透析美国政府信息资源管理

信息资源开发利用专题：透析美国政府信息资源管理

杨学山

在美国，没有政府信息化这个概念，与此相关的词是政府信息技术应用、政府电信网络、政府主要信息系统、政府电子商务、电子政府、虚拟政府、政府信息资源管理等。80年代中期起，主流是以信息资源管理作为最上层的概念，包括了政府电信网络、信息系统（包括办公自动化系统）、信息收集和发布等内容，其他概念继续在使用，但在政策法规、预算、立项等方面，都归在信息资源管理名下。因此，中国的政府信息化这个词基本上等同于美国的政府信息资源管理。

美国政府把信息资源定义为信息本身和相关资源（如人员、设备、资金、信息技术）两个方面。信息资源管理则定义为：为完成政府机构职责而进行的信息资源管理过程。
美国政府对政府信息的作用和意义有着十分清楚的认识，认为政府信息是一种重要的战略资源，是国家资产。政府信息是保证政府公开性、管理政府运行、保持经济健康发展的手段，也是具有市场价值的商品。政府信息资源管理的目标是使政府信息资源得到充分利用，保证各个政府机构有效履行各自的职责。
美国政府信息资源管理的重点有三个方面：信息网络、应用系统、信息收集和发布。经过几十年的发展，美国政府信息资源管理在法律法规、组织体制、工作内容和程序、实施模式及项目管理、采购政策和方式均已趋向成熟。

■政府信息网络

美国政府信息网络（电信网络）基本上是在公共电信网络上的虚拟专网（除国防部和军方有部分线路自有）。在联邦政府，这样的虚拟专网目前主要是各个政府机构各自分散建设的，政府信息技术服务委员会（一个由政府部门代表和企业、学术界人士组成的跨部门咨询组织），正在提议在已有的网络基础上，建成统一的联邦政府信息网络，或称政府电信基础设施。

 

 

在州政府一级，大部分已经规划或实施了统一的连接州政府各个机构及公立学校、图书馆的网络，如德克萨斯州的政府专用虚拟网：TEX－AN已经发展了三代，1999年开始设计和建设第四代。指导德州政府电信网络建设的是州电信战略规划，其目的是为州政府部门电信网络确定一个框架，在一个统一的电信网络上实现多媒体通信。该网络的主要功能有：向公众提供政府信息和服务，提供获取教育资源的平台；对政府机构提供基本网络服务，满足政府机构建立全州网络的需要；网络信息和服务集中化，便于政府信息交流，提供开放的互联界面。

 

 

政府专用虚拟网在技术上，已经采用或正在转向Intranet技术；在运行模式上，主要委托电信公司或系统集成公司建设和维护。如正在建设中的最大的联邦政府网络——财政部通信网络服务系统，由TRW公司总承包，全国有64个节点、数千个接入点，预计项目费用11亿多美元，建成后每年仅通信费就达4亿多美元。

 

 

 

 

■应用系统

 

 

美国政府机构的应用系统已经跨过机构内部结构化程度较高的业务应用阶段（即我们所称的办公自动化系统和管理信息系统），走向更加复杂的机构内外结合的业务领域，成为政府机构履行职责的必要组成部分。

 

 

例如，美国全国各地及在加拿大、墨西哥工作的美国公民，都可以通过财政部的收入和税务报告系统（STAWRS）申报自己的收入、交个人所得税。财政部的国际贸易数据系统（ITDS）连接着80多个与国际贸易有关的政府机构，收集并处理数据；国防部的旅行（出差）系统，以国防部的NIPRNET为基础，连接公共电信网络和旅行机构的服务系统，为所有美国军人提供从出差审批到旅行车（机）票、旅馆预订、费用领取和报销等全过程服务。

 

 

上述这些应用，也称为政府电子商务。从这几个例子可以看出美国政府信息技术应用的深度和广度，也可以看到，所有的应用都紧紧围绕政府部门的业务工作，使这些工作做得更好、更快、更省钱。

 

■政府信息的收集、获取和保存

 

 

美国政府的信息收集有许多特点，分析他们的做法，对我国政府的信息收集和利用，有许多可以借鉴的地方。

 

 

美国设有国家统计局，并有统计法。数百个联邦政府机构具有信息收集、统计、调查的职能，由行政管理和预算局根据《文书工作缩减法》和《政府信息资源管理》赋予的职责进行协调。

 

 

在这数百个机构中，比较重要的有：普查局，负责10年一次的人口普查、5年一次的经济普查；经济分析局，负责经济统计，每年的国民生产总值以5年一次的普查为基础，通过抽样调查得出；劳工统计中心，负责就业方面的统计；教育统计中心，负责教育方面的统计；医疗保健统计中心，负责医疗保健方面的统计。

 

 

政府机构所有信息（除医疗保健信息）收集必须报行政管理和预算局批准，医疗保健的信息收集报卫生和人民服务部的一个专门委员会审批。每次信息收集申报必须提前60天在《联邦公告》上通报，在这60天内，任何人都有权对此发表意见和评论。向行政管理和预算局申报时，必须将《联邦公告》上征集的全部意见一起报告。批准后的信息收集有一个统一的信息收集代码，没有这个代码的信息收集就不是合法的收集，企业和公民有权不填报。

 

 

从1996年开始，根据《文书工作缩减法》的要求，行政管理和预算局每年编制年度信息收集预算，但信息收集预算并不是规定每个联邦政府机构或整个联邦政府信息收集在本财政年度中花多少钱，而是规定每个政府机构信息收集以小时计的负担。

 

 

1996财政年度，联邦政府信息收集的负担是68亿小时，1997年是69亿小时，1998年是70亿小时，约折合350万人的年工作量，联邦政府是美国最大的信息收集者、生产者、发布者这个结论在这里得到了佐证。根据美国政府信息收集的工作量和覆盖的范围看，美国政府的管理和决策比中国政府拥有更多的信息，中国政府在机构改革和职能转变后，要使管理和决策更加有效，在信息收集和信息共享方面必须进行重大改革。

 

 

有趣的是，1995年修订的《文书工作缩减法》要求1996年缩减负担10%，1997和1998年度缩减5%，但实际上却增加了，增加的原因是新修改的法律对财政部收集的信息有了新的要求。还有一个十分有意思的数据是：财政部1998年信息收集负担达到57亿小时，占全部联邦政府信息收集总量的80%，而包括普查局在内的商务部只有1400万小时，只占联邦政府信息收集总量的0.2%。除开财政部，也只占1%。

 

 

美国政府的信息发布由各个机构根据《信息自由法》和《文书工作缩减法》的规定进行，凡是赋予信息收集代码的信息，除法律规定不能公开的以外，一律向社会发布。许多政府机构设置了信息解密办公室，根据法律规定，及时将原来定为机密的信息解密。目前，获取政府信息的主要渠道依然是向相应的政府机构索取印刷品。由于美国所有的联邦政府机构已经建立WEB站点，通过因特网获取信息的比重在不断增加，1995年的《文书工作缩减法》又规定建立“政府信息分布索引系统”，为信息的获取提供了一个方便的途径。

 

 

美国联邦政府信息收集、统计调查有以下几个特点：第一，保证政府各个部门履行其职责需要，每年进行数百种信息收集，通过统一协调，避免重复浪费。所有的统计调查资料免费（不收成本费）在政府部门内共享，绝大部分（除列为机密的）向全社会免费提供。第二，协调部门和统计实施部门分开，保证信息收集的有效性和信息共享的实现。第三，联邦政府机构除有一定的人员从事统计调查外，大部分的信息收集委托信息服务机构进行。

 

■管理体制

 

 

对政府信息资源管理，美国政府已经形成比较完整的组织体系和工作程序。联邦政府信息资源管理的主管部门是行政管理和预算局。所有联邦政府机构，都设立了直接向部门主要领导报告的信息主管（Chief information officer），设有专门的办事机构，如财政部有信息技术政策和管理办公室等机构作为财政部信息主管的办事机构。成立了联邦政府信息主管协会，承担联邦政府机构间在信息资源管理、预算等方面的协调工作。根据《文书工作缩减法》和《联邦政府信息资源管理》的要求，各个部门必须制定本部门的《信息资源管理战略规划》，而且每年滚动进行。信息资源管理战略规划主要包括网络建设规划、信息收集规划、重要信息系统规划等内容，提出每年和五年的目标及对资源（包括资金）的要求。

 

 

美国的政治体制决定了每个州有很强的独立性，有独立的立法权，对税收、经济发展政策等方面都可以自己制定法律，并不要求和联邦法规一致。政府机构的设置也不要求与联邦政府一致。美国的地方政府（市、县、教区等）与州政府的关系同州政府与联邦政府的关系一样，具有很强的独立性。在信息资源管理方面，州政府有两种设置：有的设立信息资源管理部，如德州、明尼苏达州等；有的设置州信息主管，在信息主管下设一个或几个管理机构，如加州、新泽西州等。

 

 

德州的信息资源管理部有100多人，其主要职责为：信息收集、发布和保存的管理，重要信息项目管理，州政府电信网络规划，制定相关标准，解决政府信息技术应用中重大技术问题，如2000年问题等。其管理应用除州政府机构外，扩大到教育、医疗保健等由州财政支持的部门，其他州的规模和职责也大同小异。

 

 

美国的地方政府（Local Government）的划分与我国的差别较大，大的如纽约市，小的如几百人的教区，都属于这个范畴。这些地方政府在信息资源管理方面，基本上同州政府一样，设有专门的管理机构，用《信息资源管理战略规划》来指导本地区的相关工作。

■法律法规体系

 

 

联邦政府信息资源管理相关的主要法律法规有三个：关于信息获取和发布的《信息自由法》、关于信息收集的《文书工作缩减法》、关于协调联邦政府各机构信息活动的行政管理和预算局A－130文件《联邦政府信息资源管理》；1998年10月制定了《无纸工作法》（或直译为《文书工作消失法》），计划在5年内消灭文书工作，但根据与一些联邦政府官员和专家的讨论，他们对此法的评价不高，因为有部分工作很难电子化；还有如《隐私法》、《计算机信息系统安全法》、《档案法》、《联邦储藏图书馆法》等也是重要的法律文件。各州均制定了类似《信息资源管理法》的法规。

 

 

 

 

■投入分析

 

 

美国政府在信息化建设或信息资源管理经费及其支付上，采用实事求是的态度，必要的支出得到充分的保证。10年前，联邦政府IT年支出为180亿美元，现在约为230～250亿美元。据估计，美国联邦政府从1981年到1998年在信息技术应用方面共支付了约4000亿美元。州政府的支出视州的大小而不同，德州1998财政年度的预算为18亿美元，以10亿美元推算，50个州的总开支约为500亿美元。各种地方政府的开支总额与州政府持平推算（许多大城市一个市的预算就同一个州的预算相同），也是500亿，即美国政府部门每年在IT上的开支约为1200多亿美元。

 

 

 

 

■外包模式

 

 

采用外包模式，是美国政府信息化建设的一个显著特点。几乎所有的政府应用系统，包括军方的系统，都采用外包形式。外包不仅是指系统的设计开发，也包括运行维护；不仅是计算机信息系统和网络的建设，还包括信息收集和统计分析。如美国国防部的旅行系统，从网络管理中心到各个地方的节点，都设置在TRW公司的大楼内。这种方式不仅保证政府系统持续稳定运行，满足应用需要，而且使政府不因为IT应用而增加人员，培育了一支系统集成、决策咨询的高水平队伍，提高了国际竞争力。

 

 

 

 

■政府采购政策

 

 

美国对政府采购有专门的法律，政府采购由总务署承担，招标、投标和评标均有严格的规定和程序。据我们了解，重要的政府IT应用项目，主要设备必须是美国产的，否则就不会中标。

 

 

美国政府信息系统或信息网络的建设中，安全可靠性得到了高度重视。我们参观的几个系统，通过多种方式保证系统的安全可靠。电源、通信线路、系统都有热备份，网络管理中心和数据处理中心等方面对地震、火灾等自然灾害作了应急准备。

 

 

美国政府在IT应用上，始终走在其它领域的前头，前面介绍的几个系统都采用电子商务和公用网上的虚拟专网技术。每年美国各级政府超过1200亿美元的投入，不仅使政府的应用得到资金保证，而且使系统集成业得到充足的资金支持，开发先进的应用，并使这些新的技术转移到民间的应用。

 

 

通过采购政策，安全可靠性的标准，大规模的资金投入，使美国的IT设备制造和系统集成产业得到一个持续稳定的政府市场，为这些产业的发展提供了强有力的支持。

 

作者：杨学山，国家信息中心总经济师；中国信息经济学会常务副理事长；国家信息化办公室专家委员会成员。承担第三期日元贷款国家经济信息系统项目的分析、设计和项目管理工作，多次参与国家信息技术、信息咨询服务业、信息基础设施、国家信息化、信息资源开发利用的规划起草。 对信息系统和信息网络分析设计、自然语言处理、信息经济、信息政策和战略、信息法学等领域的研究有兴趣。