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行政事业单位养老金改革构想
2006年9月29日
与企业养老保险制度改革相比，行政事业单位的养老保险制度改革一直比较滞后。行政事业单位养老金计划的一个特点是其融资来源主要是政府的税收收入，比较单一，所以，其养老金改革并不像企业那样要直接面对现收现付与基金积累制的突出矛盾。尽管如此，行政事业单位的养老金制度仍然有改革的必要。一方面，行政事业单位普遍推行的人事管理体制改革，最终将会打破计划经济条件下形成的公共部门雇员的终身雇用制，雇员的流动性会明显增强，另一方面，随着企业养老金制度改革的扩展，也会要求行政事业单位的养老金计划在制度安排上保持社会一致性。所以，改革行政事业单位的养老金计划也是一个必然的选择。
目前，这项工作仍然处于政策探索和方案论证阶段。因为有企业多层次养老保险模式的借鉴，所以，有关设想很容易按多层次的模式来设计行政事业单位的养老金计划。但是，从理论上讲，行政事业单位作为公共服务部门，它与企业的一个最大区别就是没有剩余索取权和支配权，而企业的补充养老保险则是企业以自己的利润为本企业职工提供的、超出基本养老保险的企业福利。从实际情况看，我国的事业单位在既往的管理体制改革中形成了一些相对复杂的情况，在普遍推行经费包干使用的条件下，被区分为全额财政拨款、差额财政拨款和完全自收自支等几种情况，其中的自收自支单位基本上实行企业化管理。这样，非全额财政拨款的事业单位事实上便拥有了自己的剩余索取权。由于现阶段我国的公共服务管理体制还远远没有成熟，改革尚未结束，所以现在还不能过早地对所有事业单位管理体制都作出细节上的判断。 因此，我们在讨论事业单位的养老金计划改革时，只能确定一个大致的原则，即补充性质的养老金计划，只能限于事业单位以自己的非财政拨款收入来融资，而行政事业单位的主导性养老金计划，仍要把政府财政预算作为筹资来源。这样，本文中构想的行政事业单位的养老金体系是一个与企业职工多层次养老保险制度相同的体系，但是其基本养老保险的筹资将完全来自于各级政府的财政预算，而相应的补充性养老保险则只是针对实行全额自收自支的事业单位，以及实行差额财政拨款的事业单位的自收自支部分。所以，行政事业单位的基本养老保险的核心问题，是如何把用于支付其养老金的那部分一般性税收收入转化为特定的养老金支出。显然，无论新的制度安排是什各样子的，都不会改变其筹资来源于财政预算收入这样一个基本事实，所以，改革的目标应当是使行政事业单位的基本养老保险在费用总规模和资金流动上比传统制度更具可控性，以及使个人的养老金受益原则更趋于统一、便利性更高，由此在宏观体制和微观机制上提高制度运转的效率。 据此，我们可以就行政事业单位的基本养老保险改革提出两个选择，一个是偏重于积累制的一次性退休金加个人账户的职业年金计划，另一个是现收现付性质较强的名义个人账户制。 一次性退休金加个人账户的职业年金计划 这一方案具备以下几个特点：第一，在基础的制度安排上保持与企业的主导性养老金计划的一致性，从而有利于维护养老金制度在整体上的社会一致性和劳动力跨部门的流动；第二，养老金计划在管理上应独立于财政体系，这将同时有利于增强养老金计划和公共财政运作的透明性，并提高它们的管理效率，第三，养老金计划的管理还应摆脱对于单位体制的依赖，实现与企业养老金计划一致的社会化管理，第四，养老金受益应当是透明的和可控的，以克服传统现收现付制在这方面的不足，第五，为了管理上的方便，养老金计划在结构和运作机制上应尽量简单、统一。根据以上几点要求，笔者认为，行政事业单位的主导性养老金计划应当是公共部门雇员的职业年金计划，如公务员年金、教师年金、医师年金等。具体构想如下： 行政事业单位等公共部门按行业为雇员建立职业年金计划，计划应覆盖一定区域内本行业的全体雇员；每一个职业年金计划都成立年金理事会负责本计划的管理。 职业年金计划是一个法定的完全积累制强制储蓄计划，年金计划为每一位雇员建立年金个人账户，由雇员个人和其所供职的部门共同按约定比例定期缴费，直到雇员达到法定退休年龄后正式退休并开始支取年金为止。 上述缴费所需资金列入本部门预算，并根据部门的行政隶属关系列入中央或地方政府的财政总预算，定期拨付，其中雇员个人缴费部分从其工资收入中扣除，部门缴费不列入个人工资收入。 职业年金采取信托制管理，由年金理事会委托养老金管理公司经营管理，指定的托管银行发放。 为弥补职业年金替代率的不足，应在雇员退休时向其支付一笔一次性退休金，由雇员个人选择是一次性支出还是纳入其个人账户按年金发放；一次性退休金的金额可以在综合考虑雇员的职级、资历和服务年限等因素的基础上决定。 由于事业单位管理体制改革尚未完成，所以，很大一部分事业单位的经费构成还无法在法律法规的基础上固定下来。实行差额拨款和自收自支的事业单位，其经费构成现在虽然是明确的，但是因为它们当中的相当一部分将来可能还要进行公共服务职能的重新定位，并在此基础上进一步深化其管理体制改革，而这肯定会影响到其收支结构。所以，对这些事业单位，要在加快管理体制改革的条件下明确其收支结构，特别是财政拨款所占的比例，然后按比例由政府和单位分担其雇员的职业年金的缴费。如果这部分事业单位可以有财政拨款之外的收入，那么应当允许它们为雇员的职业年金个人账户提供更多的缴费。 行政事业单位推行养老金制度的改革，必然也会像企业一样遇到“老人”、“中人”和“新人”的问题。上述关于职业年金的构想因为导入了一次性退休金，所以可以以此解决“中人”在改革前的服务年限问题，这样就只剩下了改革前退休的“老人”的问题。根据企业养老金改革的经验，比较稳妥的办法还是应当采取“老人老办法：舶过渡方法，即继续以目前现收现付的方式支付改革前退休的雇员的养老金，而“中人”和“新人”则全部参加新制度。 名义个人账户制计划 名义个人账户制计划，就是在建立个人账户的基础上，由单位和个人共同缴费，其中个人缴费比例由个人在规定范围内自行决定，单位缴费比例则可以根据个人的职级、资历等基本依据划分不同的档次，名义个人账户的缴费积累可以用于支付当期行政事业单位的养老金，但是不宜采取以支定收的原则倒推缴费率。按照这种模式运转的养老金计划的关键一点是要在一定层次上实现缴费统筹，地方行政事业单位养老金实行省级统筹，中央行政事业单位亦全部由中央政府财政统筹。统筹的范围越大，那么名义个人账户依靠自身维持正常运转的能力就越强。 行政事业单位之所以可以采取名义个人账户制，仍然是因为其缴费都出自政府的税收收入，即使实行积累制也不能降低总税率，因此问题的要害是要在既定的财政支出结构之下，使这一部分养老金支出变得更有效率。采取名义个人账户制，要从过去不缴费的现收现付制改为由单位和个人共同缴费，这对第一代需要缴费的雇员来说，可能会意味着其可支配收入的减少。解决这一问题的办法之一可以是增加新增工资中用于养老金缴费的比重。另外，过去的“老人”和“中人”在改革前的那一部分工作年限，和企业一样没有缴费积累，仍然需要从政府财政支出中予以解决。这样，从过去完全的现收现付制到实行完全的名义个人账户制，会需要一个较长的转轨过程。总之，如果对包括“老人”、“中人”和“新人”在内的所有行政事业单位的新老雇员实行名义个人账户制，那么将会需要一笔较为可观的启动费用，大致相当于支付“老人”和“中人”改革前工作年限的养老金总额，只是可能不需要在较短的时间内补偿完毕，而是要根据缴费积累速度和政府实际财政补偿能力来决定过渡期限的长短。 与企业相比，行政事业单位的就业比较稳定，退休与新增就业情况便于控制，因此；一般情况下，养老金预算应该相对稳定，这对采取名义个人账户制来说是一个有利条件，因为其缴费率可以因此而较为稳定。但是，这也反过来提醒我们，在行政事业单位雇员总体规模比较稳定的情况下，最利于发挥名义个人账户制的优势，所以应该加快行政事业单位管理体制的改革，以便尽快明确公共部门雇员的总体规模 |
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