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长三角港口一体化模式的比选
发布日期：2010-1-9 作者：上海交通运输和港口局 茅伯科
港口的组合发展，在我国不仅是一个热门话题，而且已经在具体实践中涌现了多种模式，正在成为一种发展趋势。尤其在国家确立了区域发展总体战略后，区域港口一体化摆上了议事日程，日益受到各方关注。长江三角洲作为我国经济最为发达、港口分布密集、港口竞争激烈的地区，更需要在港口一体化方面有更大的举措。本文就长三角港口一体化的多种模式作一比选。
一、国内外港口一体化的主要模式
1、双边一体化模式
所谓双边一体化，是指两个港口之间的一体化。从国外看，最为成功的是纽约-新泽西港。在国内，已有一省之内的宁波-舟山港、厦门和漳州组合，以及一市之内的日照与岚山港合并等。
2、三边一体化模式
所谓三边一体化，是指三个港口之间的一体化。国内最为典型的有一省之内的广西沿海防城、钦州和北海三港企业组合，一市之内的苏州张家港、常熟、太仓三港组合等。
此外，还有松散型的宁（南京）、镇（镇江）、扬（扬州）组合等。
3、多边一体化模式
所谓多边一体化，是指多个港口之间的一体化。国外有日本东京湾6港组合，设有东京湾联合港湾局，但至今只是一种象征，而没有实质性活动和内容。国内，也有正在推进的烟台9港组合。
上述表明，目前国内外已有的一体化模式，基本上属于双边或三边合一，而且已有取得比较成功的典范。多边一体化除了在一市之内依靠行政力量容易推进外，在一个跨多省（市）范围内多港并存的区域内，，如何实现港口群体一体化，还没有先例可循。因此，长三角港口群一体化模式的选择需要从创新思维的角度进行比选。
二、长三角港口一体化可供选择的模式
1、模式之一：长三角港口行政管理合一
（1）依据及形式
港口从其基本属性看，主要是一种受到开发利用的重要的自然资源。港口之间竞争的基础，是建立在占用岸线建造码头设施之上。由于岸线资源和规划控制的主要职能在港口行政管理部门手中。同时，区域性合作的主要障碍来自于行政区划的分割。因此，长三角港口一体化可以从港口行政管理合一上予以突破。
合一的方式有两种：第一种方式是政府主导下的紧密型，即组建长三角港口群管理局，直接隶属交通部，同时将各市港口管理部门由隶属当地政府转变为隶属长三角港口群管理局。由此，将港口行政管理权收归中央，形成直线管理。第二种方式是政府主导下的松散型，即将上海组合港办公室升格为长三角港口协调管理局，只将各港的规划权收归长三角港口协调管理局，而市场监管等其他行政职能依然由各市港口管理部门管辖，不改变各市港口管理部门的属地性质。
（2）长三角港口行政管理合一模式的优劣
长三角港口行政管理合一模式的优点在于：从源头上控制了港口的盲目建设和无序建设，可以有效防止低水平的重复建设，有利于形成布局合理、分工明确、枢纽突出、集疏运系统完善的港口群，有利于岸线资源保护和有序开发。
长三角港口行政管理合一模式的缺点在于：第一种方式彻底终止了自1986年开始的港口下放改革，不利于充分发挥地方政府建设和管理港口的积极性，也不利于港口与城市的协调发展。并且多了一个管理层次，增加了港口管理成本。第二种方式是行政管理的局部内容合一，由于各港领导权依然是分散的，规划调控的手段十分有限。
2、模式之二：长三角港口企业合一
（1）依据及形式
港口行为首先是一种企业行为，一种市场行为。我国港口政企分开时，出于扶植壮大具有一定竞争力的港务企业的目的，将原港务局多年积累的资产基本都沉淀在港务集团，因此，港务集团是实际上控制着港口主要经营资源，负责建设和扩张，具有对外投资和架构支线港网络的能动性，也是已经出现过的恶性竞争的主体。
合一的方式也有三种：第一种方式是企业主导下的紧密型，即将长三角各主要港口的港务集团合组成长三角港口（集团）股份有限公司，入股的港务集团改组为分公司，不再受当地的国资委管理。长三角港口（集团）股份有限公司统一安排各分公司的经营业务、航线布局。第二种方式是政府主导下的企业合作型，即将长三角各省市国资委所管辖的港口国有资产统一组合成长三角港口控股（集团）股份公司，通过对现有各港务集团董事会的控制，来调整和掌控各港口建设和经营投资方向，以此实现区域内港口企业和谐发展。第三种方式是龙头企业主导下的紧密型，即由长三角港口的旗舰----上港集团对其他港口集团实行兼并，或处于控股地位，由此实现长三角港口企业合一。
（2）长三角港口企业合一模式的优劣
长三角港口企业合一模式的优点在于：基本控制了长三角港口的主要经营资源，实现了对长三角港口市场的基本垄断，从竞争主体上解决了恶性竞争问题；有利于形成一个整体来提升对区域外其他港口的竞争力。
长三角港口企业合一模式的缺点在于：制约了区域内的市场合理竞争，不利于激活区域内港口的活力，也增加了企业管理层次和管理成本，由于管理范围扩大，各地利益并不能完全排除，因此，企业管理的难度相应加大。
3、模式之三：长三角大港口管理合一
（1）依据及形式
无论是港口行政管理合一还是企业合一，一体化的基本内容都局限于港口岸线资源、码头陆域和港口装卸、仓储业务，但是现代港口已经是融临港产业、临港物流等于一体的产业集群，是一种大港口概念。从更高层次的港口一体化需求看，应该借鉴纽约-新泽西港，跳出现有港口范围，在整个长三角推行“地主港”管理模式。
合一的方式是：两省一市组建股份制的长三角港口管理局，政企合一，作为半官方机构，企业化运作；制定《长三角港口管理局管理条例》并经两省一市人大批准；拥有对港口陆域、港口规划区域和临港物流园区、临港开发区的土地开发经营权，全面管理长三角港口岸线资源、负责港口规划和建设、市场监管、环境保护等，承担管辖区内的建设规划、产业开发，招商引资，但不直接经营码头装卸、仓储业务和物流。港口生产经营业务仍然由各地港口相关企业负责经营。各市港口管理部门由目前属地管理改变为隶属长三角港口管理局，并由目前的政府序列和事业单位性质改变为企业性质，管理、开发和经营本市的港口及相关区域的经济资源。
（2）长三角大港口管理合一模式的优劣
长三角大港口管理合一模式的优点在于：将岸线和码头资源与临港产业资源一并纳入了一体化系统中，不仅可以全面优化港口布局，按需开发、按需建设，也可以从源头上调整各地的临港产业布局和产业结构，有效地减轻因产业同构而造成的各港码头结构和业务同构问题，有利于从根本上实现差异花发展和错位竞争。同时，由于实现了“地主港”管理模式，减少了政府行政管理成本，扩大了港口开发价值，可提高港口经济对城市的贡献度。
长三角大港口管理合一模式的缺点在于：这种模式从根本上颠覆了现有港口管理体制；大港口和“地主港”的概念目前尚未被各级领导和相关部门所一致认可；涉及到临港产业管理部门和物流园区、开发区，各方利益很难协调；让现有的政府管理人员从公务员身份和事业单位编制转变为企业员工身份，操作上难度很大。
4、模式之四：长三角专业化码头合一
（1）依据及形式
如果细分长三角港口竞争的主要内容，就会发现当前的竞争焦点是集装箱业务。各地港口纷纷建设大型集装箱专业码头，不少本身不具备条件的的港口也都将发展的目标定位在集装箱干线港或枢纽港。长三角港口集装箱码头建设已经出现了潜在的竞争风险。此外，在液体化工、矿石等码头业务方面的竞争也十分激烈。一体化可以先从专业码头合一着手。这是重点突破型的一体化模式。
合一的方式有两种：第一种方式是将长三角各港的集装箱码头、液体化工码头、矿石码头重组合一，分别组建长三角港口集装箱码头（集团）股份有限公司，长三角港口液体化工码头（集团）股份有限公司，长三角港口矿石码头（集团）股份有限公司，由这些专业化集团公司统一安排建设规模、航线布局。第二种方式是将长三角主要港口的主要集装箱港区进行资产合并，目前已有专家建议“五港合一”，即将洋山港、北仑港、太仓港、龙潭港和连云港集装箱码头合并成一个集团公司，统一管理和经营。
（2）长三角专业化码头合一模式的优劣
长三角港口专业化码头合一模式的优点在于：能有效控制重点竞争源，企业重组合一的难度要小于港口整体合一；有利于三个运输体系的形成和完善，有利于枢纽和支线布局调整。
长三角港口专业化码头合一模式的缺点在于：由于目前集装箱码头等已经实现了多元投资主体和多元经营主体，各投资方的利益难以协调兼顾，内部管理难度较大。特别是第二种方式将外高桥港区、张家港港区、狼山港区等排斥在外，使得这些港区所在的港口内部集装箱港区业务协调十分困难。
5、模式之五：长三角港口市场统一
（1）依据及形式
说道底，竞争主要是市场行为，只要搞市场经济，就必然会有竞争。任何希望通过行政和资本权力手段来消除区域竞争的行为，本质上都有孛于市场规律。WTO、欧盟推进的主要路径，都是从统一区域市场入手。港口一体化需要市场统一。
合一的方式只有一种：在政府的引导下，遵循市场规律，围绕港口运输市场秩序和港口资源整合，通过建立多层次、多形式、多渠道的合作协调机制，实现政策统一、法规统一、管理标准统一，消除行政壁垒，取消政府对港口经营行为的补贴，制止以少收甚至不收国家规费为典型的不公平竞争行为，构建起统一的规范的公平竞争的区域港口市场环境；同时引导企业间资本自由流动，开展各种类型的合资合作。
（2）长三角港口市场统一模式的优劣
长三角港口市场统一模式的优点在于：鼓励公平竞争，有利于增强区域内港口企业的活力；有利于规范竞争行为和市场秩序。符合国家所极力推行的港口市场化的要求和发展方向。对现行体制没有伤筋动骨，推进相对比较容易。
长三角港口市场统一模式的缺点在于：由于没有从体制上和资产上进行组合，因此推进的过程比较长，实际的效果在短期内往往不太明显，需要较延长时间的推进才能逐步显现。
三、推荐模式
1、选择长三角港口一体化模式的基本原则
（1）服从大局与兼顾各方利益并存的原则
一体化从本质上讲，是对共同体内的各方利益进行调整。局部利益服从整体利益，将立足于大局利益为共同目标，作为一体化发展的基本准则，是毫无疑问的。在长三角地区，“一个中心、三个体系”的建设是国家战略，是大局。推进长三角港口一体化要以国际航运市场为导向，要紧紧围绕上海国际航运中心建设和集装箱、大宗散货等重点物资运输的三个体系建设，整合资源，协调布局。
同时，各港合理的实际利益又是不能回避的，区域港口一体化正是要在寻求一种大家都能接受的一体化方案的基础上，才能有效推进，既需要各方牺牲一点自己的利益，但又要充分保留各自的根本利益。无论是在落实统一规范、合作、竞争及差异发展的过程中，还是在具体的业务合作中，都应当平等，保护各方合法权益，提倡互惠互利和双赢共赢。否则，一体化将无法推行。
（2）统一规范与差异发展并重的原则
统一规范的内容主要指：一是港口发展方向、建设规模，包括具体的功能规划等；二是港口基础设施标准、市场准入标准、执法尺度把握标准；三是可以通过磋商，合理分工，就此方面的内容形成统一的规范体系，作为共同遵守的准则。从政府看，主要是规划以及管理；从港口企业的看，主要是业务的定位等。
差异发展主要是在规范以外的方面，在不违背大的共同的规范的前提下，根据自身的特点、特色，在某些方面采取的一些措施和做法。
统一的同时要兼顾差异；差异的同时必须体现规范。
（3）合作与竞争并存，一体化与市场化并进的原则
合作包括各地的政府、企业及协会间的合作，也包括政府、企业、协会的合作（这也是大的共识）；而竞争则是企业的竞争，主要是市场的竞争；强调合作并不排斥竞争，竞争将始终存在。
一体化发展，是在合作基础上的一体化发展，是确保有效合作、有序竞争的前提；但是这种一体化应当是建立在市场的基础之上。
2、市场统一模式是长三角港口一体化的首选模式
综上分析，体制上要退回到港口改革前，那是不可能的；长三角港务集团合一，在一个省内也许可行，但在两省一市范围内合一，操作难度较大，出现区域垄断局面，也是违背市场规律的，似不可取；大港口管理合一，涉及到港口管理体制的根本性改革，需要相当长的时间来统一中央和地方层面的认识，并设计出一整套制度和机制，才能有效推进；专业化码头合一是可能的，但是操作上同样难度很大，各方利益难以协调。因此，从现有基础和可操作性看，目前最能启动的长三角港口一体化模式应该是市场统一模式。
长三角港口市场统一模式是建立在政府、企业和行业协会联手合作，共同推进一体化的基础之上，是既有合作、又有竞争、充满活力；既保持区域的一体性，又允许区域内各港口可以相互形成局部的双边和三边的组合体；既建立区域统一的市场规范，又保留各港的特色的区域港口一体化模式。
建立长三角港口市场统一模式的指导思想是：长三角港口一体化发展必须以贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会为目标，以国家区域规划为指导，立足国家战略，紧紧围绕一个中心、三个体系的建设大局，坚持总体规划、突出重点、综合协调、分步实施，突破行政界限，整合港口资源，优化设施布局，建立共享机制；在政府引导下，依靠企业和行业协会，按照相同的理念和标准，通过建立有效合机制，营造统一、规范的长三角港口市场环境，推进区域内港口合理定位、差异发展、资源共享、优势互补、共盈互利、全面合作，实现区域港口更加协调、有序和可持续发展；更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，加强区域内港口间以及港城间的协调发展，促进长三角港口群在更大范围、更广领域和更高层次上发挥服务本地、服务长江流域、服务全国的作用。
长三角港口市场统一模式的结构应为：
（1）政府是形成长三角港口统一市场的关键因素，核心是打破行政壁垒，政府不做港口竞争的主体，而要成为区域港口协调发展的主导力量。港口管理部门主要负责在港航企业的市场准入标准、行政执法尺度、地方优惠政策、规费征收、诚信体系建设和信息透明程度等方面逐步统一和推进，为地区内的港口企业资本经营、异地投资、合作经营，乃至兼并或组织企业联盟创造更为宽松、规范和公平的市场环境，同时也为地区之外的各类资本进入长三角港口建设和经营提供更为便捷的条件。
（2）港口企业是形成长三角港口统一市场的主体力量。因为港口企业才是实现港口间资本流动、资产重组、项目合作、理性建设、规范经营的主体。其中，大型港务集团是主体中的骨干。政府的规划、协调和监督不能代替市场主体自身的行为，真正的区域港口一体化应该是通过港口企业的广泛合作才能实现的。
（3）完善的市场运行机制是长三角港口一体化得以形成和持续的根本条件。主要包括：一是竞争机制，鼓励港口企业在规范、开放的市场环境下公平竞争、合理竞争和适度竞争，没有竞争的一体化是毫无意义的；二是价格机制，充分运用价格设限、有偿使用岸线资源等手段进行调控；三是资本经营机制，鼓励企业异地投资和以资产为纽带的合资合作；四是政策协调机制；五是行业协会协调机制等。其中，发挥好行业协会作用意义重大。
(刊登在《水运管理》2007年第11期杂志上)
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