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经济开发区管理体制改革的五条建议
民建海南省委副主委兼民建三亚市委主委周阳、海南省委宣传部调研处处长张晓钟、海南省委宣传部调研处主任科员沈德安在《关于我省经济开发区管理体制改革的问题与建议》一文中以海南省为例，对加强经济开发区管理体制改革提出了五条建议。以下是对该文的摘要:
一、海南省经济技术开发区的发展变化
海南省建省办特区以来，先后共设立各类开发区93个，规划面积达146063公顷。但由于绝大多数开发区管理体制落后，加上缺乏政策、资金、人才、技术等的支持，均呈低水平重复建设发展，竞争力低下，形成了巨大的资源浪费。至2005年8月，海南省除保留原4个国家级开发区外，省级开发区也仅保留了五个开发区。
二、经济技术开发区的管理体制和问题分析
（一）经济技术开发区主要采取的两种管理体制：准政府的管委会体制；以企业为主体的开发体制。实践证明，无论是哪一种开发体制，在海南省经济大环境的影响下，都面临着人才和资金缺乏、开发经验不足、整合各种资源能力不高、管理体制落后等发展瓶颈，致使绝大多数开发区步履维艰。
（二）各类经济技术开发区存在的问题浅析:
1．在经济发展落后的大环境影响下，开发区普遍面临经济基础薄弱、区位优势不明显、产业配套落后、基础设施建设不完善、融资渠道不畅、人才缺乏的状况。
2．以政府为主导的开发区管理体制落后和不到位。第一，经济管理职能严重缺失。第二，管委会在开发区内欠缺的行政管理职能，影响了开发区吸纳人才、提高工作服务水平和效率等。第三，财税制度滞后和土地转让资金缺失，影响了开发区获得前期开发和后续发展资金的有效支持。
3．以公司为主体的开发区，由于主导开发公司实力弱小，管理水平落后，专业水平不高，招商能力不强，加上没有经济管理和行政管理权，发展限制明显，相当一部分开发区经营困难。
4．开发区面临国家政策重新“洗牌”风险。
三、加强我省各类经济技术开发区管理体制改革的建议
（一）借鉴国内的成功经验，采用政府主导的开发模式，建立准政府的管委会管理体制；同时，结合我省的省情，进行管理体制的创新。
1．由省政府成立开发区专门的领导机构，由省政府主要领导挂帅，相关部门人员组成，综合办公，负责全省开发区的重大决策和统一协调。
2.由省、市（县）两级政府联合成立海棠湾、老城、金牌等开发区管委会，作为省、市（县）两级政府的派出机构。各开发区管委会对开发区实行统一开发、统一规划、统一征地和统一招商；提供产业政策、优惠政策、人才引进政策等；行使省、市（县）两级政府经济管理及部分行政管理职能。
3．借鉴上海浦新区等的经验，由省、市（县）两级政府共同出资组建开发总公司（经济困难的市县可以土地入股），作为开发区主要的投融资平台，负责开发区的重大社会公益项目、市政项目、主干道基础设施、社会公共配套设施等政府性项目的建设与融资。同时，开发建设总公司通过土地资本运作，利用开发区土地进行滚动开发。
4．采用“政府调控，公司开发”的模式，按开发区产业发展规划，将各开发区划分为若干功能片区，组建若干家国有独资或控股的开发公司对各功能片区进行一级土地开发，通过土地资本等的运作，进行滚动开发，对各功能区的支管、支路、园林绿化及社会配套设施等进行建设。
5．仿效青岛经济技术开发区管委会合并黄岛区、上海浦东新区管委会合并浦东区、宁波开发区管委会合并北仑区的经验，将三亚海棠湾镇、澄迈老城镇分别并入或委托海棠湾开发区管委会和老城工业开发区管委会统一管理，由开发区管委会进行统一规划、统一征地、统一招商、统一开发等。
6．处理好省、市（县）两级政府和参与一级土地开发公司的三者利益关系。
（二）通过立法，建立健康的开发区财税分配制度，保证开发区有足够的资金进行后续开发和完善。
（三）各开发区必须加强环保、生态资源保护，以保证后续的发展优势。
（四）加快创新人才引进工作机制，放宽人才引进限制，积极吸纳海内外优秀人才。同时，加强与科研院校的合作，积极推进合作办学，为开发区输送各类高素质人才。
（五）处理好开发区的征地、农民搬迁、劳动力转移、社会保障等问题，保证开发区有一个良好的可持续发展环境。
（资料来源：海南省人民政府网站）
解决经济开发区管理体制问题的四项措施
宁夏石嘴山市编办主任马绍华在《经济开发区管理体制探索与思考》一文中以宁夏石嘴山市为例，阐述了经济开发区管理体制存在的问题及解决的措施。以下是对该文的摘要：
一、该市经济开发区基本情况和管理体制现状
宁夏石嘴山经济开发区，享受自治区级经济开发区各项优惠政策。2006年组建宁夏石嘴山经济开发区管委会，为隶属石嘴山市大武口区人民政府管理的直属事业单位，下设办公室、项目办公室和规划建设办公室三个机构。
石嘴山工业园区，为宁夏回族自治区人民政府批准的省级工业园区。2006年组建工业园区管理委员会办公室，为隶属惠农区人民政府管理的正科级事业单位，下设综合办公室、土地规划办公室和项目服务中心3个机构。
宁夏平罗工业园区，是平罗县人民政府1996年规划建设，2005年被自治区列为石嘴山市高耗能产业循环经济实验区。2006年经平罗县人民政府批准组建平罗县太沙工业园区管理委员会，为县政府直属正科级事业单位，内设综合部、规划建设部、经济发展部和社会发展部四个内设机构。
宁夏隆湖扶贫经济开发区。按“准政府”的框架构建，全面履行所辖区的经济和社会发展的管理职能，隆湖开发区党工委、管委会设综合办公室（挂社会治安综合治理办公室牌子）、财政局、经济发展办公室、农业办公室（挂人口计划生育办公室牌子）4个工作机构，同时设立部分事业机构，负责辖区社会保障、文化教育、城市管理、计划生育和卫生医疗等工作。
二、经济开发区体制方面存在的主要问题
（一）开发区管委会的法律地位不明确。国家至今没有颁布关于开发区管理的法律、法规，使得开发区的体制、机制缺乏稳定性、规范性，容易导致开发区管理体制和运行机制受到旧体制或其他人为因素的干扰。
（二）管理体制不顺，管理权限不明确。经济开发区管委会究竟拥有哪些审批权和多大的审批权并没有完全明确。管委会的部分经济管理权限被收缩；具有审批权和执法权的相关部门，在与园区管委会的配合办事中，推诿扯皮现象时有发生，造成多头管理内耗大，办事效率低。
（三）管委会政企不分、政资不分、政府与社会中介组织不分的现象较为普遍。管委会具有管理者与开发商的双重功能，在政府行政框架内，以行政权力为主体实施资本、资产运作，导致政企不分、政资不分，经常会出现即是运动员又是裁判员的现象。
三、解决开发区管理体制问题的思考
（一）研究制定相关法规、条例，为经济开发区依法行政提供法律依据和保障。重视解决开发区在法律层面上的相关问题，要加快立法，明确开发区管委会的机构性质、管理职能和管理权限，对开发区管委会的行政执法权问题，应有原则性的法律界定。通过制定与完善开发区法律、法规，维护开发区的管理机制和职能相对稳定，使开发区的发展和管理有章可循，促进开发区的持续、稳定、高速发展。
（二）规范机构编制管理，提高行政服务水平。本着统一、精减、高效的原则，借鉴外地经验，完善管理体制，提高运行效能。建议出台规范机构编制管理的相关文件，就不同类型的开发区机构设置、编制配备、领导职数和管理权限作出规定，进一步推动开发区机构编制管理规范化。管委会及其内设机构的行政级别，要有利于调动开发区现有干部群众的积极性，有利于吸引当地机关各部门业务骨干和全社会优秀人才到区内建功立业。
（三）调整运行机制，适应市场经济发展要求。作为政府派出机构的管委会应享有当地政府一级的管理权限，并代表当地政府对园区实行统一领导、统一规划、统一管理。力避多头管理，充分发挥园区“小政府，大社会”管理体系精简高效的优势。实行区域内的统一管理，要充分发挥市场、中介和社会组织的作用。开发经营由独立的开发公司承担，开发区管委会只负责制定政策、行政审批和监督。实行政资分开，把开发区资产运营管理职能从管委会中剥离出来，建立专门资产运营管理公司，负责开发区的建设、运行和服务。加快金融、信息、会计、审计等服务机构和中介机构的建设和完善，创造更为完备的市场经济运行环境。
（四）创新管理理念，探索开发区管理体制新途径。在目前法律允许的框架内，由政府赋予园区相当于镇一级行政权力，全面负责和履行经济开发区内的行政和社会事务管理，逐步形成经济开发区内“小政府，大社会”的管理体制。
（资料来源：中国机构网）
四项对策完善开发区管理体制
安徽省商务厅办公室撰写《开发区管理体制的探索与思考》，提出完善开发区管理体制的四项对策。以下是对该文的摘要：
一、国内开发区管理体制的模式
（一）管理体制的基本模式。我国开发区管理体制可以归纳为三种基本类型。一是准政府的管委会体制；二是开发区与行政区管理合一的管理体制；三是以企业为主体的开发体制。开发区的开发模式有两种类型。一种是政企分离的开发模式，另一种是政企合一的开发模式。
（二）开发区管理体制的变化趋势。一是随着开发区范围扩大，功能多元化，从准政府向行政区体制转化。二是随着开发区层次和数量增多，竞争加剧，从分散管理逐步转向集中管理。三是开发区之间的竞争从优惠政策竞争逐步转向制度竞争。四是一区多园，发展专业园区。
二、影响开发区管理体制的主要因素
（一）开发区功能定位的影响。开发区管理体制与开发区的区划、功能定位有关，开发区的管理机构要服从区、市双重领导，其职能主要是提供服务。
（二）改革因素的影响。除了经济开发和产业布局功能以外，我国相当一部分开发区还承担着体制改革和机制创新的试点功能。
（三）政府行政分权因素的影响。开发区管理体制涉及到事权划分和人员安排，存在条块分权两方面问题。首先是地区内部分权问题，其次是中央和地方分权问题。
（四）财税体制的影响。
三、完善开发区管理体制的对策与建议
（一）独立运作，松绑放权。一是对于单纯承担经济管理职能的开发区，要加强与镇村结成关系，赢得地方的支持，保证各种矛盾的及时化解，充分发挥开发区管委会集中力量抓规划和招商等经济方面的工作的优势。二是对于带部分镇村，既承担经济管理职能又承担社会管理职能的开发区，将地方管理事务交与所在行政区承担，注重加强与行政区职能部门的协调，开发区只负责项目引进、土地开发等。三是对于实行区镇合一的开发区，要明确各自权限，理顺开发区与镇之间的关系，切实加强经济开发、社会管理上的协调，形成开发区发展的合力，使开发区具有较大的决断权、处置权，以提高决策效率。四是按加大对开发区的松绑放权，建立健全管理体制和运行机制，使开发区赋予更加灵活的自主性。
（二）精简机构，提高效率。开发区要严格按照“精简、统一、高效”的原则，不断推进管理机制和管理职能的转变。在争取必要的自主权的同时，对区内要压缩管理层次，减少审批事项，简化办事程序，杜绝“因人设事”、“因人设机构”。对当地政府赋予的审批职能，要实行“政务公开”、“权责统一”、“限时办理”等制度，使企业在开发区内得到高效、便捷、优质的服务和管理；对需由其他部门审批的事项，要企业与审批部门之间充分发挥协调、沟通作用，实行代办、协办，使企业能真正专注于自身的研究开发和生产经营活动。同时，实行“一栋楼办公，一站式服务”和“一个窗口对外”的集中管理模式和科学规范、便于社会监督的行政管理制度。
（三）优化机制，放活创新。三个方面优化运行机制。一是发展机制。继续走“小政府、大社会”、“小机构、大服务”管理路子，加快公共行政改革，大力发展社会中介组织和行业协会，把大量具体的社会协调、经济服务事务交给或委托给他们来做。二是用人机制。改革用人制度，探索实行全员聘用制和岗位目标责任制，建立健全岗位考评制度，大力推行“公开招聘、竞争上岗、年度测评、末位淘汰”等有利于人尽其才的用人机制，通过干部人事制度的改革与创新，不断激发广大干部的内在动力。三是激励机制。对一些领导岗位，可以探索实行“年薪制”；对一般工作人员，可以在基础工资不变的情况下，拉开各种奖金、补贴分配的档次，着重向优秀人员、优质工作和关键岗位、复杂劳动倾斜，不断形成以岗定酬、按绩定酬的分配激励机制。
（四）完善制度，规范运作。一是加强开发区立法工作，开发区自身要制定地方性法规，建立完善管理运行制度，保证开发区规范化制度化程序化运作，突出制度管人管事。二是要加强土地等资源性要素在区内使用的合法性，加强管理，加强规范，按程序化市场化操作，保证国家利益在不受损失，加强规划建设指导性立法工作的贯彻落实，保证环境评价体系评估和生态功能的完整性，最大限度提高区域经济效益、社会效益和环境效益。三是完善企业或项目进出机制，既要引进项目，又要淘汰项目，始终保持能进能出的进入退出机制，规范企业项目市场化行为，提高区内综合效益，推动社会各面健康有序发展。四是保持政策连续性和稳定性，不得随意变更开发区已优化完善的各种制度，保证制度的权威性和严肃性，为开发区创新机制提供保障。
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