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以基本公共服务均等化为重点推进城乡一体化
中国（海南）改革发展研究院
2008年12月6～7日，中国（海南）改革发展研究院与挪威城市区域研究所共同主办第65次中国改革国际论坛“中国农村改革新起点——基本公共服务均等化与城乡一体化”。来自国内外近300位专家学者参加了本次论坛，会议就如何通过基本公共服务均等化推进城乡一体化进行了集中而深入的专题讨论。
与会专家一致认为，全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺，成为新阶段的突出矛盾。十七届三中全会明确提出“着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的目标，其中一项重要任务就是“到2020年城乡基本公共服务均等化明显推进”。当前，无论是从广大农民的现实需求，还是从扩大内需、稳定宏观经济的内在要求来看，以城乡基本公共服务均等化为重点加快推进城乡一体化，已成为新阶段农村改革的重大任务。
一、实现城乡一体化关键在于推进城乡基本公共服务均等化
与会专家认为，城乡一体化是一个国家在经济社会发展到一定阶段后，城市和乡村逐步融合的漫长过程。从体制和制度的角度看，推进城乡一体化主要在于城乡各种要素的自由流动，政府制定城乡统一的政策目标，且有统一的制度设计和制度安排。实现城乡一体化有三个目标：一是有平等的社会地位和政治权力；二是生产力发展水平逐步趋同；三是享有大致相同的基本公共服务。从现实看，农村基本公共服务的缺失和不到位已经成为当前推进城乡一体化面临的主要障碍，实现城乡一体化关键在于推进基本公共服务均等化。
城乡基本公共服务均等化是赋予城乡居民同等发展权的重要保障。有专家认为，新阶段统筹城乡发展的重要目标，是实现广大农民的自身发展和公平发展，其实质在于承认和保障农民的自身发展权益。在传统计划经济时代，农村公共产品的供给主要不是依靠公共财政，而是依靠农民自己。由此，造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，并形成城乡经济社会结构的失衡。有专家指出，从当前现实看，城乡协调发展的主要约束在于农民的能力不足，城乡差距的本质是能力差距。有专家进一步指出，教育和健康是重要的机会均等工具，直接影响人的生存能力、经济参与能力、收入和财富创造能力。比如，优质医疗卫生资源过度向城市和大医院集中，79％的农村居民为自费医疗群体，而城市仅为44.8％。2006年，中央财政对中西部地区参与新型农村合作医疗农民的补助资金达47.3亿，但人均不足5元。
城乡基本公共服务均等化是缩小城乡收入差距的关键措施。有专家指出，推进城乡一体化，应当充分估计基本公共服务均等化在缩小城乡居民人均收入差距中的作用。2007年，我国城乡居民人均收入比已达到3.33:1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡居民人均实际收入差距高达5～6倍。据此估算，城乡基本公共服务差距对城乡居民人均实际收入差距的影响度在30%～40%左右。有研究表明，农村家庭主要劳动力平均受教育年限每增加一年，贫困发生风险就可以降低12.9%；家庭非农收入比重每增加1个百分点，贫困发生率就可以降低3.2%。这说明，新阶段缓解城乡居民人均收入差距，需要在提高农村居民收入的同时加快推进城乡基本公共服务均等化。
城乡基本公共服务均等化是推进城乡一体化制度建设的助推器。有专家提出，新阶段统筹城乡发展，推进城乡一体化，重在推进系统的制度安排与制度创新。一方面，城乡基本公共服务均等化与城乡相关制度改革联系密切、互为条件。比如，现行的城乡二元户籍制度实际上是以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理制度所附加的过多不合理的社会管理功能及造成的社会不公一直延续至今，不从根本上解决城乡二元的基本公共服务体制，户籍制度改革将不可能有实质性突破。另一方面，城乡基本公共服务均等化与农村土地制度相互结合、相互作用。实现城乡基本公共服务均等化，不仅可以大大减少对土地制度变革的约束，为农村土地物权化提供更为有利的条件。同时，也有利于把土地从社会保障功能中解放出来，降低农民对土地保障的依赖程度，充分发挥土地的生产要素功能，促进土地的合理流转。
二、推进城乡基本公共服务均等化的首要任务是建立城乡统一的基本公共服务制度
与会专家认为，由于城乡经济社会发展水平的差异，在短期内很难做到城乡基本公共服务水平的统一，即城乡基本公共服务水平可以有差别，但制度应当统一。为此，当前推进城乡基本公共服务均等化的首要任务在于尽快实现城乡基本公共服务的制度对接和统一。
分步推进、逐步对接城乡基本公共服务制度。有专家提出，未来5～10年，推进城乡基本公共服务均等化，应当按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，逐步统一城乡基本公共服务制度。具体分三步走：第一步，完善体系，尽快实施农村养老保险制度，使农村基本公共服务体系在1～2年内建立起来。第二步，实现城乡基本公共服务制度的对接。这是最重要的一步。随着城镇化水平逐步提高，用5年左右的时间实现城乡基本公共服务制度的对接。在经济发达地区，率先建立城乡统一的基本公共服务制度；在中等发达地区，加快提高农村基本公共服务水平，为城乡制度对接创造条件；在欠发达地区，先用2年左右时间，完善农村基本公共服务体系，在政策和制度设计上，预留城乡基本公共服务制度衔接口。第三步，逐步提高水平。再用3年左右的时间，逐步提高欠发达地区农村基本公共服务水平，将农村基本公共服务体系纳入城镇公共服务体系，最终实现城乡基本公共服务的制度对接和水平差距的逐步缩小。
建立主体多元、项目明确、运行高效的农村公共服务供给机制。有专家认为，公共服务的有效不在于公营还是私营，而在于竞争还是垄断。要充分考虑农村需求的多层次性，设计供给的多种类型和可选择性。有专家建议，应将农村基本公共服务的范围和内容明细化，形成具体目录，以法律文件的形式公诸于众，不仅让广大农民知道哪些是他们有权享受的公共服务项目，而且还必须进一步明确各级政府、事业单位、企业法人、民间团体和个人等在公共服务领域中的地位和作用，明晰责任边界。也有专家建议，建立农村公共产品和服务需求项目库，并通过决策咨询方式预设多种方案，一旦决策设计涉及企业、个人和第三部门参与时，即可及时提供，以提高实施效率。此外，有专家提出，要建立有利于基本公共服务职能发挥的乡村公共治理机制，让村民自治真正成为农民进行有序政治参与和利益表达的基本途径，增强村庄公共事务管理能力和公共服务供给能力，最终使村民委员会与城市居委会具有基本对等的权利。
加快建立农村养老保险制度。有专家指出，根据2000年第五次人口普查，60岁以上人口占农村总人口的10.92%，并以33.3%的年均速度递增，在这种情况下，上亿人的养老问题尚未提上议程，将成为一个大问题。有专家指出，我国的医疗保险和最低生活保障制度已经基本覆盖城乡居民，现有社会保障制度的缺位主要在于养老保险，且最主要的群体仍然是农民。无论从近年来党和政府的政策文件，还是现实中农民的迫切需求来看，社会各界对农民养老保险已经基本形成共识，加上过去农民参保的基础和现有的财力保障，使目前在农村逐步建立社会养老制度的条件已经具备。在此基础上，加快建立农村养老保险制度，一是创新制度模式，采用基础养老金加个人帐户的方式，保障农民最基本的养老水平，同时，根据经济发展的程度不断调整和提高。二是创新筹资模式，由过去以个人缴费为主改变为个人缴费、有条件的集体尽义务、财政补贴的方式。三是创新工作方式，做到政府主导和农民自愿相结合。建议明年启动全国农村养老保险试点工作，试点面不少于10%；本届政府任期内覆盖60%的县市区；到2017年实现制度全覆盖，参保人数达80%；到2020年制度基本全覆盖，老年人口参加养老保险全覆盖，真正达到农村老有所养的目标。还有专家提出，要明确农村养老保险如何与城镇养老保险制度相协调。
三、优先保障农民工基本公共服务是推进城乡基本公共服务均等化的迫切需求
与会专家认为，城乡基本公共服务的失衡，集中反映在农民工群体上。保护农民工合法权益，推进农民工市民化进程，为农民工提供基本公共服务，将是今后我国现代化进程中的一个重要课题。有调查表明，当前农民工享受的基本社会保障水平只有城镇居民的25.1%。在快速工业化、城镇化的背景下，为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成为推进城乡基本公共服务均等化的焦点问题。
面对全球金融危机，当前要着力解决农民工的就业服务和社会保障。有专家指出，由美国次贷危机引发的国际金融危机已经对我国实体经济造成一定的影响，尤其是导致技术水平不高、产品附加值较低、以农民工为主要劳动力的中小型出口企业经营困难甚至倒闭，进而迫使部分农民工失业返乡。也有专家认为，为了应对来势凶猛的金融危机，国家决定实行积极的财政政策，大规模发行国债，扩大内需，这对于农业和农村发展是一个良好的机遇，对于提高农民工的公共服务水平也是一个良好的机遇。有专家进一步建议，应在扩大内需的四万亿资金中划拨专项经费，组织大规模的农民工培训，不仅可以稳定当前的失业状况，而且通过培训可以提高农民工的就业技能，增强就业稳定性，为中小企业的转型升级提供合格的劳动力。
解决返乡农民工民生问题的重要途径是加强小城镇基本公共服务体制建设。有专家指出，东南沿海地区随着经济的发展，土地、原材料价格以及劳动的价格等等都在上升，再加上全球金融危机，这些地方的低端劳动产业早晚是要转型，在当地打工的农民，返乡可能不是一个暂时现象。农民返乡后如何保持其生产积极性，使农民有事可做。这个问题的解决通过加强小城镇基本公共服务建设，吸纳这些农民在当地的县城或建制镇创业、就业，不仅可以使他们的积累变成当地城镇发展资金，同时本身也可成为新农村建设的先行者。为此，有专家建议，加强小城镇建设需要中央将农村基本公共服务的建设项目要重点放在城镇，特别在小城镇上，一是建设安居房，规模居住，并且将安居工程与农村宅基地整理、农业耕地保护结合起来；二是提供小城镇就业服务，创建就业园，搭建就业平台，逐渐形成新兴产业聚居区；三是推进户籍制度改革，放宽中小城市的落户条件，推动流动人口服务和管理的体制创新。
在全国范围内统一政策，尽快解决农民工的基本公共服务。由于受城乡二元户籍制度和公共服务体制的限制，农民工融入城市的过程仍然面临诸多问题，如劳动权益得不到充分保障、劳动收益长期偏低、基本社会保障欠缺、子女接受义务教育困难等。而农民工的基本公共服务供给问题既涉及到地区协调，又涉及城乡对接。这就需要中央政府统一政策，在更高层面进行统筹。总的来说，农民工在流入地创造财富，成为流入地政府的纳税人，理应享受到当地居民的基本公共服务。(执笔: 张娟 倪建伟) |
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