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四、重大投资项目审计情况 按照中央关于加强工程建设领域突出问题专项治理工作的总体部署，审计署加大了对政府投资项目的审计力度，并重点组织对京沪高速铁路、西气东输二线工程西段、金沙江向家坝水电站和1981个扩内需投资项目等进行了跟踪审计和审计调查。结果表明，相关部门和地方积极安排扩内需投资，不断强化对投资项目的组织和管理，督促建设单位严格资金管理，确保工程质量，较好地完成了建设任务，也为经济的持续较快发展奠定了基础。但在建设项目的招投标、投资管理、执行土地和环境保护相关政策等方面仍存在一些较为突出的问题： 一是招投标管理不严格、违规转分包等问题比较普遍。目前，建设项目招投标由各行业主管部门负责监管，独立性和权威性相对较弱，加之尚未建立起各部门互通互联的工程建设信息系统，对招投标违规问题的处理处罚力度偏轻，审计抽查的投资项目中均不同程度地存在未严格执行招投标规定的问题。有的建设单位为获得价差收入，还将部分分项工程层层转分包给不具备相应资质的单位，影响到工程质量。如西气东输二线工程西段截至2009年5月，已签订的36亿多元施工合同中，有近80%未按规定招标，其中1.01亿元被违规直接发包，27亿多元合同的招标中存在人为拆分标段、违规确定中标人等问题。 二是部分项目投资管理不够规范。有的前期准备不足，初步设计批复和执行概算编制滞后，投资控制目标不明确，如金沙江向家坝水电站工程2008年底已完成投资96.36亿元，但至审计时尚未编制完成项目执行概算。一些工程建设和监理单位对施工单位上报的验工计价审核把关不严，财务核算也不够规范，在对京沪高速铁路和西气东输二线工程西段等项目的审计中，共发现超进度计价和多计工程款8.15亿元，建设成本中列支其他费用和用虚假发票报账等问题17.94亿元。 三是土地和环境保护等政策措施未完全落实到位。抽查17个省区市的1981个扩内需项目发现，有140个项目占用或征收土地审批手续不完备，占抽查项目总数的7%；有53个项目不完全符合环保要求，占抽查项目总数的2.68%。有的工程建设对生态环境造成了一定影响，如西气东输二线工程西段在穿越甘肃、新疆等地的3个自然保护区时，施工单位违规采用机械开挖，擅自增加施工作业宽度，导致植被损毁面积增加110多万平方米。 目前，相关部门和单位已纠正验工计价中存在的问题7.25亿元，166个项目通过补办征地用地或环评手续、进行耕地复垦等方式进行了整改，并清理了违规分包的施工队伍。各地还出台了18项贯彻落实中央扩内需政策、加强政府投资项目管理的制度措施。 五、重点民生资金和民生工程审计情况 (一)对城市最低生活保障资金、政府投资保障性住房资金、农业综合开发资金和农村饮用水安全工程资金等民生资金的审计情况。2009年，在受国际金融危机影响财政收入增幅减缓的情况下，各级财政仍大幅度增加民生投入，着力提高社会保障能力和生产生活水平，相关地区收到中央财政安排的农业综合开发资金比上年增长21.02%，各级财政筹集的城市最低生活保障资金、廉租住房保障资金分别比上年增长25.58%和61.50%，对扩大内需、促进社会和谐稳定发挥了重要作用。从审计情况看，上述政策执行和资金管理中存在以下值得关注的问题： 一是部分政策在执行中存在偏差，影响相关政策目标的实现。按规定，中央财政新增农业综合开发资金的80%以上应集中用于农业主产区特别是粮食主产区，但2007年至2009年，中央财政新增农业综合开发资金分配至全国农业主产区的比例分别为69.98%、76.97%和78.72%，其中分配至13个粮食主产省区的比例分别仅为61.84%、65.19%和69.12%。在城市最低生活保障资金、廉租住房保障资金的分配中，由于对保障对象的审核和监管机制不够健全，人口变动、收入财产等信息尚未实现共享，有194个区县向不符合条件的6.29万户家庭发放城市最低生活保障补助3.3亿元，其中向1.19万户登记拥有个人企业、车辆或2套以上住房的家庭发放7376.65万元；9个城市向705户不符合条件的家庭发放廉租住房租赁补贴86.89万元、分配廉租住房74套。 二是部分项目进展缓慢，有的未能达到预期效果。审计调查发现，有些地方简单按人口数量或行政区域平均分配资金，有的地方性工作计划与中央下达的年度计划未能有效衔接，加之普遍存在的地方配套资金不到位问题，影响到一些项目的实施进度。抽查19个省市的448个新建廉租住房和10个棚户区改造项目，截至2009年底，分别仅完成计划投资额的41%和42%，其中225个项目的地方配套资金落实率平均为44%；抽查19个省区的103个县，2006年至2008年计划内还有123.3万人的饮水不安全问题未解决，占计划的15.79%；抽查18个省区的156个农业综合开发产业化经营项目，有60个未能发挥预期效益，占38%。 三是部分项目管护措施落实不到位，后续管理尚需加强。随着廉租住房大批建成并逐步投入使用，一些地区出现了租金收取难、日常管理维护难和不符合保障条件的住户退出难等现象，不利于形成廉租住房入住和退出的良性循环机制。抽查的1181处农村饮用水安全工程均未落实所有权，工程运营和后续维护前景堪忧，有的已建成工程存在供水水质合格率偏低、运营成本偏高、管理维护不到位和工程利用率不高等问题。 审计还发现套取、滞留、转移挪用或挤占财政资金等问题7.14亿元，其中：涉及农业综合开发资金3.57亿元、农村饮用水安全工程项目资金3.06亿元、城市最低生活保障资金0.51亿元。 针对农村饮用水安全工程资金审计反映的问题，水利部下发了《关于加强农村水资源保护工作的通知》(办资源函〔2009〕289号)等文件，并派出督导组前往19个省区市督促整改；针对城市最低生活保障资金审计发现的问题，有关地方进行了集中清理和核实，已归还被挤占资金824.98万元。 (二)汶川地震灾后恢复重建跟踪审计情况。按照国务院批准下发的《关于汶川地震灾后恢复重建审计工作安排意见》，审计署先后组织8000余名审计人员对1.3万个重建项目进行了跟踪审计，审计覆盖面分别占中央和地方投资额的60%和80%，并从审计署选派33名干部到重灾地区挂职。从审计情况看，有关部门和地方积极调配资源，注重加强统筹协调，保证了重建资金的安全完整和建设项目的顺利推进。但灾后重建中也存在一些问题： 一是中央重建基金结存于多个部门和单位，部分资金使用不够规范。重建项目多、资金来源广，由于缺乏统筹管理，资金拨付进度与重建进展衔接不够，一些项目建设进度较慢，造成部分资金结存。截至2009年底，8家中央单位结存中央重建基金51.79亿元，灾区各级财政部门和使用单位结存298.63亿元。此外，还有58.19亿元重建资金被违规用于规划外项目、日常经费支出和归还欠款等；一些地方通过重复申报、重复统计人数等方式多申领重建资金2.41亿元，部分已用于项目建设或发放给个人。 二是部分项目的规划内容与实际情况不尽相符，有的规划要求未完全落实。3个受灾省2009年下半年对重建规划进行中期调整后，仍有274个项目的规划内容与实际情况不符，占抽查数的24%。在规划落实方面，有82所学校的3967亩新增建设用地未办理审批手续；有28个项目超规模、超标准建设22.51万平方米，平均超出37.8%；有138个项目存在731项工程管理缺陷，158个项目的监理和施工技术管理人员未按合同要求到位。 在跟踪审计中，审计机关与各地各部门紧密配合，坚持边审计、边督促整改、边促进规范提高，推动改进了2649个项目的质量管理，加快了1692个项目的建设进度，节约重建资金和挽回损失14.71亿元，建立健全规章制度974项。审计机关还向社会发布了48期灾后恢复重建阶段性审计结果公告。 (三)玉树地震抗震救灾资金物资跟踪审计情况。青海玉树地震发生后，审计署紧急部署救灾资金物资跟踪审计工作。对18个中央部门单位、31个省区市及的审计情况表明，各地各部门按照党中央、国务院的部署，及时启动灾害应急预案，积极筹集调拨救灾款物，并对接受救灾捐赠的单位、捐赠资金的统计、汇缴和使用提出了明确要求，保证了抗震救灾各项工作的迅速和有效推进。 总的看，救灾资金的拨付、使用和物资发放情况较好，审计尚未发现重大违纪违规问题。目前，审计署已制定玉树地震灾后恢复重建跟踪审计方案，将救灾资金物资审计与灾后恢复重建审计结合起来，实行全过程跟踪，并适时向社会公告审计情况。 |
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