2004年，在国家宏观调控政策背景下，加强土地管理对我省开发区建设乃至招商引资工作产生了一些实质性影响。在经历了一年的宏观调控后，不少人士预测2005年土地政策可能会相对放松，但是，国土资源部《关于开展全国城镇存量建设用地情况专项调查工作的紧急通知》（国土资电发[2004]78号）再次绷紧了严格土地管理的弦。土地作为一种稀缺并不可再生资源是人类赖以生存的根本。近年来，不少省市通过科学规划、合理布局，充分发挥土地资源的利用空间和潜在价值，大幅度提高土地的利用效率和产出效益，走集约化发展的道路，坚持以项目促开放，有效避免土地闲置浪费；坚持产业集聚，切实提高土地利用质量和效益；坚持政府主导的土地一级市场，规范土地市场秩序；坚持可持续发展，增强区域核心竞争力，实现土地资源的可持续利用和经济社会的可持续发展，总结出来一些管理原则和实践经验。
一、采取多种措施，挖掘存量土地潜力
杭州市委、市政府采取了“一调两宽两严”办法，眼睛向内，盘活存量，切实做到“有地优用”，实现节约用地、集约用地，确保重大基础设施项目、社会公益事业、重大技改项目和住宅建设用地。
“一调”，就是在符合城市总体规划、土地利用规划的前提下，合理调整“已批未供”、“已供未用”存量土地和非农转用土地的规划功能和指标。杭州市首先对老城区所有存量土地提高容积率、投入强度和产出率，从而在确保工业用地的前提下，尽量腾出一部分土地，用于住宅建设和发展第三产业。
“两宽”，就是放宽容积率、放宽建筑高度。杭州市明确提出，只要符合城市总体规划，不影响城市“天际线”，不破坏城市景观，容积率能放宽的要尽量放宽，让建筑物向空中发展。
“两严”，就是严格控制建筑密度，严格保证绿化率。在条件许可的情况下，容积率和建筑高度可以放宽，但建筑密度绝对不能提高，绿化率绝对不能降低，以确保提升杭州的城市品位和档次，从而实现土地经济效益、社会效益、生态效益的最大化。
杭州市对老城区的存量土地进行排查，经测算，其中可以提高容积率的约2.7万亩，可以调整用地性质的约4600亩。杭州高新区(滨江)在排查摸底的基础上，对圈而不用的闲置土地进行清理，2004年已依法收回了面积达468亩的6宗土地使用权，并优先用于从美国、德国等引进的高新技术项目建设研发大楼、生产基地。据杭州市有关部门测算，杭州老城区已建和在建工业项目的平均容积率约为1.2，市里已将纯工业项目的容积率控制在1.6至1.7，工业兼研发项目的容积率控制在1.6至2.0，综合项目的容积率定在2以上。据统计，老城区在存量土地中继续保留工业用地约12525亩，按平均提高容积率0.4测算，相当于增加用地4173亩；有7667亩土地要求调整为科研、综合或居住用地，按平均容积率提高1.0测算，相当于增加用地3482亩。两项合计，相当于可增加用地7655亩。
绍兴市采取10种方法集约利用土地和加大挖潜力度，有效缓解了建设用地供需矛盾，使经济得以平稳有序发展。
一是向“闲置”要土地。该市结合实际，相应制定了一些政策措施，对违反出让合同约定，逾期不开发建设，甚至长期闲置的土地，通过收取闲置费、协议收回、无偿收回、公开出让等方式予以处置。
二是向空间要土地。引导企业确立立体的用地观，向空间要土地，向“地下”要土地。一方面鼓励企业建造多层厂房，充分利用“地上”和“地下”两大空间，多方引导企业内部挖潜，对厂房进行改造，平房建楼房，楼房建多层；另一方面加快推进工业标准厂房建设，积极引导集约用地，鼓励企业使用工业标准厂房，节约用地空间。
三是向时间要土地。在努力提高单位土地投资强度和建筑容积率的同时，加快资金、技术、人才等要素投入速度，加快项目建设周期，使有限的土地能在短期内产生可观的效益，有效缩短土地等各项审批程序环节。
四是向管理要土地。引导企业努力探索一条通过加强各个管理环节节约用地的新路子。通过对企业的废品仓库、成品仓库或堆煤场等加强管理，充分利用这些场地，有效的节约用地。例如，加快对废品的处理速度，节约废品占用地；成品仓库不但可以通过各种方式减少产品积压，节省空间，还可向改建为多层发展。
五是向科技要土地。变外延扩展为内涵挖潜，依靠科技提高土地的投入产出率，尽可能使用少量土地资源产生最大使用价值。首先从招商的源头入手，引进占地少、技术含量高、附加值高的产业和企业，变寸土为寸金；其次，努力提升现有企业用地的集聚度，项目的科技含量和土地利用率，实现从粗放型向集约型转变。
六是向规划要土地。在不影响消防通道，不影响周围建筑的情况下，重新布局、规划，鼓励业主经规划审批后在原厂房上加层，或利用超面积的绿化用地、空地建造厂房。超原规划审批部分容积率，在符合城镇规划的前提下，免收新增部分容积率的土地出让金，以此引导企业通过合理规划集约用地。
七是向“机制”要土地。建立审查报批机制，加强建设用地全程管理，严把用地审批关，对于要新增建设用地的项目，严格要求必须建立在现有闲置土地已充分消化的基础上，核算用地规模时把闲置地也一并计算在内。建立适当准入机制。对土地使用设置多道“门槛”，实施严格管制，变“招商引资”为“选商引资”，杜绝质量不高的项目。同时建立土地市场化运作机制。进一步规范协议出让土地使用权行为，对具有竞争性的工业用地，引入竞争机制，一律以招拍挂方式出让。
八是向企业要土地。在全市范围内开展工业土地利用状况大排查，对现行企业内的留白土地状况、绿化用地状况、厂房设施布局及旧厂房改造利用状况、征而未供、供而未动项目用地状况等进行一一排查，在进一步掌握相关数据情况的基础上，把长期闲置的土地从业主手中剥离出来，新上其他项目。
九是向“置换”要土地。充分开发未利用土地资源，全面推进土地开发整理。积极实施以宅基地整治为主的农村土地整理，大力开展“退宅还耕”，在前几年宅基地整治的基础上，结合小康新农村建设和移民下山工作，加大退宅还耕的力度和速度，积极盘活农村存量土地。
十是向域外要土地。针对土地资源十分紧张的形势，把用地“突围”的眼光放在域外，积极向外拓展。制定相关政策，实行高能耗企业外迁，向企业提供详细的外省市土地供应信息和招商政策，积极为外出企业穿针引线、服务协调，逐步把一些消耗资源大，占用土地多的业务转移到域外加工，向外拓展用地空间。
天津开发区把土地作为发展的第一资源，认真贯彻执行国家土地管理制度，集约、合理利用有限的土地资源，确保了国有土地资产的增值，土地利用效率和产出效益,使昔日的盐碱荒滩变成了一座具有国际水准的外向型现代化工业新城区。
天津开发区“化土为金”的主要做法有：量化土地管理，实现产业集聚；严格用地规划指标及建设管理；推进土地集约利用，成功实现“无地招商”；以超前的规划理念，促进开发区的城市化步伐；以公开化的土地市场推动房地产市场发展。
正是由于开发区对国家土地资源的无比珍惜，高度重视合理规划和环境保护，往昔一片荒凉的开发区才有今天鸟语花香、天青气爽的好环境，这也进一步促进了开发区的招商引资工作。
二、制订土地利用投资强度指标和企业进入、退出政策
苏州市在全国率先提出了“单位面积土地利用投资强度”这项控制指标，要求省级以上开发区一般每平方公里实际投入不低于5亿美元，乡镇工业小区一般每平方公里实际投入不低于3亿美元。与此同时，各开发区大力推行建设多层标准厂房，凡能使用标准厂房的，决不单独供地。苏州工业园区内，投资额低于1000万美元的项目大都住进了标准厂房，经测算，其每平方公里投资强度达66.9亿美元。在长三角各地，过去不为外商看好的标准厂房如今日益“紧俏”，栖身其间的中小外资项目越来越多。
昆山市提出了项目用地的“5432”供地定额标准，规定每亩土地的投资额，在国家级出口加工区不得低于50万美元，在国家经济技术开发区不得低于40万美元，在省级开发区不得低于30万美元，在其它各类工业配套区不得低于20万美元。对投资规模在500万元人民币以下的各类民营企业，采取租赁土地使用权或租赁厂房方式提供生产经营场所。一般民营企业平均每亩土地的投资额不得低于注册资本40万元或投资总额150万元人民币。对分期实施的大型项目可预留规划用地，但必须根据其实际到账资金和生产建设进度，分期确定供地数量；凡超过用地定额标准的项目一律核减用地规模。对企业建多层厂房的，昆山市出台一项政策规定：凡建一层厂房的，按规定每平方米收取基础设施配套费50元；建第二层减半收取基础设施配套费，第三层起免收基础设施配套费。
广州开发区制定了每平方米投资强度为670美元的规定以及相应的环保指标和技术要求。规定投资总额达不到500万美元的不单独供地，引导其进入标准厂房。要求建筑密度不低于35％，容积率不低于0.6。开发区坚持土地有偿使用、严格管理的原则，按照各园区的公布出让价和审批程序出让土地，不随意降低土地价格，不搞“零地价”或象征性地价，不搞无原则优惠让利的恶性竞争进行招商，增强了地价政策的刚性。在广州开发区，没有土地闲置的概念。从2003年10月份起，严格规定土地用途和动工、竣工期限。在土地使用权出让合同中明确规定了土地用途，坚决杜绝擅自改变土地使用性质的现象；规定项目签约后半年内不动工、两年内不能竣工者，解除合同，收回土地。2004年共收回未开发土地78万平方米。
宁波市出台《提高土地利用水平的意见》，明确规定建设用地投资强度系数在省规定的基础上上浮0．2，不落实投资密度、容积率双控指标的地方，暂停农用地报批。该《意见》规定，上一年度供地率达不到80％或当年度供地率达不到50％的地方，暂停办理新的农用地转用、土地征用报批手续，并相应核减该地区的年度用地计划。落实征地综合区片价政策的地方和被征地农民养老保障、再就业、征地拆迁工作做得好的地方，优先落实用地指标。对符合国家产业政策的高新技术项目，经审定后优先供地。对早期投入虽低，但产出高的高新技术项目，可要求其在一定期限内达到投资强度。如达不到要求，将按双控指标要求核减用地。对投资额小于一定数额的工业项目，原则上不单独供地，采取租赁土地使用权或租赁标准厂房的形式提供生产经营场所。有条件的地方，可以在时机成熟和依法办理有关手续后，利用农村集体经济组织发展留用地建设标准厂房，出租给企业使用。该《意见》明确，努力提高土地容积率，对适于多层厂房生产的行业，必须使用多层标准厂房。严格控制单层厂房建设，确需建设单层厂房的，必须经市计划、国土资源、规划、经济等部门审定。企业技改项目应首先利用现有厂房、土地，立足内涵挖潜，逐步提高容积率。《意见》还规定，降低绿化用地比例。城市公建绿地、道路两侧绿化用地的面积，严格按国务院有关规定执行。适当压缩开发区(园区)公共绿地面积，适当调整工厂企业等内部的绿化率，将绿化率控制在20%以内。
三、长三角引资新模式——“无地招商”
在国家宏观调控的背景下，土地稀缺性矛盾日益突出，长三角土地资源日益紧张，原来那种简单地以土地、政策优惠吸引外资的做法，以投资拉动为主动力的粗放型经济增长方式已难以为继。2004年以来，长三角地区纷纷改变“招商引资，土地先行”的传统办法，通过对现有企业增资扩股的方式，用尽量少甚至不占有土地的方式来吸引外资，拓展出一条内涵式增长之路。
一是从注重引进新项目，到重点鼓励外商增资扩股，同时因地制宜推出引导企业主动嫁接外资，鼓励外商并购原有企业，催生高成长性的中小企业借力海外资本市场，谋划海外上市等新的举措。外商增资已成为“无地招商”的重要途径。上海浦东新区2004年1月至7月增资项目420个，新增合同外资9.76亿美元，占新区当期合同外资总额的48.4％。江苏全省有1599个外资企业增资，新增协议注册外资44.8亿美元，占全省新批协议注册外资的16%，其中净增资超过1亿美元的有9家企业。苏州市2004年1月至10月份，批准增资项目931个，增加合同外资30.09亿美元，占合同利用外资总额的24.55％。昆山市2004年前10个月实现合同外资22.45亿美元，其中40％为现有外资企业的增资扩股。“寸土必尽其用”成为长三角地区用地准则。浙江对一些企业档次较低或经营状况不佳造成厂房闲置的，统一调整项目布局，通过协议收回、安排临时使用等多种方式转让给科技含量高、市场前景好、投资规模大的企业。2004年上半年共有40多个“有为”项目取代原有的“无为”项目。
二是从重项目数量的引进，到重技术为先。目前，长三角许多地方已开始把“招商引资”变成“招商选资”。2004年以来，长三角各地招商引资的关注点从以往追求数量和速度转向了对技术、规模的要求。同时，长三角各地还把吸引跨国公司设立研发中心作为“无地招商”的重要内容。长三角利用外资的重心和走向已呈现新的态势。越来越多的跨国公司在长三角设立研发中心，使长三角作为国际制造业基地的聚集效应进一步增强。在无锡新区，今年定下了符合产业政策、技术含量高、投资强度大、环保达标、增加就业岗位、产出贡献大、能源消耗低等七项选资条件后，跨国公司的大型投资项目明显增多。2004年上半年新批的1000万美元以上的外商投资项目114个，平均每个工作日就有一个千万美元以上的外资项目诞生，这些项目的平均规模达到1717万美元。昆山市通过实施“地块招商”进行选资。采取先确定地块面积、用途和投资额度等，招商时以投资项目的各项指标满足地块要求为标准进行招商。在具体操作中，先由一个实体受让国有土地，由实体对受让地块进行前期开发，配套区内基础设施，建造标准厂房和商务楼，从而大幅度降低辅助配套用地，以最少量的土地吸纳最大的投资，谋求最大的产出和最好的效益。
近年来，跨国公司开始了新一轮全球产业布局调整。在制造业国际转移不断扩大的同时，服务业正加快向新兴市场国家转移。多年来进入长三角的外资投入集中在制造业领域。相对于制造业而言，服务业利用外资占地少且可以利用大量存量土地，引资空间巨大，正成为长三角各地招商引资的新热点。江苏省引导外资投向用地依赖度低的服务业，2004年前9个月，服务业协议注册外资41．5亿美元，投资总额在3000万美元以上的服务业大项目达到16个，比2003年同期增加了11个。招商思路的转变折射出长三角发展理念的提升，“无地招商”是长三角主动选择契合经济社会可持续发展的必由之路。
