刘崇顺：城郊新农村建设的社区化路径

城郊新农村建设的社区化路径               

——武汉市“家园建设行动”的考察与思考

 

                 武汉市社会科学院  刘崇顺

 

     2005年5月，武汉市在完成中心城区社区建设“883行动”计划的阶段目标后，即开始实施城郊新农村建设的新规划——“家园建设行动”计划。两项计划前后相继，紧密衔接，从目标任务到方法步骤，都是一脉相承的。“家园建设行动”迄今实施三年，效果究竟如何，笔者对此作了一番考察。

 

  一．“家园建设行动”的效果评估

（一）目标达成的情况    

武汉市提出并实施农村家园建设行动计划，明确以"致富门道明晰、基础设施完善、社保体系建立、社会和谐稳定"四项工作到家园为目标。

一是致富门道明晰到家园。就是推进富民措施进村，主要是指导制定村级产业发展规划，全面落实惠农政策和各项服务措施，通过调整农业产业结构，培植支柱产业和龙头企业，培训和转移农村富余劳动力，加快发展都市农业和农村二、三产业等多种途径，促进农民增收，探索建立农民增收致富的长效机制。二是基础设施完善到家园。就是推进基础设施进村，主要是做好村塆建设规划，推进"四通四改一场一室一化"。四通是路通、水通、电通、信息通；四改是改水、改厕、改圈、改垃圾堆放形式；一场、一室、一化是晒场、多功能活动室和村塆绿化。三是社保体系建立到家园。就是推进社保体系进村，主要是推进建立新型农村合作医疗试点工作，推进农村低保、医疗救助、救灾救济、五保供养等救助工作，落实优抚政策，积极探索建立失地农民的社会保障机制，逐步提高农民的社会保障水平。四是社会和谐稳定到家园。就是推进安全文明进村，主要是通过加强基层组织建设，健全村务公开民主管理制度，加强社会治安综合治理，开展精神文明创建，丰富农民群众文化体育生活，提高农民的文化素质和文明程度，创造安全稳定、文明和谐的人居环境。

　　三年来， 农村"家园建设行动计划"整体推进，取得明显成效，得到了农民群众的热烈拥护和积极响应，为构建农村和谐社会奠定了坚实的基础。一是农村家园建设村农民收入大幅增长，都市农业特色鲜明。三年来农民人均纯收入高于全市平均水平2。3%--4。6%，涌现了一大批生产特色村、专业村和各类致富典型；二是通过改造农村路、水、电、通讯等基础设施，改善了农村生产生活条件，家园建设试点村新建通村、通塆和塆内通行道路2008公里，改造主干渠1480公里，实现了村村通有线电视，铺设给水管网893公里、排水管网1254公里，改造户用卫生厕所33919个，新建公厕1300个，新建集中牛圈8456格，植树273万珠。新建维修村多功能活动室73621平方米、多功能活动场705500平方米。像黄陂区刘家山村、东西湖区石榴红村、蔡甸区星光村等一大批农民新村拔地而起，农村面貌进一步改观；三是试点村村民参加新型合作医疗参合率达85%以上，五保集中供养率达94?2%。落实新型农村合作医疗调标政策，稳步扩大农村低保面，启动被征地农民中"5560"人员的基本生活保障工作，对优抚对象、五保户、残疾人、接受义务教育的学生、独生子女户等各类对象按政策要求落实待遇，农民的后顾之忧得到较好地解决；四是加强平安村创建工作，村塆治安环境明显改善，开展文化体育活动、文明结对共建活动，家园建设村呈现乡风文明、村塆和谐新气象。

（二）计划推进的基本特点

　　1、率先试点，扎实推进。武汉市提出实施农村家园建设行动计划是在2005年5月，先于全国开展新农村建设半年多，"四到家园"的目标任务与中央提出的新农村建设 "生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的总要求不谋而合。可以说，武汉市的农村"家园建设行动计划"，是具有武汉特色的社会主义新农村建设，是落实党的十六届五中全会关于建设社会主义新农村要求的一项具体实践。2005年，全市在110个村进行了试点，2006年又在220个村扩大试点，2007年转入全面创建阶段，在350个村实施农村家园建设行动计划，并将今后的三年内完成农村家园建设的第一阶段任务。武汉市的新农村建设起步早、稳步推进，吸引了各地关注的目光，纷纷前来参观考察，2005年11月，全国村务公开协调小组调研组来汉调研时，充分肯定了武汉的做法，认为武汉的农村家园建设为全国的新农村建设起到了先行实践的作用。

　　2、规划先行，目标明确。"四到家园"有具体目标，指导工作有细化标准，各阶段、各环节、各部门任务具体，标准明确，责任到位。三个规划一并推出，一是认真编制产业发展规划。按照抓好"一个核心、四个环节"的工作思路，即以农民增收为核心，把握特色、规模、品牌、效益四个环节，结合区域发展规划、资源条件和现实基础，全市680个家园建设村都编制了产业发展规划，并全部汇编成册，上墙、上网， 2007年创建村的产业发展规划还做到了与全市64个板块规划的有效对接。二是认真编制村塆建设规划。市规划部门负责试点村村塆建设规划的指导，区规划部门具体负责规划的编制和审批。在规划编制过程中，把政府的意图、专家的意见和群众的意愿结合起来，充分听取村民群众的意见和建议，并注重因地制宜，突出特色。三是组织抓好村塆绿化专项规划。村塆绿化规划在村塆建设规划指导下，市林业部门负责规划的指导和评审，区林业部门负责规划的编制和审批。

　3、以城带乡，以工促农。武汉市针对城乡二元结构比较突出这样一个特点，借鉴城区"社区建设883行动计划"的成功做法，按照城乡统筹、城乡一体的要求，适时提出了农村"家园建设行动计划"。武汉作为特大中心城市，在推进新农村建设过程中，充分发挥了城市对乡村的辐射带动作用，城市的优势生产要素向农村扩散，城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖。2005年、06年、07年武汉市级财政支农投入分别达到14。57亿元、21。28亿元、26。35亿元，分别比上年增长64。3%、46%、23。8%。三年来，市级财政直接投入家园建设行动计划的资金达8。4亿元。市政府着手建立"工业反哺农业、城市支持农村"的长效机制，进一步发挥社会力量在我市农村"家园建设行动计划"中的重要作用，形成全社会关心、支持、参与新农村建设的良好氛围。三江集团大手笔投入东西湖区柏泉农场农村家园建设，成为大型企业积极参与新农村建设的代表。城市和工业扶持农村产业发展、促进农业科技推广、到农村基层任职、开展农民培训、吸纳劳动力转移就业、参与农村基础设施建设、发展农村公共事业、进村为农民服务等内容成为当前城乡共建的重点。

　　4、整体联动，齐抓共建。市、区各相关部门在新农村建设中围绕共同的目标各司其职、各显其能。市、区两级成立家园建设领导小组，市领导小组下设四个工作专班，由市农业局、市建委、市劳动保障局、市文明办牵头，分别负责全市致富门道明晰、基础设施完善、社保体系建立、社会和谐稳定等"四到家园"一个方面的具体工作。各区设立对应的四个专班。各个专班的牵头单位与成员单位通过召开局际联席会议研究部署工作，重大问题提交市家园建设领导小组讨论决定。市家园建设领导小组19个成员单位及参与家园建设的市直21个部门明确专人负责。同时建立工作联系及信息交流制度，加强沟通、调度和协调，解决试点工作中的困难和问题，安排下一阶段主要工作。黄陂区致富门道工作专班建立了整合涉农项目联席会议制度，按照"渠道不变、用途不改、各负其责、各记其功"的原则，将涉农资金项目向优势产业集中，2007年共整合了2。4亿元资金投向农业板块基地建设，促进了板块基地做大做强。

　　5、政府主导，农民主体。农村家园建设在政府的领导、组织和支持下，充分发挥农民群众的主体作用。农民群众是新农村建设的创造主体、受益主体和评价主体。发挥农民群众主体作用，就是农民群众发展经济增收致富的能力、参与农村基础设施建设和农村民主管理的能力、农村基层组织带动农民建设新农村的能力得到全面提升。武汉市把深化村务公开民主管理作为家园建设的重要内容，作为发挥农民主体作用的突破口，申报参与创建时尊重村民意愿，项目的提出经过村民讨论并公示，项目的实施组织村民参与，项目的验收经过村民认可，长效管理依靠村民进行。运用"相约家园"对话会、民主赶集会、民主议事会、村务一日谈、村民明白卡等新的形式，制定"村民议事日"和"村民民主理财日"制度，充分保障村民的知情权、决策权、参与权、监督权。开展民意问卷调查，了解农民最关心、最直接、最现实的利益问题。

（三）存在的问题和差距

     1、改变农村面貌的任务依然艰巨。发展生产，促进农民增收始终是新农村建设的核心任务，也是最艰难的任务。近几年来，武汉市农民收入虽然连年大幅增长，但城乡居民绝对收入差距扩大的趋势并没有改变，农业的组织化、集约化、规模化程度还较低，现代化水平不高，农民增收的长效机制尚未建立起来，城乡二元结构依然凸显，农村的社会经济发展依然明显地滞后于城市。农村的基础设施建设欠账较多，公共服务体系和社会保障体系的建立还有很长的路要走，在激烈的社会变革中，农村社会的和谐与稳定面临着许多新情况和新问题，需要正视问题并逐步加以解决。

　　2、农民的科技文化素质与建设新农村的要求不相适应。建设新农村依靠的主体是农民。没有高素质的新型农民，新农村建设就不可能取得成功。目前，武汉市农民初中及以下文化程度的占85%以上，文化程度稍高的青壮年劳力都外出打工，真正从事农业生产的绝大部分是"3860部队"即妇女和老人，对农业新技术、新品种、新机械、新设备、新模式接受能力较差。作为高技术、高投入、高产出、高环保、高生态的现代农业必然要求高素质的农业劳动者来建设，农村社会事业的发展也需要高素质的管理者和建设者。如何在现有劳力中发掘新农村建设的新生力量，如何带领留守农民推进家乡建设，是急需破解难题。

     3、农村发展资金严重不足，整合不够。近几年来，虽然我市对农业、农村的投入逐年加大，但政府的投入与农业、农村发展的实际需要存在很大缺口。金融机构对农业和农民的贷款较少，农村资金处于净流出状态。有关支农专项资金缺乏有效整合，导致投资分散，不利于建设大基地，发展大产业。

     4、武汉新农村建设与发达地区比仍有较大差距。从产业发展方面来看，武汉市与武汉城市圈8城市比，虽然武汉农业发展水平在总体上相对于8城市有较大优势，但在少数领域有被部分城市赶超的趋势，如农业的外向度，即农业出口创汇值与农业总产值之比，2005年8城市中有黄石、潜江、鄂州高于武汉，其中最高的黄石几乎相当于武汉的3倍。武汉在全国与长春、沈阳、哈尔滨、济南、西安、成都、南京、大连、青岛、宁波、广州、厦门等同类城市比，2005年，我市亿元以上龙头企业数、国家级农业龙头企业数、农产品加工业销售收入等3项指标，基本上都处于最后几名的位置，说明武汉市的农业产业化经营水平尤其是农产品加工业的发展水平与同类城市比，还有较大的差距。全国开展新农村建设以来，有许多地方创造了建设新农村的好经验，涌现了许多先进典型，都值得武汉学习和借鉴。

 

二．"家园建设行动"的意义和影响

党的十七大报告强调加强"以改善民生为重点的社会建设"，同时又强调"统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设"。武汉市近年来大力实施的"家园建设行动"，坚持把促进农业发展、农民增收及农村的和谐稳定作为重要目标，使"家园建设行动"成为一项改善农村民生、促进农村和谐稳定的基础性工程。

1、"家园建设行动"体现了城市化进程中大城市郊区发展的需要。武汉市正处工业化和城市化的加速期，城市一直保持着向周边郊区扩张的态势。城市功能变迁，传统产业转移，城市边界扩大，新的产业格局形成，一方面促进新城成型，另方面也使中心城区与郊区农业之间的结构矛盾和发展差距更加突出，实施以城带乡、统筹城乡发展的任务更加艰巨。在新的形势下，城乡之间发展不平衡的局面，亟需寻求新的途径加以解决，郊区农村作为全市城乡结构矛盾中的薄弱环节，亟需加大扶持力度，提升城乡发展的协调度。启动"家园建设行动"，正是适应了城乡统筹发展的新需求，因而得到了广大农民的欢迎和社会各界的支持。

2、"家园建设行动"体现了抓基层、抓落实、重实践、打基础的思路和理念。建设"创新武汉"、"和谐武汉"是武汉市最新的战略构想，以科学发展观指导"和谐武汉"建设，促进全市城乡社会的和谐稳定，必须从基层抓起，从抓好基层入手，才能真正抓落实，抓到位，才能打好基础，谋划长远，为科学发展与和谐稳定创造坚实基础。正是基于这种理念与思路，武汉市把市郊新农村建设与社会主义和谐建设紧密结合，以市郊农村的和谐稳定作为重要目标，自2005年5月启动了市郊农村以建制村为单位的社区化建设计划，亦即"农村家园建设行动计划"。计划采取分别试点、分步实施的方法推行，2005年、2006年在330村进行试点，2007年起每年推进350个村的建设，用5年时间在全市2087个建制村和农场大队实施这一计划。用这种分步实施、逐年到位的方法，把建设目标落实到全市郊区广大农村。

3、"家园建设行动"体现了武汉市在市郊农村建设中的创新和探索。武汉市是一个以城带乡的特大中心城市，实施以城带乡20多年，既有一定的优势，也有突出的特殊矛盾，例如人均土地较少的矛盾。在城市快速发展的过程中，市郊农村的发展面临着一系列需要解决的新问题。寻求新发展，探索新路径，构建新机制，既要适应与全国一致的发展新形势，又要符合武汉市的个性特点。武汉市中心城区的社区建设具有较好的基础和成功的经验，可以作为市郊农村家园建设的一种先行优势。2002年起，武汉市在多年开展社区服务和社区自治实践基础上，大力实施"社区建设883行动计划"，在三年时间内，投入12?6亿元资金，对中心城区覆盖大约500万居民的社区基础设施和人文生态环境进行全面的建设改造和综合整治，取得了显著成效，产生了广泛影响。以此作为先行优势，市郊农村的"家园建设行动"一开始就看作是中心城区社区建设的延伸和拓展，"883行动"和"家园建设行动"被看成是前后相继、互相关联的"两大行动"。前者探索和建构的是中心城区社区建设与管理的长效机制，后者则是全市郊区农村探索和建构一种"以工促农，以城带乡"的长效机制。"两大行动"成了武汉市推进基层社会建设的品牌。

4、"家园建设行动"体现了改善民生的基本出发点。"家园建设行动"的基本内容和主要任务包括四个方面：一是明确致富路径，二是完善基础设施，三是健全社会保障体系，四是乡村和谐稳定。四个方面的建设内容和任务，集中体现了关注和改善民生的出发点。行动计划目标达成，惠及的是市郊300万农业人口。

从前三年分步实施的情况看，全市郊区已经实施计划的建设村680个，接近整个计划创建村数的三分之一，建设村全部制定了产业发展规划，90%的建设村明确了致富的主导产业，98%的农户有了致富门道明白卡。建设村农民人均纯收入增幅普遍高于全市郊区农村的平均收入水平，建设村农民的生产生活条件普遍有了明显改善。三年来，"家园建设"投入各项基础设施建设资金19。23亿元，重点实施"四通四改一化一室一场"等项目。"四通"即路通、水通、电通、信息网络通；"四改"即改水、改厕、改圈、改垃圾堆放形式；"一化"即村湾绿化；"一室"即新建或改建多功能室；"一场"即新建多功能场。所有建设村的乡村面貌和生态环境都大有改观。建设村社会保障体系进一步健全，新型合作医疗参合率为86%，五保户集中供养率达94。2%以上，失地农民以及其他各类特殊群体的社会保障政策和待遇基本落实。"家园建设行动"实际上也是一项民生工程，实实在在收到了改善民生的效果。

5、"家园建设行动"坚持了在建设发展中实现和谐稳定的思路。"家园建设行动"的四项任务是互相关联、互为条件的。明确农业致富途径，促进农民增收，提高农民的物质文化生活水平，这是实现农村和谐稳定的基础。完善农村基础设施，全面改善农村的生态环境、乡村容貌和公共服务，这些又正是提升农民生活质量、优化农村社会风气、促进农村和谐稳定不可缺少的条件。健全的农村社会保障体系，是改善民生、解除农民在养老、就医、子女教育等后顾之忧的有力保证，因而是农村社会和谐稳定的基础性工程。

诚然，实现农村的和谐稳定，这本身又是一项自成系统的社会工程，是其他工作所不能替代的重要任务。武汉市在推进"家园建设行动"过程中，专门设有"社会和谐稳定工作专班"，与其他三个建设专班形成对接和互动。在促进农村社会和谐稳定目标达成过程中，工作专班主要从以下方面着力：一是加强村党支部和村民委员会建设，选好新农村建设的带头人并加强对他们的培训；二是完善村务公开民主管理制度，强化农民在新农村建设中的主体地位，把培养新型农民作为坚持不懈的长远目标；三是大力开展社会治安综合治理，推进平安村、平安乡镇建设活动，定期排查、及时有效化解各种矛盾纠纷，减少社会不稳定因素，提升社会和谐度和人民群众的安全感；四是开展文明村、文明农户的创建活动，大力推进"文明街镇"、"生态文明村"、"十星级文明农户"的"三级联创"活动；五是大力加强文化建设，在各个村发展"文化中心户"并配置和奖励文体娱乐设备设施，创办以培训新型农民为办学宗旨的市民文明学校，广泛开展形式多样、丰富多彩的文体娱乐活动，用先进文化引领新农村建设的实践，使农村社会和谐稳定的基础更加牢固，更加长远。