■张武升 张军凤
加强教育经费保障力度，是落实教育优先发展战略，推动教育事业实现又好又快发展的重要条件。在２００４年—２００８年这５年里，全国教育经费投入保持了较快增长，中央和省、市、自治区的教育经费投入连年增长，各级各类学校教育经费不断增长。但与此同时，有部分省、自治区的教育经费投入没有达到《教育法》规定的增长要求，教育经费投入行为亟待规范。
全国教育经费投入的新进展
２００４年—２００８年，全国教育经费投入实现较大幅度的增长，中央和地方政府加大了财政性教育经费投入力度，各级各类教育的生均预算内教育经费快速增长。
——全国教育经费投入５年翻了一番。２００４年—２００８年，全国教育经费保持了１６％以上的年增长速度，由２００４年的７２４２．６０亿元增长到２００８年的１４５００．７４亿元，５年内整整翻了一番。（见表１）
——国家财政性教育经费投入连年大幅增长。国家财政性教育经费投入由２００４年的４４６５．８６亿元增长到２００８年的１０４４９．６３亿元，增长了５９８３．７７亿元，２００８年是２００４年的２．３４倍。２００６年以来，国家财政性教育经费投入增长较快，具体为：２００６年比２００５年增长了２３％，２００７年比２００６年增长了３０．４３％，２００８年比２００７年增长了２６．２０％。（见表２）与此同时，财政性教育经费投入居于主体地位，其占全国教育经费的比例呈显著上升趋势，已由２００４年的６１．６６％增长到了２００８年的７２．０６％。
——普通中小学生均预算内教育经费快速增长。普通小学、普通初中和普通高中在２００８年的生均预算内教育事业费分别是２００４年的２．４４倍、２．８４倍和１．８２倍；普通小学、普通初中和普通高中在２００８年的生均预算内公用经费分别是２００４年的５．２９倍、５．６９倍和２．４１倍。
——中职学校和普通高校生均预算内教育经费实现较快增长。中职学校２００８年生均预算内教育事业费和公用经费分别比２００６年增长了７６．１５％和５３．１８％；普通高校２００８年生均预算内教育事业费和公用经费分别比２００４年增长了３６．４７％和４０．７９％。
——农村义务教育生均预算内教育经费快速增长。农村普通小学生均预算内教育事业费和公用经费分别由２００４年的１０１３．８０元和１１６．５１元增长到２００８年的２６１７．５９元和６１６．２８元；农村普通初中生均预算内教育事业费和公用经费分别由２００４年的１０７３．６８元和１２５．５２元增长到２００８年的３３０３．１６元和８９２．０９元。
我国教育经费投入的特点与不足
近年来，虽然我国教育经费投入有了显著增长，各级各类教育的生均预算内教育经费保持了较快的增长速度，但是，就我国教育发展的实际需求而言，我国的教育经费投入水平仍然偏低。我国教育经费投入的特点与不足可以集中概括为：教育经费投入在持续增长，但仍未能与经济社会发展保持同步增长，而且城乡差异依然存在。
——“两个比例”均有所增长，但水平仍然较低。２００４年—２００８年，全国预算内教育经费占财政支出的比例仅仅提高了１．４２个百分点，而且在２００５年还出现了负增长。（见表３）预算内教育经费增长情况是反映政府财政资金对教育支持程度的一个重要指标。在２００４年—２００８年，每年都有部分省（自治区、直辖市）预算内教育经费占财政支出比例下降的情况，２００５年这样的省（自治区、直辖市）达到２３个，情况较好的２００７年有６个，２００８年又回升到１５个。
２００４年以来，国家财政性教育经费占ＧＤＰ的比例在持续增长，２００８年为３．４８％，比２００４年的２．７９％高出０．６９个百分点，但距１９９３年《中国教育改革和发展纲要》提出的４％的目标仍有一定差距。通过国际比较可以发现，就国家财政性教育经费占ＧＤＰ的比例而言，我国的教育经费投入水平仍然低于世界平均水平，而与一些发达国家相比，差距则更大。例如，在２００３年，此项指标的世界平均水平是４．７％，ＯＥＣＤ成员国的平均水平是５．５％，日本是３．６５％，韩国是４．６２％，美国是５．８６％，以色列则达到了７．３１％。有研究表明，当人均ＧＤＰ达到８００－１０００美元时，要实现教育与经济的良性发展，公共教育投资占ＧＤＰ的比例必须达到的下限为４．０７％－４．２５％。我国人均ＧＤＰ已经突破３０００美元，而公共教育投资占ＧＤＰ的比例始终处于偏低水平，这势必对于教育发展和整个经济社会的健康、持续发展造成不利影响。
——教育财政拨款连年增长，但部分省（自治区）的教育财政拨款低于本级财政经常性收入增长。在２００４年—２００８年，中央和地方各级政府预算内教育拨款（不包括城市教育费附加）连续增长，拨款总额已由２００４年的４０２７．８２亿元增长到２００８年的９６８５．５６亿元。（见表４）其中，中央政府自２００６年以来年度增长比例连续３年居于首位，但有部分省（自治区）出现了负增长。２００４年和２００５年均有１１个省（自治区）出现负增长，２００６年有１２个省（自治区）出现负增长，２００７年减少到了２个，２００８年又回升到了４个。这些省（自治区）基本上集中在中西部地区，也有东部发达地区的个别省份，其中不乏ＧＤＰ超过１万亿元的大省。如果说，经济欠发达省份暂时出现负增长还情有可原的话，那么，在一些经济发达省份，教育经费投入在增长幅度上并没有随着经济及财政收入的增长而得到相应增长，不仅说明这些省份在教育经费投入上还需加大力度，更可以说明的是，教育优先发展战略仍未能完全得到落实。
——全国义务教育生均预算内经费显著增长，但农村义务教育生均经费投入水平依然低于城市。２００４年—２００８年，全国义务教育不论是生均预算内事业费还是生均预算内公用经费都增长迅猛，但是，农村义务教育生均预算内经费投入水平仍处于全国平均水平以下，义务教育经费投入仍然存在一定程度的城乡差距。
建立和完善教育经费投入的保障机制
加强教育经费投入的制度化建设，建立和完善教育经费投入的保障机制，是实现教育经费投入规范化、制度化，保证中央和地方政府教育经费投入执行到位，保障各级各类教育健康发展的根本举措。
——加大公共教育投资，优先保障义务教育投资。发展教育是政府的责任。要高度重视并采取有效举措，加大公共教育投资，切实落实教育优先发展战略。教育是社会民生大计，要坚持优先发展、优先投资。在当前亟待解决的问题就是，要尽快使国家财政性教育经费占ＧＤＰ的比例达到４％的目标。
多项研究表明，在初、中、高三级教育中，无论是私人收益率还是社会收益率，初等教育的收益率都是最高的。因此，政府在加大公共教育投资的同时，更要注重优先保障义务教育投资，促进义务教育在城乡、区域和校际之间的均衡发展。中央政府要加大对中西部地区尤其是农村地区义务教育财政转移支付的力度，逐步建立起城乡一体化的义务教育投资体制。
——实施对公共教育经费投资的绩效评估。建立公共教育经费成本与效益的评估指标体系并实施评估，不仅能够对公共教育经费本身的使用情况进行评价和监督，而且其根本意义在于，以公共投资效果为最终目标，通过对公共教育服务的数量、质量及资金利用效率等进行评估，考核政府公共教育职能的实现程度，提高公共教育经费配置水平和使用效率以及公共教育的服务水平。
——加快教育投资立法，尽快制定《教育投资法》。在《教育投资法》中，明确规定教育投资的来源、分配、使用、管理、审计、执法、监督、法律责任和救济保障等制度环节；规定国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例的下限值；明确各级政府根据经济社会发展状况（例如：可以地区人均ＧＤＰ值为参照），规定教育经费总投入和各级各类教育经费投入占生产总值比例和财政支出比例的下限值；制定各级各类教育生均财政拨款的基本标准；根据各级各类教育的性质、特点，合理确定各级政府的教育投资责任等。
——科学合理地确定国家财政性教育经费投入的阶段性目标。党的十七大提出了优先发展教育、建设人力资源强国的任务，要求教育要为建设创新型国家和全面建设小康社会作出新的贡献。国家需要人才去建设，人才需要教育来培养。保障教育经费投入，是实现人才培养目标的基础。随着我国财政力量的日益增强、国民对教育重视程度的提高，以及全社会教育经费需求的提高，我国的教育经费投入水平必将会有一个质的飞跃。我们应该结合《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的制定，以未来十几年我国经济社会发展和教育发展目标以及受教育人口变化趋势为依据，科学合理地确定国家财政性教育经费投入到２０１５年、２０２０年的阶段性目标，切实解决我国长期存在的教育经费短缺问题，使教育经费投入基本与教育需求保持相对平衡。
注：本文教育经费有关数据均引自《全国教育经费执行情况统计公告》（２００４年—２００８年）。
（作者单位：天津市教育科学研究院）（数据列表略）
