用内地所说的教育方针的概念，但使用教育的"目的、目标、宗旨"这样的概念。例如香港在20世纪90年代前所制定的各种"课程指引"或课程纲要当中，关于教育目标的提法是"培养学生德、智、体、群、美各方面均衡发展"；台湾1985年制定的《国民中学课程标准》中，关于课程目标的规定是："以培养德、智、体、群、美五育均衡发展的健全国民为目的。"台湾和香港以前所说的"五育"和内地所提的"五育"只有一育有所不同，内地所说的"劳育"，而在香港和台湾则为"群育"。

　　现在台湾的课程改革都不再把u五育"作为制定课程目标的指导理念，例如台湾1998年制定的《国民教育阶段九年一贯课程总纲纲要》中，关于国民教育阶段的课程目标，是从"人与自己、人与社会、人与自然"三个方面的辩证关系来划分的，共提出了10项课程目标，为达成10项课程目标，还拟定了10项国民教育基本能力指标。

　　同样，香港特别行政区教育统筹委员会在其制定的《二十一世纪教育蓝图》中，对于"二十一世纪教育目标"规定为"乐于学习、善于沟通、勇于承担、敢于创新。"香港课程发展议会在1999年10月公布的《香港学校课程整体检机改革建议》中提出，"建立全人发展的课程"，要通过重新设计的8个主要学习范畴（中国语文教育，英国语文教育，数学教育，科学教育，科技教育，个人、社会及人文教育，艺术教育，体育教育），"使学生能掌握终身学习所需要的基本元素，如积极的价值观和态度、批判性思维赝讯科技、创造力、处理人际关系、尊重他人等，为他们往后人生的终身学习铺前路。"香港课程发展议会2000年编订的《中学课程纲要·通识教育科》规定："本科的基本宗旨是培养一系列与资料搜集、组织表达、阐释和评估有关的技能和技巧，以促进学生的批判性思考和帮助他们作出明智的判断。"本门学科的目标是：鼓励学生"掌握更多资讯"；"发展自我研习的技能"；"发展各种能力"；"更独立地思考"；"发挥创意"等。

　　在课程目标的确定和课程的设计中增加对能力的要求，把人与人、人与社会环境、人与自然环境相互关系作为重建课程的根本出发点，是香港和台湾课程改革的共同特点，也是当今世界课程改革的共同历史趋势。

3．我国"制定课程政策的政策"历史由来(1)

　　我国的课程政策是20世纪50年代学习苏联确定的，属于中央集权制，国家有高度集中统一的课程标准，课程的改革、编订和实施，中央政府均要发布一系列指令性文件。

　　原香港大学教育学院院长莫理士认为，香港的课程发展模式属于"权力压制式"。在他看来，香港"由中央决定的课程纲要，学校和教师休想越雷池半步。学校和教师在课程发展的整个程序上，只是一个被动和接受的角色，可以说是完全没有地位。这种情况，不单在行政上，更有教育则例的确认。"其实，把这个评价用来评价中国内地的课程也不算过分。

　　从世界范围来看，我国的课程政策属于中央集权型的，因而广大教育工作者也形成了这样的思维定式，似乎课程问题就应当由中央统管起来，学校在课程设计面前无能为力。这样，我国内地就造成了长期以来只有教学论，而没有课程论；只研究如何更忠实地实施课程，不研究如何设计或编制课程；课程问题只有政策性，没有学术性；只有原原本本地照本宣科执行，不能进行学术探讨。

　　这种课程政策的来源既不是！日中国，也不是新中国的发明，而来自苏联，是苏联20世纪30年代确定的中央集权的课程政策模式。当时，苏联关于学校课程的编订，都是由苏共中央以命令决定的形式下达的，只能照办，不许质疑。新中国成立初期的课程政策就是引自苏联的。

　　而且，在内地由于"制定课程政策的政策"都是由我国党和政府亲自决定的，因此，党和政府的最高领导人，往往对课程问题有一系列的论述，作出一系列的指示，形成自己完整的教育理论和课程学说及课程现。例如，毛泽东同志在半个多世纪当中关于课程改革和减轻学生课业负担问题，就有大量的论述并有专著出版。其中大量论述，对于今天的教育改革或课程设计仍具有指导意义。当然，有些观点或论述，今天来看是过时的，甚至是失误的。我国党和政府最高领导人的某些指示或论述，也是我们"制定课程政策的政策"，这是我国大概也是中央集权制国家课程政策的一大特点。

　　自改革开放以来，特别是近些年来，我国长期实行的中央集权制的课程政策有了很大发展变化。以前指令性的国家课程文件，今天已变成指导性文件，以前中央独揽课程决策权的局面今天基本被打破，地方和学校、教师和家长参与课程决策的形势已见端倪并在深入发展，课程管理体制开始发生本质性变化。

　　4．应吸取的历史教训

　　前面，我们说明了我国目前课程教材出现的新局面和我国课程政策的发展变化。此外，还需要补充说明的是：一方面，我国中央集权制的课程体制有诸多弊病，需要改革，并且我们在改革的道路上向前迈进了一大步，今后的改革道路还是漫长的，艰巨的，我们将坚定不移地走下去；但另一方面还应看到，中央集权的课程体制也有一定的优点，不能全盘否定，走向完全地方分权的另一端，这在我国50年的课程改革历程中已有深刻教训，世界课程学家也曾有过论述。

　　在1958年我国工农业生产"大跃进"的历史年代，全国也出现了教育大改革的高潮。1958年8月，中共中央、国务院在《关于教育事业管理权力下放问题的规定》中指出："各地方根据因地制宜、因校制宜的原则，可以对教育部和中央主管部门颁发的各级各类学校指导性教学计划、教学大纲和通用教材、教科书，领导学校进行修订、补充，也可以自编教材和教科书。"同时，进行缩短学制的改革试验。这样便出现全盘否定中央集权的课程体制的偏差，地方分权盛行起来，课程教材出现无政府状态，结果造成教育质量大滑坡。

　　在1966年至1976年"文化大革命"期间同样如此。由于当时全国通用教材被彻底销毁，中央不再有统一的课程标准，地方上各行其是，一些地方把政治、语文、历史3科合并为大文科，以毛泽东著作代替教科书，把物理、化学、生物改编成"工业基础知识"和"农业基础知识"，物理部分讲三机一泵（拖拉机、柴油机、发电机和水泵）；生物部分讲三大作物（稻、麦湘）一头猪，等等。这些都是课程体制带来的严重后果。

　　当代世界各国的课程改革也证明，如何处理中央集权和地方分权，是各国政府面！临的两难问题。"大量研究结果显示，以学校为基地的改革，做就了不少良好的学校。可是假如中央政府没有足够的力量，那些顽固保守的地方力量，便借地方分权为挡箭牌，不求改进。"或者出现自由化和无政府状态。"白卓和麦戈（Beche＆Maclure，1978）指出政府如以地方分权去设计课程，应假定那只能顺着当前教育界的情况发展，而不应冀求出现突破性改革。地方分权目的只在于推动学校自我批评的气氛，投入改革的行列。""经验告诉我们，制度和课程等主要改革较易由中央发动，学校日常活动的改革较易以学校为基础去进行。可是中央发动和带动的改革可能对课室内的活动影响甚小。"

　　我国半个世纪课程改革的经验教训和各国课程专家的理论研究都证明，课程体制和课程政策的变革，要辩证地处理好中央集权和地方分权的关系，不能绝对地否定一面，肯定一面，否则必然会出现偏差，落入"馅饼"，带来严重后果。