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关于宁波市开展乡镇机构改革 试点情况的调研报告 宁波市发展改革委 乡镇机构改革是农村综合改革的重点，也是整个行政管理体制改革的基础性改革,难度较大又较难把握。宁波市镇海区和慈溪市分别于2004年6月和2005年1月，选择骆驼街道和周巷镇、桥头镇、坎墩街道进行试点。宁波市北仑区根据浙江省政府部署，在2005年6月，开展以乡镇机构改革为重点的农村综合改革。到2005年底，镇海区、慈溪市、北仑区三个区、（市）全面实施了乡镇机构改革，已取得了阶段性成果。 一、宁波市乡镇机构改革的主要做法 （一）合理界定乡镇（街道）的职能。宁波市北仑区按照依法行政，坚持“小政府、大服务”的方向，根据经济社会转型时期的特征和经济、社会发展的水平及现行法律法规，对乡镇政府职能进行了重新界定。突出强化了公共服务、社会管理、维护稳定、促进发展的职能，相对弱化了直接参与经济和微观经济管理的职能。具体有10个方面。执行党和国家的路线、方针、政策；编制区域经济社会发展规划、村镇建设规划和集约利用土地规划；提供公共卫生、疾病防控、义务教育、计划生育、民政优抚、就业保障以及证照办理等方面的公共服务；通过依法授权、委托、派出等方式，加强安全生产、环境保护、计生、民政、土地、公共卫生、村镇规划建设、水政、城镇综合管理等方面的监督管理；依法保护国家、集体财产和公民私有财产；完善对村民委员会的指导；维护社会稳定；管理乡镇财政；任免、培训、考核和奖惩干部；做好党委、政府交办的其他事项。北仑区同志说，尽管他们对乡镇（街道）的职能进行了界定，但由于目前相关的法律法规还不完善，因此这些职能的确定只是初步的。他们特别规定了一条“做好党委、政府交办的其他事项”来预留以后职能变化的空间。 （二）适当归并乡镇（街道）内设机构。慈溪市和北仑区根据乡镇（街道）职能调整的实际，结合地域特点、人口规模和经济社会发展水平，合理设置机构，将原来的“七办一所”归并为“五办一所”。党群办公室、综合办公室合并设置为党政办公室。撤消经济发展办公室、农业办公室，合并设置新的经济发展办公室，并将村镇建设办公室中的发展三产职能，划入经济发展办公室，同时挂安全生产监督管理所的牌子。将教育卫生办公室改组为社会事业办公室，挂计划生育办公室、社会保障服务中心牌子。保留社会治安综合治理办公室，挂司法所、综治中心牌子。保留村镇建设办公室（街道称城建管理办公室），挂环境保护站牌子。保留财政所，挂审计所牌子。乡镇同志也反映，尽管现在的机构设置比较符合当地的实际，但由于与县直机关不对应，以后在完成县（市）区布置的工作方面，可能会有一些困难。 （三）精简乡镇（街道）领导职数和人员编制。北仑区按照“提倡交叉兼职、减少领导职数、不搞完全党政合一”的原则，根据乡镇（街道）人口规模以及开发建设任务轻重，制定了领导职数精减方案。把乡镇和街道分为大中小三类，分别设置领导职数11、9、7名。大的镇或街道，设置党委书记兼人大主任1名，镇长兼党委副书记1名，党群副书记兼纪工委书记1名，政法副书记兼人武部长1名，纪检委员兼人大副主任1名，组织委员1名，宣传委员兼文卫副镇长1名，社保副镇长1名，经济副镇长1名，城建副镇长1名，开发建设副镇长1名。中等乡镇，党群副书记还兼人大副主任，组织委员还兼纪检委员，城建城管和开发建设由一名副镇长分管。小的乡镇，不设城建城管和开发建设副镇长，党群副书记还再兼任组织委员。同时优化编制结构。该区按照职能调整的要求，在2001年机构改革精减行政编制、事业编制，并保持不变的基础上，调整和优化编制结构，而且今后五年内也只减不增。但北仑区同志也说，由于省、市对减少乡镇领导干部职数没有明确的说法，他们对此比较慎重，只是按照这个方案，也实行只减不增，逐步到位。 （四）创新机关运营机制。一是改革收入分配制度。镇海区骆驼街道按工作岗位的难度、强度和重要性，进行综合评定，将信访、计生、拆迁等5个岗位确定为重要岗位，年终目标考核奖系数上浮20%。对“双向选择”中下岗人员，实行试岗制度，期间扣发各类奖金50%。对临时聘用的工作人员和专业技术人员，则一律实行年薪制。二是分层管理、竞争上岗。骆驼街道推出全部中层正职职位和中层副职职位，进行公开选拔，民主推荐，竞争上岗。正职采取由党工委委员无记名差额投票表决的方式，按得票多少决定。副职则按每个职位3人及以上资格审查合格者参加竞争上岗，择优录用。一般干部实行双向选择，竞争上岗。三是科学设置职位。观海卫镇对每个职位进行了细化，对每个干部进行考核分析，按照岗位，对人员进行了调整，从而使岗位和人员相适应，落实工作责任。 （五）妥善分流安置人员。镇海区按照因事设岗、因岗定编、因编定人的要求，积极妥善做好人员分流安置工作。对男年满55周岁、女年满50周岁的事业编制人员实行提前退休或离岗退养；对聘用人员按照国有企业改革有关人员分流安置政策，全部理顺劳动关系；对临时聘用人员实行一次性清退。北仑区也通过办理提前退休、加强和充实农村基层工作、鼓励科技人员归队、鼓励自谋职业等办法来安置分流事业编制人员。在调研中，各县（市）区都反映机关和事业编制人员分流的渠道过分狭窄，不利于调整人员结构，调动干部的积极性。 （六）探索县级政府与乡镇（街道）政府之间的权责关系。针对当前乡镇（街道）普遍反映的“责任无限大、权力无限小”等突出问题，这次机构改革赋予乡镇（街道）一定的行政执法管理权。北仑区通过建立行政执法综合工作电子网络管理平台，按照成熟一项实施一项的原则，逐步将计划生育管理、安全生产监督管理、民政殡葬管理、土地管理、规划管理等部门的部分行政执法管理权限委托授权给镇（街道）办理，其他的如环境保护、产品质量监督、部分矿产资源开采权等行政执法管理权限，在条件成熟时，分批逐步延伸或移交乡镇（街道）管理。但有的乡镇同志说，县直机关下放的都是些难啃的骨头，增加了乡镇工作的难度。 （七）创新乡镇（街道）直属事业单位的服务方式。北仑区按照“减少机构数量、整合资源；优化人员结构，深化改革；创新服务方式，倡导服务采购”的办法，积极推进乡镇（街道）直属事业单位改革。一是整合事业站所。将工业总公司、农业技术综合服务站，合并设置为农村综合服务中心；文化站、计生服务站合并设置为社会事务管理中心；保留社会保障与求助服务站，撤消村镇建设事务所；在现有城管执法中队的基础上改建成行政综合执法中队；二是逐步扩大政府服务采购的范围。将原农技站承担的农业技术推广、良种推广、农技维修服务、畜禽品种选育与改良等；原计生服务站承担的组织避孕节育、生殖健康等知识培训、药具管理与发放、计划生育技术指导等；环卫站承担的环境保洁等公益性服务事项，通过社会化的形式，择优承担对象，变“花钱养人”为“花钱办事”。三是逐步将生产经营服务型事业单位推向市场。将原农技站承担的农业技术咨询、农技物资供应、种植养殖技术传授、农村信息服务、农村物资供应、饲料和兽药销售、畜禽诊治等；原计划生育服务站承担的生殖健康服务、计生技术服务和相关的临床医疗等；文化站承担的文艺演出、电影放映等，采取市场化运作的办法，全面推向市场。而其他一些乡镇领导却认为，服务要发挥社会中介组织、农业龙头企业、专业合作组织、种植养殖大户的作用，现在乡镇事务多、人手紧，可将事业编制人员安排到机关顶岗。 二、宁波市乡镇机构改革取得的初步成效 宁波市乡镇机构改革通过先试点，再在部分地区推开，在实践中稳步推进，尤其是先改的镇海区等地成效比较明显。 （一）增强了乡镇政府的服务功能。根据经济社会发展状况和新时期对政府职能转变的要求，政府要把从政为民、服务社会的价值追求，体现在为群众提供更好的服务上。北仑区7个镇（街道）设立了便民服务中心，落实各项便民政策和措施。镇海区将镇（街道）的内设机构和下属事业单位，整合成服务中心，由闭门式服务转变为敞开式服务，实施集中办公，统一受理，给群众提供一门式服务和一条龙服务。通过公开服务承诺，规范管理制度，进一步完善服务功能。骆驼街道深化实施民心工程，积极开展帮困、帮民、帮基层为主题的“三帮”活动，加大“365”便民服务窗口、社区服务中心、村级被征地农民服务站建设，充实全程服务代理内容，形成了上下联动的24小时帮民服务圈。同时积极开展“民情五制”深化工作，上下联动，畅通社情民意，解决群众反映的问题，改革一年来，群众信访件就同比下降了45%。 （二）提高了乡镇机关的办事效率。通过改革，规范了乡镇政府的内设机构和下属事业单位的设置，探索了适应经济和社会发展的乡镇机关运行机制，初步改变了机构设置过多、职能不清、效率不高的现象。镇海区骆驼街道精简了50%以上的下属单位，精简机关和事业编制人员27人，减幅达到21%。全区共有80名干部通过竞聘走上了中层岗位，一般干部有7人落聘被试岗。北仑区行政和事业编制在原来分别精减27.6%和35%的基础上，实行五年内只减不增。观海卫镇通过机构设置的调整，各机构的职能得到了细化和明确，机构之间的工作条块关系更加清楚、顺畅，促进了分工协作，提高了工作效率。 （三）突破了县对镇（街道）政府的委托授权办法。乡镇政府，担负着区域综合管理的重大责任，但在现行管理体制下，却缺少与其责任相适应的权力和职能。北仑区通过改革，初步进行了县直机关与镇（街道）的职能划分，将那些“管得着看不见，看得见管不着”的执法职能下放给镇（街道）管理，首批五大类二十四项执法管理事项下放给镇（街道）。该区还创新镇（街道）综合执法的管理模式，组建行政综合执法中队，通过委托受权，将县级执法权延伸到镇（街道）。目前首批执法人员业务培训工作已完成，初步建立了行政执法综合工作电子网络管理平台，其中安全生产执法网络平台已投入运行。慈溪市下放了安监、环保、劳动、城管等部分执法权。 （四）加强了农村基层组织工作。随着农村经济和社会的发展，民主政治的逐步建立，对加强农村工作要求越来越高。观海卫镇认真搞好农村党建工作，特别是加强对农村党员干部的考核、培训和奖惩工作，同时加强村级工作指导员制度和联村干部制度，帮助农村开展工作。骆驼街道认真搞好村民委员会换届选举工作，切实加强村民委员会工作。调整村主任9人，平均年龄47岁，比上届年轻5岁。调整村委31人，新增支委17人，实际减少14人。进一步加大农村新社区建设的力度，对20个村的新社区落实了规划工作。北仑区通过改革，进一步健全了农村村级基层组织运行机制，“一事一议”等制度全面得到落实，进一步规范了农村公益事业投入机制。 三、乡镇机构改革试点工作的几点启示 启示之一：开展乡镇机构改革是宁波市经济和社会发展的内在要求。乡镇（街道）政府是我国最基层的政府组织，直接面对千家万户做具体工作。在当前，宁波市经济和社会发展进入了新的阶段，既是整个现代化过程中一个非常关键的阶段，也是经济社会结构将发生深刻变化的阶段。在这个新阶段，统筹城乡经济社会发展，建设社会主义新农村的任务尤其繁重，乡镇（街道）的职能只能加强不能削弱。但由于目前乡镇（街道）的职能，基本上是为上级政府行政需要而设置的，虽然改革开放以来经过几次改革，但仍带有浓厚的计划经济色彩，与社会主义市场经济很不适应，与推进农村工业化、城市化很不适应，与建设社会主义新农村很不适应,改革势在必行。因此改革绝不是简单地撤并机构，更不是为了减人甩包袱，而是为了促进农村市场经济的发展，进一步转变乡镇政府的职能，加强社会管理和公共服务，更好地发挥行政效能，更好地为“三农”服务。 启示之二：开展乡镇机构改革要顺应宁波市城市化和工业化发展的趋势。乡镇机构改革要有利于推进城市化和工业化，有利于农村劳动力向城镇转移。从城市化发展的实践来看，一个城镇只有达到5万人以上，才具有初步的集聚功能,达到10万人以上，才具有较强的集聚和辐射功能。上世纪90年代以来，宁波市开展了较大力度的乡镇撤并工作。1992年撤消了212个乡，保留37个乡，扩大和增加了镇的数量，由98个镇发展到了113个镇。以后又随着城市化的推进，加快了街道的发展，到2004年，镇由117个减少到83个，乡由37个减少到11个，而街道由15个增加到59个。慈溪市按照“一个中心四个片区”的城市化发展战略，将师桥镇、鸣鹤镇、观城镇合并，设置为观海卫镇，使其总面积达到150平方公里，人口达到近20万，而且还大量地吸纳了外来人口。北仑区对整个生产力进行统一布局，乡镇（街道）的投资行为首先要符合这一布局，再加上农村实行了村民自治，乡镇政府对经济的调控余地不大，其主要职能是做好市或区重大投资项目的配套服务工作。因此，乡镇机构改革就要顺应这一趋势，强化公共服务、社会管理、维护稳定、促进发展等职能。 启示之三：乡镇机构的设置与职能定位要与当地的经济社会发展相适应。经济社会发展的不平衡，决定了乡镇（街道）政府工作重点的不一致。宁波市先行开展改革试点的都是经济发展较好的地区，其改革的模式不一定适应其他县（市）区。以2004年为例，北三县（含鄞州区）科技三项支出1.98亿元、城市维护费支出3.48亿元、卫生经费支出3.33亿元、社保补助支出3.48亿元，而南三县分别只有0.28、0.66、1.05和0.66亿元，是北三县的10.1%、18.9%、32.5%和19%，南三县的城市建设和社会事业的发展还处于发展的初期，而且南三县财政收入还主要来自几个较好的镇（街道），因此开展乡镇机构改革，就要根据不同的实际，对镇、乡、街道进行分类，因地制宜地明确职能，设置合适的机构。 启示之四：乡镇机构改革要坚持积极稳妥的原则。乡镇机构改革不仅涉及乡镇机关干部的切身利益，而且关系到农村经济的发展和社会的稳定，必须积极稳妥。慈溪市先选择周巷镇、桥头镇、坎墩街道进行试点，然后再在全市推开。镇海区先选择骆驼街道进行试点，再在全区推开。下步全市进行改革时，各县（市）区要认真总结和借鉴先行改革地区的经验，再根据各地的实际情况，制定详实的方案，积极稳妥地实施。在先行的三个区（市）改革中，分流和解聘了部分企业编制人员与临时聘用人员。因此，在人员处置上，要分步实施。在国家没有出台统一政策之前，机关内部宜先进行运行机制改革，以稳定基层干部队伍。 启示之五：开展乡镇机构改革要逐步理顺与县级部门的关系。目前乡镇机构的设置，基本上是上下对应，而且各系统还要对乡镇进行考核。乡镇机构改革后，要减少对乡镇（街道）的考核，改为由企业、农村和人大代表、农民、工人对其进行评议，变对上负责为对下负责。在行政执法方面，北仑区、慈溪市已经下放了部分执法权，但这些都是一些发生频率高、直接面对基层百姓、影响社会稳定、涉及利益调整的执法权。要通过改革，建立县（市）区与乡镇（街道）的联动机制，随着这些执法权的下放，也应适当下放部分财权，不然乡镇（街道）就没有积极性。 启示之六：开展乡镇机构改革要立足于方便人民群众办事，立足于提供更好的服务。北仑区新矸街道通过建立办事大厅，将人民群众有关的经济和社会事务集中在一起，方便办事。同时，还与区经济服务中心的电脑网络相联，一些原来需到区里办的事，也可在街道办理。观海卫镇准备建造敞开式的办公楼，方便群众办事。下一步宁波市开展乡镇机构改革，各乡镇（街道）都设立便民服务中心，而且要创新服务中心的管理机制，明确办事程序，进一步提高办事效率。根据北仑区的实际效果，可在部分有条件的乡镇（街道）建立电脑网络服务平台。 启示之七：开展乡镇机构改革要增强乡镇的服务功能。北仑区创新直属事业单位的服务方式，一部分进行整合，另一部分通过社会化的形式，择优承担对象，变“化钱养人”为“化钱办事”，生产经营服务型的则推向市场，从而提高了事业单位的服务效率。乡镇机构改革后，该履行的职能、该提供的服务，不仅不能削弱，还要进一步加强。开展乡镇机构改革，一个重要的方面是要开展好事业单位改革，要对事业单位进行分类，公益性的要进行运行机制改革，提高服务效率；生产经营服务型的可按照市里和县（市）区现有的政策进行改革，全面推向市场。 启示之八：开展乡镇机构改革要切实加强机构编制管理。这次乡镇机构改革，三个区（市）虽然初步明确了职责，精简了内设机构，但由于乡镇政府不但要承担上面布置的工作，还有大量的区域内属于自己管理、不属于自己管理但又不得不管的事务，再加上随着经济社会的发展，有的乡镇外来人口甚至超过了户籍人口。在编制管理不严的情况下，自然会有大量事业编制、企业编制的混岗人员出现。有的虽然现在压缩了机构、精简了人员，如果编制管理不严，以后也会膨胀。 四、对宁波市下步开展乡镇机构改革的几点建议 我们通过对先行改革的慈溪市、镇海区、北仑区调研，联系全市实际，按照中央提出“统一思想、明确方向，坚定不移、有序推进，积极稳妥、试点先行”的总体要求，为更好地根据省里统一部署，在全市开展乡镇机构改革，提出如下建议： （一）加强领导，确保改革的顺利推进。为更好地开展乡镇机构改革，考虑改革的复杂性与艰巨性，市里拟成立农村综合改革工作领导小组，加强对乡镇机构改革工作的领导，认真总结试点经验，出台指导性意见，明确机构改革的指导思想、方向目标、基本原则、改革的程序和推进改革的具体政策等，加强指导。各县（市）、区根据市里的意见，有针对性地提出改革具体操作办法，做到积极稳妥、有序推进。先改的三个区（市）要做好改革的深化完善工作。 （二）因地制宜明确职能和编制。县（市）按照省里下达的机关和事业编制总数，根据所辖镇、乡、街道的人口规模、地域面积、经济社会发展水平，进行分类，确定机构的数量和人员编制数量，确定各乡镇（街道）的基本职能和基本内设机构。各区乡镇（街道）的内设机构和机关、事业编制由市里统一确定。 （三）加强对乡镇领导职数和人员编制的管理。根据北仑区试点情况，结合乡镇换届，按照只减不增和担任虚职、挂职培训等办法，逐渐减少领导职数。结合实施《公务员法》，加强对机关公务员的管理，做到编制与岗位相适应，岗位与事务相适应。考虑到现在乡镇的实际情况，在严格控制机关编制和事业编制的前提下，今后乡镇机关增加公务员，原则上在具有乡镇事业编制并已在机关顶岗的人员中招考，进行逐步过渡。要严格控制事业编制，已转为企业或名存实亡的事业单位，其编制由县（市）区根据各乡镇（街道）经济和社会发展情况，统一使用。 （四）合理界定县（市）区与镇（街道）政府的事权。根据试点情况，按照有利于经济社会发展和社会稳定，有利于群众办事的原则，县（市）区要结合审批制度改革，精简和下放部分行政执法权，使镇（街道）政府职能真正不缺位。涉及的有关法律和法规问题，凡属省、市地方性法规的，报省、市人大，通过相关程序进行修改和完善。属全国性法律和法规的，按照程序报全国人大，提出有关修改意见。县（市）、区下放部分行政执法权后，要加强监督，切实确保下放的权力落到实处。乡镇要加大对有关人员的培训力度，严格考核，持证上岗，以适应多种岗位对人员素质的要求。 （五）加大便民服务中心建设的力度。凡关系到人民群众切身利益与经济社会发展密切相关的事务，原则上都要进入便民服务中心，实行一站式办公，敞开式服务，在规定时间内办结。为搞好网络建设，各级政府应拨专款，帮助乡镇（街道）建立电脑网络服务平台。 （六）积极推进乡镇机关和事业单位运行机制改革。对新设立的或保留的机关和事业单位，中层干部要实行竞聘上岗，一般干部实行双向选择。可以根据当地实际，确定重要岗位和一般岗位，拉开奖金分配档次。严格对编制的管理，减少冗员。加强对工作岗位的量化考核，奖勤罚懒。理顺关系，党政领导不再兼任中层正职，主要考虑全局性的工作，内设机构的具体事务由部门进行管理。 （七）妥善分流安置各类人员。对那些有丰富实践经验，但文化程度不高的机关人员，为加强农村基层工作，可安排到村里担任支部书记。新考入的年轻公务员，可安排到农村担任村长助理。机关内的专业技术人员可安排到有关公司内，保留其档案工资。事业编制的各类专业人员，可保留其档案工资，人员实行聘任制。转为企业的，则实行企业化管理，条件成熟的，可按照生产经营服务型事业单位改革政策，理顺劳动关系。对年龄偏大的机关人员，则继续享受上一轮机构改革的政策，安排提前退休、离岗退养，考虑乡镇工作的特殊性，可将年龄再适当提前。 （八）加大力度，推进乡镇（街道）和村的撤并工作。各县（市）区要按照推进城市化的总体规划，结合乡镇机构改革，加大对乡镇、街道的撤并力度。2004年底，宁波市还有153个乡镇（街道），平均每个只有3.6万户籍人口，远不能起到带动和辐射作用。行政村也有3151个，加上478个居民委员会，平均每个只有1500人。随着交通的不断便利和通讯设施的日趋发达，可积极而稳妥地推进乡镇（街道）、行政村的撤并工作，这是一项深化乡镇机构改革的有力举措。 |
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