加强农业政策扶持的调查和思考

富阳市农业政策扶持在经历重点扶持、全面扶持两个阶段后，现在应该进入加强扶持的新阶段。“十六大”之前，农业政策扶持侧重于解决单个突出问题，是重点扶持阶段，这与当时财政力量相对有限有关，重点解决农业结构调整和农业基础设施建设方面。十六大提出城乡统筹战略以后，农业政策扶持进入城乡统筹阶段即全面扶持的阶段，例如新一轮扶欠政策的出台、“百千工程”的开展就是有力的证明。现在富阳农业政策扶持应该进入加强扶持的新阶段。
　　一、加强农业政策扶持的背景分析
　　首先，中央农村工作会议明确要求：加强三农的决心不能动摇，扶持三农的力度不能减弱，强化三农工作不能松懈。胡锦涛同志提出了两个趋向的新论断，两个趋向的实质是城乡统筹理论的继续和深化。中央在上世纪八十年代初连续５年发１号文件后，在２００４年１号文件基础上２００５年又发了１号文件，指出：要适应我国工业化发展阶段和政策趋向的变化，按照工业反哺农业、城市支持农村的要求，切实把农业和农村经济发展放到国民经济全局中统筹安排，更加自觉地调整国民收入分配结构，更加主动地加强农业基础地位，进一步加大农村改革力度，加大对农业的支持力度，加大对“三农”工作的领导力度。省委省政府２００５年１号文件指出：浙江已全面进入以工促农、以城带乡的发展新阶段。浙江省已开启反哺时代。因此以工促农、以城带乡、协调发展、加强扶持不仅是上级的要求，也是大势所趋。对于富阳市来说，一方面要紧紧抓住工业立市不放松，另一方面要加强反哺，加强农业政策扶持力度。
　　其次，《农业法》规定，对农业投入的增长幅度必须高于财政收入的增长幅度，２００４年富阳市财政收入达２０．０４亿元，增长率１４．１％，加强农业扶持是法律规定。
　　第三、浙江省提出了大力发展高效生态农业的发展方向，所谓高效就是要体现发展农业能够使农民致富的要求；所谓生态就是要体现农业既能提供绿色安全农产品又可持续发展的要求，富阳市发展都市农业是发展高效生态农业的具体体现，发展这种农业迫切需要加强政策引导、鼓励和扶持。杭州产业结构调整势必要将农业梯度转移，该市的畜禽、蔬菜、水产等有一定优势，加强农业政策扶持，主动接受杭州农业梯度转移，对发展富阳都市农业，增加农民收入有放大效应。
　　第四、富阳市总人口中农业人口５１．２万人，占８１．５％，２００４年城镇居民人均可支配收入１３２４８元，农民人均纯收入６８３３元，两者为１．９：１。而且，全市已进入人均ＧＤＰ跨入３０００美元的发展新阶段，这一阶段既是发展的黄金期，又是矛盾的凸显期。所谓矛盾的凸显期，其中一个重要方面是工农关系、城乡关系的协调问题。农业是弱势产业，农民是弱势群体，农村是弱化区域。目前该市已列为全国百强县市第３０位，已有较强的经济实力，让公共财政的阳光普照富春大地，让公共财政的阳光温暖农民群众的心，不仅必要而且可能。
　　第五、目前富阳市的农业扶持政策很少对农产品价格发生作用，因而大多是ＷＴＯ所规定的绿箱政策（少量对价格有轻度影响，属黄箱政策），这种做法不仅符合ＷＴＯ规则，也是世界农业的普遍做法。而且农业政策扶持给农民带来实实在在的利益，例如，２００４年由于惠农政策的实施，在农民人均纯收入（包括工资性收入、家庭经营纯收入、非经营性收入三方面）中，家庭经营纯收入增长势头良好，来自第一产业的收入增速加快，在家庭经营纯收入中农业收入人均９３６元，增长１７．４％，高于农民纯收入为１０．７％的增长率，成为２００４年农民增收的亮点。加大农业政策扶持力度也是我市欠发达地区发展的需要，部分欠发达地区人大代表、政协委员大力进行呼吁。
　　富阳市农业局作为主管全市种植业、畜牧业、水产业、农业机械、农垦、农业行政执法的政府工作部门，坚持政策强农战略、科教兴农战略、依法护农战略、合作聚农战略，其中政策强农是前提和基础，因此在全局职能范围内，加强农业政策扶持的调查研究，审视现有农业扶持政策，提出今后农业扶持政策框架建议十分必要。
　　二、现有农业扶持政策成效
　　（一）畜牧产业快速发展。２００１年１月富阳市出台《关于扶持畜牧业发展的通知》（富政［２００１］２号）文件规定，“十五”期间市财政每年安排２００万元用于扶持全市畜牧业发展，四年来畜牧业快速发展，主要表现在：１、畜牧业总量大幅增长，畜牧业内部结构趋向合理。２００４年畜牧业产值达到６．４亿元，比２０００年增加９１．６％；四年来平均年增长率１７．７％，比２０００年年增长率提高５．６个百分点；２００４年畜牧业占农业总产值的比重达到２９．５％，比２０００年提高１２．４个百分点，基本提前实现当时五年要达到全市畜牧业产值占总产值比重３０％的目标。而且，畜牧业内部肉类结构向多元化方向发展，山羊、奶牛等食草性畜逐年连续上升，２００４年禽羊牛兔占肉类总产值的比重为２６．４％，比２０００年的１７．２％提高９．２个百分点，正日益改善和丰富人们的肉类需要；２、规模养殖大幅发展，养殖场档次提高。２００４年规模养殖户为１９１６户（按农业部统计口径），比２０００年增加５１．３％，其中离开村庄独立而建的养殖场为１３６家，２０００年只有３家，因此从人畜混居的状态向人畜分居迈开了一大步。扶持政策也大大调动了规模养殖户的积极性，例如２００２—２００４年三年规模养殖户新建或扩建投入７１１３万元，而财政投入６００万元，财政扶持带动投资１２倍；３、畜禽良种年年引进，生产技术时时更新。畜牧扶持政策中对引进良种给予２０％的补助政策，促动每年引进新、特、优品种，丰富了畜禽品种资源，增强了发展后劲，同时促进兴办种畜禽养殖场６家（其中２家正在筹建）。大量新技术也得到应用，四年来举办新技术培训２９期３８５２人次；４、经营管理水平不断提高，产品品牌建设顺势发展。当年的“养殖专业户”正在向“牧业企业”转型，经营管理水平不断提高。目前全市已新成立乡镇级畜禽协会６个，专业合作社１个，它们以广大养殖户为基础，以养殖大户为核心，统一生产标准，统一技术服务，统一使用品牌。目前已有３个畜禽生产标准，正式注册的畜产品品牌有１０个，其中鹳山牌富阳本鸡被授予省优秀科技产品，获得省农博会金奖，杭州市名牌农产品，杭州优秀农产品金奖，通过了绿色农产品认证。
　　（二）农业开发蓬勃发展。２０００年２月富阳市出台《关于积极调整农业生产结构，大力发展效益农业的若干意见》（富委［２０００］１３号）文件，规定２０００年和十五期间市财政每年安排３００万元用于扶持全市农业生产结构调整，农业局自２００２年起承担其中１００万元的扶持任务。２００２—２００４年建设了一大批起点高、上档次、科技含量高的农业产业化基地，三年共扶持农业产业化基地５０个，基地建设总面积１９１７６亩，投入农业产业化专项扶持资金共计３００万元，带动投资３９２８万元，比例为１：１３．１，这些基地２００４年实现产值５１０２万元，平均亩产值２６６０．６元，其中水果基地１８个７１９６．５亩，蔬菜基地８个３２７５亩，茶叶基地１２个５３９３亩，水产养殖基地１２６８．５亩，蚕桑基地２个１１５０亩，中药材基地１个，面积４５０亩，旅游农业园１个，面积４４３亩，新品种试验基地３个，农业生态园１个。通过结构调整，２００４年农业结构中经济作物面积达到５１％。这些基地建设为向省市争取都市农业示范园区与无公害基地项目和资金打下了很好的基础。三年来，共有１４个基地被列为杭州都市农业示范园区，１８个被省列为无公害基地，单都市农业示范园区建设争取上级扶持资金２１０万元。该市生态农业在没有扶持资金的情况下，通过引导、培训等工作也取得了长足发展。在生态能源沼气方面，２００１年—２００４年共推广生活污水净化沼气池３０３０立方米；在传统生物质能方面，２００１年—２００４年共推广节能三灶２３２２０只；在畜禽养殖污染治理方面，完成了小型、中型、大型养殖场污染治理示范项目。
　　（三）农业机械持续发展。农业机械是指用于农业生产及其产品初加工等相关农事活动的机械、设备。富阳市自１９９５年出台农机补贴政策以后，每年财政补助２０万元，２００４年由于省政府出台补助１／３的政策，富阳市财政补助６３万元，１９９５年以来全市农业机械步入了快速发展的时期，１０年来富阳农机财政补助７８５台，呈现四个特点：一是农机台数迅速增加。例如２００４年全市有联合收割机２０９台，在１９９５年前只有４０台；二是机械收割面积快速增长。１９９５年前不到３万亩，主要在中国水稻所试验场、高桥、春江，２００４年达到１６．６５万亩，除偏僻山区外基本上使用机械收割；三是多元化发展。从以前单一的联合收割机向果蔬分级机械、高性能植保机械、培土机械、割草机械、修剪机械、炒茶机械、新式鱼塘增氧机械等效益农业机械多元发展。例如２００４推广龙井茶炒制机１３０台，提高工效３倍，降低成本６０％；四是成效明显。农机补贴带动投资１：４．２，带动收益（节省成本和增加收入）１：２４，解决了５００人的劳动就业。
　　（四）耕地条件逐步改善。耕地内涵包括耕地数量和耕地质量两方面。富阳市耕地数量由国土部门负责，以造田造地形式增加数量，每年市财政安排资金用于造田造地，但是全市的耕地后备资源极少，目前已很少有田地可造；耕地质量由农业部门负责，以改田改地形式改善质量，但无改田改地专项资金，目前全市有水田面积２９万余亩，其中可以划入中低产田改造范畴的有１８．５万亩（中低产田是一个动态概念），占耕地面积的６４％，具有巨大的改造潜力。通过千方百计向上争取资金，１９９７年—２００４年８年间向国家、省争取财政资金２２２６．３５万元（包括和财政部门一起争取的农业综合开发资金），杭州市级财政资金３６１万元，先后完成国家农业综合开发土地治理项目中低产田改造９．５万亩，杭州市级中低产田改造示范畈２．１万亩，共计１１．６万亩，通过工程措施（建设完善畈内排灌体系、田间道路、土地整治、水土保持等）；生物措施（增播绿肥、施用土壤改良剂、生物护埂、科学秸杆还田等）；农艺措施（土壤肥力监测、优化配方施肥、优良品种推广等）相结合的综合改造，基础设施条件和生产环境明显改善，生产能力大步提高，复种指数提高４０％左右，经３００个土壤测试中低产田改造后土壤有机质增加０．１８个百分点，碱解氮增加７．５ｐｐｍ，速效磷增加４ｐｐｍ，速效钾增加１７．５ｐｐｍ。
　　（五）粮食生产恢复性增长。上个世纪八、九十年代粮食生产总产量维持在２３万吨左右，最高年份接近２７万吨，２００３年下滑到１３万吨，一半以上的粮食需要外调。２００４年中央到地方十分重视粮食生产，按照上级要求富阳市已取消农业税，进行农机补贴，２００４年对粮食生产实行直接补贴政策，种粮大户种植一亩水稻能享受补贴３０余元，一减（农业税）一增（补贴）大大发挥了农民特别是种粮大户的积极性。２００４年粮食播种面积２．２８万倾，增６．１％；粮食总产量１４．２万吨，增长８．３％，粮食生产实现恢复性增长，扭转了７年来连续下滑的局面，全年性抛荒面积从２００３年的２５５８０亩大幅减少到１３００亩，并涌现种植面积１０亩以上的种粮大户２１４户，其中有２户被评为省种粮大户。
　　（六）农民素质培训启动。据２００２年统计，富阳市农村劳动力中，初中及初中以下文化程度占８６．１％，市委市政府从以人为本和城乡统筹出发，针对该市实际情况，２００４年９月出台了《富阳市农民素质培训工程实施意见》（富委［２００４］５５号），市财政每年安排培训经费１５０万元，把此项工作列入对乡镇（街道）的考核内容。农业部门作为实施的主要部门之一，２００４年大力加强了农民素质培训，呈现三个特点：一是培训量增加。２００４年培训１３８３５人次，比２００３年增加８７．９％；二是受训人员结构发生变化。以前受训人员中大部分是村干部，２００４年许多急需培训的农民得到了很好的培训；三是提高了培训质量。从粉笔时代向多媒体时代转变，从单一教材向统编和乡土教材相结合转变，从课堂教学向课堂教学、实地操作、外出考察相结合转变，从为培训而培训向与科技成果推广、项目建设等相结合转变。
　　三、今后农业扶持政策框架建议
　　根据富阳市农业扶持政策实施的经验，存在的问题和今后的趋势分析，笔者认为：
　　（一）加大畜牧业扶持力度。现有畜牧业扶持政策框定期限为２００１—２００５年，即将到期，原定的一系列目标已能如期完成，建议在“十一五”期间要加大畜牧业扶持力度，因为：１、发达的畜牧业是现代农业的重要标志。畜牧业是一个产业链条长、循环圈大、关联带动效应强的产业。全市畜牧业占农业总产值的比重虽然达到２９．５％，但是在现代农业的指标评价体系中有一个重要的指标即畜牧业产值占农业总产值的比重达５０％左右，我们计划通过“十一五”期间五年的发展，将比重提高到４２％；２、温家宝总理指出：畜牧业发展水平是农业发达程度的重要标志，从长远看，人民生活水平越过温饱后，膳食结构中动物食品的消费会迅速增加，畜牧业的发展有巨大市场潜力；３、“十一五”期间畜牧业扶持政策扶持重点为四个方面：扶持动物防疫检疫体系，加强公共安全保障能力；扶持规模养殖场和品牌建设，促使向现代牧业企业发展；扶持种畜种苗工程建设；扶持专业合作组织，解决小农户与大市场对接问题。
　　（二）增加农业开发政策扶持力度。农业结构战略性调整是农业工作的主线，在“十一五”期间要继续实行农业开发扶持政策，促使全市农业结构进一步优化，农业效益进一步提高。农业开发扶持资金市财政每年从３００万元增加到５００万元，其中由农业局承担３００万元的工作任务。因为：１、在全市６大主导产业中，该市农业局承担其中的５大产业，占８３．３％，而开发扶持资金为１００万元，占１／３强，明显不对称；２、现有农业开发扶持政策要从主要扶持基地向多个方面转变，扶持基地在扶持政策的初期是必要的，而且容易立竿见影，但是经过５年的扶持以后，应该进入多元化扶持的新阶段，建议：２／５用于基地建设，主要用于规模大的基地、新特优基地、种子种苗基地等；２／５用于新型农业如生态农业、观光农业、设施农业等，其中在生态农业方面参照建德市的做法，对经申报取得杭州市级及以上的无公害、绿色、有机农产品认证（认定）的主体，给予２０００元—８０００元的奖励；对通过省级无公害基地论证的，每亩奖励１０元（其中奖励建设单位７元，组织申报单位３元）；开展特色农业乡镇，特色农业村活动，被富阳市级评为特色农业乡镇的奖励５０００元，认定为特色农业村的奖励３０００元；凡常年存栏量在１００头以上的养殖场和１万羽以上的养鸡场，建成相应规模无动力厌氧净化池和相关配套设施，进行无害化处理、资源化利用的，列入计划验收合格后，每场给予０．５—５万元补助；对发展净化沼化池为核心的农业生态模式，经立项验收合格的，每场给予０．２—２万元补助。目前富阳市规模养殖数量众多，规模小，粪尿排放总量为７万吨，综合利用率却只有５５．５％，畜禽污水产生总量１５１．７万吨，污水处理率仅２．６４％，而且处理设施简单。所以出台这样的鼓励扶持政策，对于控制农业面源污染，促进富阳生态市建设大有益处；１／５用于支持体系建设，出台相应的规范标准，凡合作组织和专业协会，经验收合格的，每个给予０．５—２万元的补助；（三）执行农机补贴政策。农机补贴是国家规定的政策，也是２００４年６月２５日通过的《农业机械化促进法》第２７条规定的，我们要按要求认真执行农机补贴政策。
　　（四）建立改田改地资金。鉴于该市造田造地后备资源很少，而中低产田改造潜力巨大的实际，而且省即将出台《浙江省标准农田管理办法》的情况，以及中央农村工作会议提出提高农业综合生产能力的要求，建立改田改地资金顺应了形势发展。改田改地资金来源一是耕地开垦费，比例宜为２０—３０％；二是省２００５年１号文件规定的从土地出让金净收入中安排１５％资金用于农业土地开发的一部分，按照责权一致原则，参照杭州市的做法，由该市农业局和财政局负责立项计划审批、投资审核和组织验收、资金划拨。
　　（五）完善粮食生产扶持政策。在坚定不移推进工业立市，坚定不移推进农业结构调整的同时，要重视粮食安全问题。在粮食生产扶持上，三项补贴（直补、农机补贴、良种补贴）中良种补贴还未执行，而且，由于农机补贴只针对购买农机的单位和个人，粮食直接补贴针对粮食大户，所以对于数量众多的一般农户而言如何扶持粮食生产，良种补贴是一个有效办法，因为良种是高产优质的关键技术。今年中央１号文件也规定：地方财政要根据实际安排一定的良种补贴。凡购买粮食良种（经农业部门统一认定）杂交种子给予每公斤３元补贴；常规种子给予每公斤０．３元补贴，具体由种子站实施。
　　（六）稳定农民素质培训扶持政策。
　　（七）成立杭州农技推广基金会富阳执行部。成立农技推广基金会是《中华人民共和国农技推广法》第２３条的规定，在省委２００５年１号文件中明确规定：充分发挥各级农技推广基金会在普及推广农业先进适用技术中的作用。杭州地区萧山、余杭等已先行一步，势在必行。按照《浙江省基金会管理条例》要求，成立基金会经济目前尚不具备条件，但从实际情况出发，可分三步走：第一步在２００５年起３年内，市财政每年单独安排１５０万元（其中１００万元用于积累，５０万元当年使用），此时称作杭州农技推广基金会富阳执行部；第二步在５年内积累达到５００万元，继续称作杭州农技推广基金会富阳执行部；第三步在“十一五”末争取成立富阳农技推广基金会。