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农村土地使用权流转是继家庭承包责任制以后，我国农村土地制度的又一次重大变革，是历史的必然。土地流转对农村传统的以土地为中心的非正规保障产生了巨大的冲击，在土地流转过程中，农村社会保障制度的走向成为一大难题。
一、土地流转制度实践现状
浏阳地处湘赣鄂三省接壤之域，是个拥有133万人口、5000多平方公里的农业市，作为一个山区农业大县，近年来浏阳市大力推进农村集体土地经营权流转。2007年底，全市流转面积达5.15万公顷，其中耕地9400公顷（股田制166.67公顷），林地4.07万公顷，荒地和水面1453公顷。以浏阳市官渡镇为例，该镇域内总面积7770.4公顷，其中耕地1774.6公顷、山林4281公顷、其他1781.4公顷。2008年，土地流转总面积971.6公顷，其中田土505.33公顷、山地466.29公顷。
目前，浏阳市土地流转的形式主要是出租和入股。出租是种较为简单的形式。官渡镇主要采用的就是这种形式，通常情况下、林地租赁时间较长，一般为30-50年，租金为每亩亩30-60元，田地租赁时间较短，多为1-10年，每亩地每年100至500不等，通常为一次性付清。入股是土地承包经营权人在保留土地承包经营权的情况下，将其拥有的使用权作价入股，与资金、劳动力、技术等其他生产要素结合组成农业股份制或土地股份合作社并进行以农业生产经营为主的经济行为。浏阳市在湖南率先推出了股田制。“股田制”的特点是，农民在自己的土地上既作产业工人，按月领工资；又作股东，年终按股分红，是一种新型的土地流转方式。有关专家高度评价浏阳“股田制”的出现，代表着中国农业经营方式变革的一个方向。国务院国资委研究中心主任王中阳充分肯定“浏阳在湖南率先推出股田制”，是一种意义深远的探索，是工业反哺农业，社会主义市场经济向农村深度覆盖的体现。[1]土地流转制度的实施，促进了浏阳市农村经济形式的发展，有效地解决了因农村经济和人口的发展变化而导致的农村土地抛荒与紧缺现象并存的矛盾，全市耕地抛荒情况得到全面遏制，90％的“四荒”地（荒山、荒坡、荒湖、荒滩）被承包、租赁，人地矛盾得到缓解。同时集中发展了烤烟、蔬菜、水果、花卉苗木和药材等优势产业，农业生产区域布局更加清晰。土地流转也使农业机械化水平不断提高，2008年全市机耕面积达86万亩，机收面积达60．5万亩。
二、土地流转制度迫切需要建立新的农村社会保障制度
1．土地流转制度的推行，使得原本弱化的土地的保障功能全面缺失。土地保障是农村传统的保障方式。在我国特殊国情和制度背景下，土地体现的不仅是生产功能，而且还承担着农民的全部保障项目。在土地流转过程中，农村旧有的土地保障制度的面临着前所未有的冲击和挑战。
（1）土地流转收益较小。虽然土地因其所处位置、肥沃程度等租金有一定差距。但整体而言，租金较少，土地非常之廉价。以浏阳市官渡镇为例，平均一个人7分田，四口之家的田地一般不会超过3亩，而租金一般多为每年每亩100元，也就是说一家的土地流转收益仅仅为每年300元。即便按照500元的最高标准算，也不足1500元。在调查中发现，进行田地出租的村民多属于被动流转，通常是在外打工，无法进行耕种。租金过于廉价，有劳动力的家庭90%以上不会考虑出租土地。土地流转给当地的种植大户和养殖大户以及政府带来了巨大的效益，但农民显然从中获益甚微。特别是一些较为偏僻的田地，更是无人问津，导致承包土地抛荒的现象。土地流转带来的收益根本不能给农民带来基本的保障，更不能解决农民的生、老、病、死、残等问题。
（2）股田制风险性。在浏阳市的土地流转实践中，股田制风头十足，虽然淳口镇和镇头镇在股田制中取得了较大的成绩，但股田制的诸多弊端不容忽视。土地价格低廉，相对动辄十万百万的投资而言，农民所占股份极其微小。公司的投资计划、利润分配等重大决策权都掌控在大股东手上，在公司的具体运作过程中，由于农民是不具有公司经营理念且不具有最后发言权的小股东，风险非常大，很可能成为大股东侵害的对象。同时，公司化的经营还有破产的风险，一旦公司破产，作为股东的农民按法律规定应将作价入股的土地承包权或经营权作为清偿债务的财产。这意味着在农村社会保障体系尚未全面建立的状况下，农民将失去最后赖以生存的土地，陷于空前的生存困境。[2]
（3）年轻农民多数不愿意从事农业生产，再加上我国农业小户经营绝对收益低。大规模的农业生产效益虽然较高，但农民缺乏投入资本，只能选择将土地转让后进城务工。长期的城市生活，导致他们与农业生产脱节，农业技能低下。年老回乡后，土地虽然可收回，但他们已经丧失了基本农业技能，无法从事农业生产，将失去生活的退路。如果没有较为完善的社会保障制度，将给社会稳定带来隐患。
（4）农民工的社会保障问题十分突出。土地流转后，大量的农民进入城市成为农民工。据统计，浏阳市每年输入农村劳动力36.95万人，占全市劳动力总数的50.4%。农民工流动性，不仅往返流动于城乡之间，并在单位之间、城镇之间频繁地变动工作岗位，而且外出的人群每年都在不断变动，新老农民工进行着代际更替。农民工多从事重、脏、累、险的工作，工作条件现对比较恶劣，权益往往得不到有效保障。社会保障制度的缺失，使得他们在遭遇风险时极易陷入困境，引发社会问题。
2．土地流转制度的实施需要农村社会保障制度的建立，建立农村社会保障制度是促进农地有序流转的最好的解决方法。目前，全国整体的土地流转进程较慢，主要原因在于农村社会保障制度的严重不健全，农民手中的承包地在很大程度上被农民当作了能够保障其生活“温饱”的最后一道屏障，再加上我国现阶段就业形势的严峻，即便是那些进城务工的农民，在家中也保留了一部分土地，以备不时之需。对社会保障缺失的理性预期主观上影响了土地的集约化经营，严重阻碍了农村土地承包经营权的健康有序流转。毫无疑问，建立农村社会保障制度是促进农地有序流转的最好的解决方法，对流转双方都是有益的和必要的。从某种程度上说，完善的农村社会保障制度是实现农村农地流转市场有效运行的必要条件。[3]
三、土地流转制度下农村社会保障制度的趋向
1．资金来源多渠道化。目前，社会保障基金的主要来源于政府、集体和个人。因此，首先必须发挥政府主导作用，加大财政投入力度。其次，集体可以通过土地流转、国有资产变现等方式筹集部分社会保障基金, 发展农村社区保障，这是在目前国家一时无法向农村社会保障体系大规模投入资金的条件下。推进农村社会保障建设的现实途径。再者，通过政策激励吸引农民参保，在土地流转制度下，可以通过健全农村土地流转的经济补偿机，制订合理的农村土地流转价格和经济补偿方案，提高农民在土地流转过程中的收益。有条件的地方甚至可以由政府将土地集中招标，提高土地的价格。
2、保障结构的多层次化。目前的农村，不具备建立一元社会保障制度的现实可行性。根据农民与土地的关系可以分为四大类，失地农民、农民工、农业劳动者以及农村中的困难群体。农村社会保障制度的建立必须针对不同的群体分层次分类别。
（1）农民工可纳入城镇社会保障制度。农民工因其主要生活范围在城市，并且与用人单位建立劳动关系，可纳入到城镇社会保障制度。如湖南省今年已经开展了农民工养老保险的试点工作。湖南省规定，农民工养老保险费由用人单位和个人共同负担。单位缴费比例为10%，个人缴费比例为4%，其中12%记入农民工个人账户，2%进入社会养老保险统筹。农民工个人账户资金实行完全积累，参保农民工用身份证进行实名登记，个人账户可实现接续。
（2）农业劳动者可建立农村社会保障制度。对于农业劳动者，应为其建立农村社会保障制度。农村社会保障制度资金来源可以考虑“以土地换保障”的方案。所谓“以土地换保障”是指这样一种用社会保障替代土地保障的方案：农民在年老、到转包土地企业务农,到乡镇企业就业、进入小城镇定居的时候，让出其原先承包经营的土地，由转包者缴纳一定数量的经济补偿，使其参加相应的社会保险；或在因建设被征用土地的情况下，征地单位用征地补偿费的一部分为被征地农民建立养老保险。[4]
（3）困难群体应纳入农村最低生活保障制度。对于农村的困难群体以及老人，可考虑将其纳入到农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。建立农村最低生活保障制度既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展，也是能否尽快建立与完善农村保障制度的关键。国家除了向保障对象提供资金补助外，还应采用实物补助，以及面对五保对象等特困人口提供救助性服务，逐步将五保对象纳入最低生活保障制度的覆盖体系之中。使更多无力耕种土地的老、弱、病、残农民放弃对土地的依赖，促进土地的集约化经营。[5]
参考文献
[1]浏阳年鉴.[M]2007
[2]陈发桂, 农村土地承包期限的矛盾现状及法律对策[J].桂海论丛，2008，(05）
[3]李雪，陈小伍.促进农地流转与完善农村社会保障的关系探析[J].乡镇经济，2008，（04）
[4]王小英.论“以土地换保障”———一个解决农村养老保险资金来源问题的新思路[J].中南财经政法大学研究生学报，2007，（03）
[5]王为民，李相敏.农村社会保障缺失下的土地撂荒问题研究[J].山东社会科学，2008，（04）
作者简介：钟琼乳（1982.10—），女，长沙民政职业技术学院讲师，研究方向：社会保障。
来源：《湘潮》（下半月）2009年第8期
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