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文丨刘国军 陈薇伊 （作者：刘国军为中共湛江市委党校三级教授；陈薇伊为湛江市发展和改革局区域经济科科长；课题组其他参与成员和老师对课题研究也做出了一定贡献） 规划建设大型产业集聚区是广东省立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建“一核一带一区”区域发展格局和推动制造业高质量发展的重要战略抓手，也是湛江市集聚创新资源、发展产业集群、做强实体经济的战略举措。广东省委、省政府《关于支持湛江加快建设省域副中心城市打造现代化沿海经济带重要发展极的意见》中明确指出“集中力量重点建设大型产业园区，以东海岛为主战场建设现代化世界级临港产业集聚基地”。谋划建设湛江大型产业集聚区，是贯彻落实省委、省政府加快构建“一核一带一区”区域协调发展新格局、建设湛江省域副中心城市、打造沿海经济带重要发展极的重大举措，也是湛江夯实经济发展底盘、壮大经济体量、实现高质量跨越式发展的重大政策机遇。为确保湛江大型产业集聚区得到科学、合理、可持续高质量发展，借鉴国内先进城市经验，结合湛江实际，提出产业集聚区创新管理模式的对策建议。 湛江市产业园区的总体情况 （一）工业园区基本情况 湛江市现共有省级以上产业园区26个，数量位居全省前列。除去重叠部分，湛江市实际由12个园区管理机构负责管理18个工业园区（详见表1、表2）。其中，超1万亩园区4个（湛江产业园、廉江产业园、麻章开发区、徐闻产业园），产值超百亿园区4个（湛江产业园、 霞山产业园、廉江产业园、麻章集聚地）， 初步形成以湛江产业园为核心， 其余园区为拓展带、升级带和服务带的“一核三带”发展格局。   赤坎区因正在申报都市产业园，暂未设立园区管理机构，麻章区、吴川市辖区各有两个园区，各设立两个独立的园区管委会分别管理。建制级别方面，除湛江开发区管委会是副厅级单位、奋勇管委会是正处级单位、徐闻开发区管委会是副处级单位外，其余9个园区管委会均是正科级。其中湛江产业园日常管理工作由湛江经开区管委会下设的湛江产业园管理办公室（正科级事业单位）负责。建制性质方面，除吴川华昱产业园管委会是事业单位外，余11个园区管委会均是行政单位。配套服务机构方面，目前只有湛江产业园、廉江产业园、奋勇产业园、遂溪产业园等4个园区通过国有园区开发公司开展部分工作，吴川开发区、坡头产业园虽有园区开发公司，麻章经开区虽有园区项目服务中心，但基本不发挥作用。（详见图1）  图1 园区管理机构级别及数量 （二）大型产业集聚区基本情况 目前，湛江谋划建设大型产业集聚区，初步规划620平方公里，分为雷州奋勇（约 450 平方公里）、东海岛（约 170 平方公里）等两个片区，起步区约 120 平方公里。重点发展绿色石化、先进材料、汽车产业、高端装备、绿色能源、前沿新材料和现代农业与食品等七个重点产业。 国内产业园区的管理模式分析 我国对产业园区的管理体制并未作统一规定，因此各地政府结合园区不同的发展模式和所在区域经济发展的实际情况，采取了各种不同的管理体制模式。根据政府、园区、企业之间的关系划分，综合起来大致有三种基本模式。 （一）政府主导模式 政府主导模式，是我国大部分园区采用的一种管理模式。这种模式的基本特征是由政府或者政府派出机构主导，领导、组织和具体实施园区建设、管理和服务工作。这种管理模式又可分成两种类型： 一是政府派出机构型，园区管委会拥有独立的经济管理权和一定的行政管理权，对企业实行间接的服务管理，但不能作为一个相对独立的行政区域来行使权力； 二是新区政府型，既是高新技术产业开发区，又是一个行政区。管理机构是高新区管委会，全面负责高新区的管理建设，行使完整的一级政府权力。发展机构是国有资产公司，以企业化运作方式进行土地开发、招商引资等经济建设。 （二）开发公司主导模式 开发公司主导模式是指完全用经济组织方式管理产业园区的一种模式。这种模式的管理机构的主体是营利性的公司——园区开发公司，担负着管理与开发的双重职能，包括园区的规划建设、基础设施建设、招商引资，土地征用、园区管理等方面。这种模式也可以分为三种类型：一是国企型，这种园区的开发公司是国有企业，拥有较多的管理权限，虽设立管委会，但仍以开发公司为主进行经营管理，而管委会与国有企业的党委有类似的功能（如招商局蛇口工业区）；二是外商型，这种园区不设置管委会，只指定区外主要管理部门协调或只派驻办事处（如上海漕河泾微电子高技术开发区）；三是联合型，这种园区以国有企业为主，由中外企业参股组建联合公司对园区进行经营管理（如浦东金桥出口加工区）。  （三）政园合一模式 政园合一管理模式实行一套班子、两块牌子。采用这种管理模式的产业园区不同于一般的园区，也不同于一般的行政区，而是综合两者的功能，既承担产业园区的开发建设任务，也承担地方政府的行政管理职能，园区管委会主任同时也是地方政府领导（如湛江高新技术产业开发区）。 政园合一型管理模式综合了一般产业园区和行政区的优势，使产业园区形成了集行政、经济、社会于一体的综合发展区域，这样有利于整合、发挥园区与政区的资源与创新优势，实现优势互补，为园区经济提供更多发展机遇和发展动力，更有能力兼顾经济与社会全面发展。但是这种模式的管理面过于宽泛容易干扰和冲击园区的经济开发管理的主要功能，造成目标偏移，弱化园区的示范带动效应。 国内产业园区的管理模式借鉴 （一）中关村科技园区 中关村科技园区起源于20世纪80年代初的“中关村电子一条街”，为把中关村建设成为具有全球影响力的科技创新中心，国务院于2009年批准中关村建设国家自主创新示范区，成为我国第一个国家自主创新示范区。中关村科技园区作为我国科研机构密度最大、留学归国人员数量最多的园区，形成了“一区多园”（10个分园区）各具特色的发展格局。 1.“两级管理三个主体”+“一委十园”模式 2011年以前，中关村的管理体制是两级管理三个主体。中关村管委会作为北京市政府的派出机构，按照调研、规划、协调、督办、服务等工作职能，对整个园区的发展建设进行宏观指导和协调。十园管委会作为所在区政府的派出机构，具体负责本园区的规划建设和企业服务工作。各专业园和产业基地，如中关村生命科学园、中关村软件园、中关村永丰产业基地等，都是政府控股的公司制管理机构。 2.“一区多园”+“开放式管理与发展”模式 2011年以后，北京对中关村管理体制进行改革，实行“双重领导、以区（县）为主”的领导体制。中关村管委会对各分园区的整体发展规划、空间规划、产业布局、项目准入标准等重要业务实行统一管理，区（县）政府对所属分园管委会实行全面领导。依托中关村发展集团股份有限公司，聚集整个市区两级资源，促进重大项目落地与重大科技成果转化和产业化。 （二）苏州工业园 苏州工业园设立于1994年2月，园区行政区划288平方千米，其中，中新合作区80平方千米。目前，苏州工业园已经成为中国发展速度最快、协调发展最好、经济效应最佳、科技含量最高的开发区之一。苏州工业园区20多年来的超常规发展，有其内在的合理性和必然性，因为它有着较为独特的组织架构和运营管理模式。 1.三个层面的领导和工作机构 第一层面是中新两国政府联合协调理事会，负责协调园区开发建设的重大问题。第二层面是中新双边工作委员会，由苏州市市长和新加坡管理局主席共同主持，就开发建设中的重要问题进行协商。第三层面是联络机构，由新加坡和苏州工业园区的办公室负责日常联络工作。 2.园区政企分开的管理模式 行政管理主体是园区管委会，它作为苏州市政府的派出机构在行政辖区内全面行使主权和行政管理职能。园区管委会为客商提供从企业设立、工厂建设、员工招聘到企业运行各个阶段的行政管理和服务。中新苏州工业园开发有限公司（CSSD）是园区开发主体，由中新双方企业组成，开发公司主要职责是园区的开发经营、物业管理、项目管理、产业基础设施开发等。管委会和开发公司各自发挥不同的功能，相辅相成。 3.精简高效的政府机构 园区管委会按照扁平化模式，整合政府职能，减少管理层次。部门职能尽可能综合化，相近职能实行合并，并将传统体制下政府职能中较低层次和部门中间层次的职能，改由非政府性质的公务机构和中介机构来承担。 …… 文章分析湛江现有产业园区的管理模式和存在问题，并提出湛江大型产业集聚区创新管理模式的有效对策：： （一）因地制宜，精准施策，选择管理模式应充分考虑园区发展所处环境和阶段 （二）精简机构，优化效能，不断完善园区管理体制和运行机制，释放产业集聚区高质量发展活力 （三）理顺关系，创新引领，逐步完善市场化运营机制体制 （四）有效扶持，多措并举，大力推进园区高质量建设 （五）数字引领， “三化”赋能，以产业融合引领高质量发展 （六）完善考核评价办法，充分发挥“指挥棒”作用 |
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