|
我国现行开发区管理体制基本上保持了以行政干预为主导的管理模式。随着市场经济体制的逐步建立和完善，这种政府行政管理为主的开发区管理体制带有明显的过渡性质。从开发区管理及运营机制的演变方向看，我国开发区的管理体制总体上是在朝着政府干预逐渐弱化，市场机制逐渐起主要作用的方向发展。
1.政府主导下的“超自主”体制安排
在开发区成立初期，中央就对开发区的职能定位及管理原则做了明确的规定：开发区实行封闭式管理；基础设施和环境的建设是努力方向，企业主体的运行不介入。因此，开发区管理体制行政化虽然没有在法律上得到确认，但却实际运行中，却通过赋予开发区超高级的审批职权、干部配置、特别是高度集中的权利安排以及对体制创新的默许等方式保证了开发区得以高效的运作。这样一种制度安排是针对当时计划经济体制下固化的条块管理模式、法制环境薄弱、市场意识缺乏、基础设施较差等具体情况而设计的。具体表现在：
(1)“三位一体”保证权力高度集中。开发区中国共产党工作委员会、开发区管理委员会和开发总公司实行“三块牌子、一套人马”，主要领导实行交叉兼任。
(2)高级别的行政安排。如北京市中关村管委会主任由北京市副市长兼任，苏州工业园开发公司董事长由苏州市委书记兼任等。
(3)高层次财税制度安排。例如高比例的税收留成、高级别的审批权限(包括对投资额的审批、大额土地出让审批权限等)。
(4)对开发区体制改革与创新营造相对宽松的环境，并给予较大力度的支持。
2.政府和市场并存的“双轨”管理制
开发区管理体制逐步进行了改革，从单纯的政府权力支配过渡到政府与资本相制衡。具体表现在开发区运营模式上，从最初的管委会到在管委会下建立开发公司，再到管委会与开发公司并行。但其管理权限的赋予、考核和监控的主导力量和方式没有发生根本变化，依然是在政府行政框架内，以行政权力为主体对开发区实施管理。这一方面是因为政府对开发区的认识仍然停留在由于其承担着众多宏观目标职能，而倾向将其视作政府派出机构加以监管。政府习惯通过行政手段来评估、调控其政策实施效果与开发区经济效益之间的冲突；另一方面，开发区作为独立的产权主体参与市场交易的身份转化缺乏法律、市场、资本以及规则的支撑。
到目前为止，我国开发区运营模式可以大致概括为三种。其中，在行政管理体制框架下有两种，即实行完全行政管理手段的模式和实行有限市场化运作的模式；在产权责权框架内实行有限监督的公司化运作模式一种：
以行政手段管理运营开发区。在这一模式下，无论是通过地方职能部门在开发区设立垂直管理机构，还是在开发区管委会下另行成立一套相关的行政体系，开发区从土地划拨、项目审批、人力配置到协调基本都是在政府体系内运行。该模式主要应用于我国开发区的发展初期。随着我国市场经济体制的建立和完善以及政府职能的转变，该模式无法适应新的市场环境，公司制逐渐被引入开发区日常的运营管理。
行政管理与公司化运作并存。在这一运营模式下，作为行政管理主体的管委会和市场化运营的开发公司同时并存。开发公司在人事、审批(备案)、年度考核等方面接受管委会的监督管理，并在管委会制定的发展框架内进行市场化运作。包括：参与建立开发公司的主体开始多元化；在开发区经营过程中引入项目公司、中介服务、项目外包等多种经营形式。开发公司与管委会在职责分工上开始有了更多市场经济意义上的变化，但是开发公司在众多市场化运作上并没有独立的决策权，更多的是处于一种半事业、半企业的尴尬境地，管委会与开发公司之间仍然保持着一种事实上监控与被监控的关系。
公司制。20世纪90年代末，开发区作为类似于工业房地产一级开发商的主体地位逐渐被认同。同时，市场经济产权制度、现代企业管理制度更为广泛的应用于我国整体经济运行。在这一背景下，地方政府开始尝试放手由企业独立管理运营开发区，不再设立管委会机构，转而通过国有资产投资公司在开发公司的控股地位来约束公司的决策不突破地方或城市的发展规划。开发公司在产权清晰、权责明确的基础上，公开聘用管理层，管理层对公司的控股股东或董事会负责。开发区运营得以在一个相对完整的企业制度下开展。
但由于相关法律法规尚待完善，特别是在如何看待开发区开发公司这一较为特殊的企业群体身份等方面仍存在较大争议，这一运营模式很大程度上仍处于探索阶段。但从推进市场经济体制改革的趋势来看，它仍将是未来开发区运营模式的重要演化方向。
|
