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创新机构编制管理的对策及思考

 一日心期 2011-01-21
创新机构编制管理的对策及思考
——以福建省三明市梅列区为例
 

 

     构编制工作是巩固党的执政地位和完善国家政权建设的一项基础性工作,牵涉面广,难度大,受多种因素制约。当前,行政管理体制改革的不断深入和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等机构编制法规、政策的贯彻实施,为创新机构编制管理提供了有利的条件和机遇,同时也给新时期机构编制工作提出了新的课题。笔者围绕新时期如何创新机构编制管理,贯彻践行科学发展观这一课题,对福建三明市梅列区机构编制工作进行了深入调查,认真研究了新形势下创新机构编制工作的特点和规律,并对存在问题及对策思路进行了思考。

    一、机构编制管理工作的现状

    福建省三明市梅列区地处三明市政治经济文化中心,辖区土地总面积352.51平方公里,总人口17.9万人,2007年地方级财政一般预算收入1.66亿元,设有一类、二类乡镇各1个,街道3个,党委政府工作部门26个,群团组织10个,事业单位145家。2000年以来,梅列区持续深化行政管理体制改革,严格控制机构编制,规范政府职能行为,建立健全管理制度,机构编制工作步入良性循环发展轨道,机关事业单位实有在编人数从2624人减至2384人,连续八年实现负增长,以实际业绩践行科学发展观。主要体现在以下四个方面:

    1、简政——持续改革,科学设置机构编制。持续多年坚持改革,机关、事业单位设置日趋规范。开展行政管理体制改革,通过2002年党政、2005年城乡体制改革和群团改革、2006年区级政府机构改革及2008年正在组织实施的乡镇机构试点改革,规范设置区级党委工作部门8个、政府工作部门18个、群团组织机构10个,撤销“城中乡”原徐碧乡,在街道统一设置党政“五办”、事业“五中心”,在乡镇综合设置党政“五办”、事业“三中心”。开展公共管理体制改革,理顺市区城市管理体制,成立区城监大队;理顺公共安全执法体制,成立区及乡(镇)、街道安全生产监察执法机构,组建区建设工程质量安全监督站;理顺公共卫生应急管理体制,在卫生局内设立应急办。开展事业单位改革,撤销农税稽查队等36家部分职能消失和长期不开展业务的单位;归并二轻集体工业联社等26家工作任务相近或规模偏小、效益不高单位;改制列东饭店等19家经营性单位;接收8家上级下放及厂矿剥离医院、学校单位;组建契税征管中心等19家适应事业发展的单位。全区事业单位从188家减至145家,精简22.87%。

    2、精兵——持续控制,科学管理机构编制。坚持严格控制、严格管理、严格监督,机关、事业单位实有在编人员连续八年实现负增长。坚持严格控制。严格执行中央下达的行政编制总量,全面核销地方自定编制,从严控制事业编制。全区党政机关行政编制从2000年的430名减至338名,精简21.40%;全部核销地方自定编制93名。其中乡镇机关行政编制由90名减至44名,精简51.11%。乡镇事业编制由102名减至55名,精简46.08%。坚持严格管理。推广“核编”管理,建立全区核编数据库,掌握全区人员增减和人员结构动态情况;推行“实名”管理,率先对乡镇、街道、林业、农业、建设等部分机关、事业单位人员进行定编定岗,初步缓解部分单位的混编混岗问题;推进“瘦身”管理,针对全区党政机关行政整体超编的现状,实行超编单位“只出不进”、满编单位“先出后进”,缺编单位从区内科学调剂的办法,缓解消化超编人员工作的压力。坚持严格监督。认真执行《福建省机构编制监督检查暂行办法》,开展“三定”方案自查自纠、“吃空饷”人员专项督查,认真接待群众来信、来访、来电投诉,加强监督检查,严肃处理部分机构挂牌不规范等违规行为,推动各项机构编制工作落到实处。

    3、规范——持续转变,科学界定机构职能。合理界定机关、事业单位职能,逐步推动政府由管理型向服务型转型。通过改革转变政府职能。在持续多年的机构改革中,重新审核、下发各部门的“三定”方案,加强了政府综合经济部门、执法监察部门建设,转移下放和划出划入区政府各部门职能158项,合理划分区与乡镇、街道的事权,理顺部门职能交叉职责,将部门与所办的企业和经济实体全部彻底脱钩,实现政企、政事、政社分开。通过整顿明确事业职能。事业单位机构编制清理整顿期间,坚持政事、事企分开,重新明确全区145家事业单位的职能,初步理清行使行政管理职能和公益类、开发经营性三类事业单位。通过清理规范审批职能。认真做好2006年区级行政审批制度改革工作职能的及时接收和划转区发展和改革局的移交衔接工作,组织开展新一轮行政审批项目清理工作,扎实推进行政审批制度改革。全区共保留行政许可审批项目101项,非行政许可审批项目53项,清理和减少审批事项52项,精简34%,政府职能逐步向经济调节、社会管理和公共服务转变。

    4、建制——持续运作,科学规范审批程序。认真落实《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》,规范机构编制人员审批程序。“一会式”研究。严格履行《梅列区委机构编制委员会议事规则》及机构编制的专项申报、统一承办等制度,区编委会负责研究涉及机构编制人员的相关事项,实行“一会式”研究。“一支笔”审批。坚持区编委主任“一支笔”审批制度。凡需提交区委编委研究审核、审批的事项,先由区委编办研究提出意见,报区委编委主任同意后上会研究。经提交编委会研究的规范程序后,由区委编委主任审批。其他部门文件涉及机构编制事项的,一律不作为调整机构编制的依据。“一条线”管理。注重建立健全机构编制“一条线”协调机制,凡未经编委会审批的,人事部门不予办理调配、录用及工资核定手续,财政部门不予列入财政预算范围并核拨经费,卫生部门不予办理医疗保险,劳动和社会保障部门不予办理社会保险手续,公安部门不予办理户口迁移。

 二、机构编制管理存在的主要问题

    随着体制机制改革的不断深入和梅列社会经济的发展,基层政府的责权关系、部门控制编制意识、协调配合管理机制及行政编制紧缺、人员结构等深层次问题逐步凸显,与科学发展不相适应。在课题调研中,笔者走访了2个乡镇、15个区直部门,通过调查、座谈等方式、讨论了有关梅列机关事业单位机构编制管理中的现实情况和存在问题,分析研究了创新机构编制管理的意见、建议,从四个方面对当前机构编制工作存在的问题进行了思考。

    1、体制机制和政府职能问题。一是亟需理顺基层政府的责权关系,解决“块块管理”与“条条管理”问题。现行法律、法规对市、县(区)、乡镇职能划分不够明确,隶属上级部门垂管的辖区派驻机构日趋增多,基层政府的人权、财权和事权配置不合理,社会管理和公共服务职能实际弱化,“弱肩膀挑重担子”,影响基层政府的整体效能。二是亟需梳理部门间的职能关系,解决“职能交叉”与“相互扯皮”问题。部门之间有关农业农村工作、老干部管理与服务、社会保障等职能交叉问题仍然存在,部分事业单位之间的职能也有待梳理,如:关于水上船舶管理工作,渔船由农业局所属的渔港监督管理,沙船由水利局所属的水政监督大队管理,采沙船舶隶属交通局所属的运管所管理, “多龙管船”,“十羊九牧”,职能交叉、相互扯皮现象比较明显。三是亟需清理行政事业关系,解决“政事不分”与“事企不分”问题。部分机关和事业单位的职能比较混乱,一些主管机关的内设机构与所属事业单位的名称、职能相近甚至相同。截止2008年9月30日,梅列区事业单位实有在编人员1800人,占财政供养总数的78.40%。如何理清政事、事企关系,推进事业单位的分类改革,已成为全区行政管理体制改革的重要问题。

    2、机构管理和领导职数问题。在机构设置上,存在单位本身追求机构大而全的内在扩张冲动阻碍和上级有关部门牵制机构设置的现象,有的单位为了争取与上级条块相应的专项资金、项目,要求通过设立或合署办公、挂牌等途径设立相应机构,部分机构设置小而全,与大部门体制改革要求不相适应。在机构管理中,机构编制工作面广量大,改革的复杂性和管理的难度性及编办独立办公时间较短、人手紧缺等诸多主客观因素,机构编制部门自身存在“就机构论机构,就编制论编制”的问题,重事前审批轻后续管理、重数据管理轻督查监管。如:一些部门内设职能办公室、事业单位机构撤并后,存在继续使用原公章的问题。在领导职数上,有的上级部门强调自身工作的重要性,要求设置相应职数;部门有时为了安排干部,有时作为加强工作的手段,要求增配领导职数,职数管理压力较大。

    3、编制紧缺和人员管理问题。一是行政编制紧缺,编制使用“捉襟见肘”。全区党政行政编制仅338名(含工青妇、乡镇、街道),乡镇、街道平均行政编制分别仅22名、16名,各部、委、办、局平均行政编制仅5名,行政编制在3名及3名以下的单位有17个,占35.42%,一些部门行政编制竟少于内设机构数,编制紧缺问题凸显。有的部门行政编制增加不了,转向要求增加事业编制。二是基层分流困难,行政人员“代谢不畅”。核销地方自定编制后,全区党政机关行政人员整体超编,消化超编人员任务较重,但梅列作为1983年地市合并后组建的新区,历经多轮机构改革精简和持续严格控制,机关人员配备比较精简。作为行政管理体系的基层单位,分流人员主要靠提前退休退养,其它渠道分流人员极其有限,而目前行政机关45岁以下的中青年干部占2/3,未来三年全区行政退休人员仅33人,人员分流客观上存在一定难度。且梅列地处三明市区中心,选调生、军转等政策接收的区位压力较大。继续沿用原来有限的行政编制基数,行政人员整体超编,影响全区公务员正常招考,机关人员年龄结构趋于“老化”。三是管理问题凸显,事业人员“混编混岗”。一些部门为缓解行政人员编制紧缺问题,借用事业人员顶岗,部分岗位“以事代政”;全区事业在编干部1382人、工人418人,干部与工人的比例为3:1,工人所占比例过高,部分岗位“以工代干”;由于历史遗留因素部分事业单位人员结构不合理,有的事业单位超编但实际专业技术人员紧缺,专业岗位“虚席以待”。如:区属各中小学校整体超编,但仍然存在紧缺学科教师。

    4、共识共为和工作氛围问题。一是部门主动控编意识有待增强。一些部门的主动控制编制意识缺失,新增工作职能和任务时,首先考虑增加机构、编制、人员,较少考虑通过整合内部资源、改革管理方式、创新工作机制、提高工作效率来解决,长此以往将导致机构编制陷入再度膨胀、循环改革的误区。二是协调配合机制有待健全。严格按照职数和编制配备领导干部、事业单位参照公务员管理工作与下一步事业单位分类改革的衔接配合等问题有待研究,机构编制部门与组织、财政、人事相关部门间的协调配合和制约机制亟需健全完善。三是基层编办实际困难因素值得关注。从编办目前使用的编统、核编两套软件看,统计范围基本相同,只是统计口径不同;实名制管理软件也在部分省市推广使用。但区编办及事业单位登记管理局实际配备在编人员仅4人,使用有一定重复意义的软件实际增加基层工作量和压力。从区级编办的运转情势看,由于独立办公时间短,没有积累及其他经济来源,近几年改革任务加重,各项办公经费逐年递增等实际因素,办公经费日趋紧张,在机构改革及日常管理中只能量力而行,在一定程度上滞约了工作的开展。

三、创新机构编制管理工作的对策与思考

    党的十七大报告关于行政管理体制改革的要求,为机构编制工作创造新的机遇和良好条件,同时也对创新机构编制管理提出了新的任务要求。通过调研,笔者感到,创新机构编制管理作为新形势下一项当务之急的工作,是一项事关党和政权建设的基础保障工程。特别是在机构编制管理中应深入践行科学发展观,不断创新理念、创新体制、创新机制、创新内容,与时俱进推进机构编制管理工作。

    1、转变观念,创新管理理念。坚持以科学发展观统领机构编制工作,是创新机构编制管理工作的本质要求。一要树立发展理念。牢固树立机构编制服务发展意识,围绕“海西”建设、加快市区经济发展、梅列“优三壮二精一”发展思路,把机构编制工作放到社会经济发展大局中统筹考虑,努力发挥机构编制部门的职能作用,推动全区经济又好又快发展。二要树立优化理念。坚持树立机构编制优化配置的理念,围绕“和谐梅列”建设,把机构编制作为党的执政资源进行适时合理地调整,积极研究涉及加强基层基础建设、农业农村及文教卫、社会保障等关系民生民计的机构编制事项,促使职能配置、机构调整、编制使用、人员调配对各项社会事业发展产生积极作用,与全区社会经济、文化发展水平相适应。三要树立法治理念。始终树立依法管理机构编制的意识,深入贯彻《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等系列机构编制法规文件精神,重点要将机构编制工作列入各单位年度考核内容,明确单位一把手和组织人事干部在编制工作中的责任,从制度项层面上防止上级业务部门干预下级机构编制事项,保障各级各部门主动控制机构编制人员,不断增强机构编制管理的权威性和约束力。

    2、改革机构,创新管理体制。着力构建有利于科学发展的行政管理体制,是建设服务型政府的体制保障。一要规范基层政府的行政管理体制。加快新一轮地方政府机构改革步伐,规范设置辖区派驻机构,明确垂直管理部门和地方政府的权责关系。落实乡镇试点改革要求,加强基层政权建设。深化行政审批制度改革,规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预,建设责权一致、高效运转的县(区)及乡镇基层政府。二要探索职能有机统一的大部门管理体制。加大机构整合力度,全面梳理部门之间存在的职能和权责问题,对一些职能相近的部门实行综合设置,对一些职能交叉的部门,坚持一件事情原则上由一个部门负责,确需多个部门管理的事项明确牵头部门、分清主次责任,着力解决部门职责交叉问题,形成职能有机统一的大部门管理体制。清理规范议事协调机构和部门管理机构、合署办公机构,规范精简部门内设机构,提高政府的整体效能。三要推进事业单位体制改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则,适时开展事业单位分类改革,认真研究确定各事业单位职能,对主要承担行政职能的,逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构;对主要从事生产经营活动的,加快转企步伐;对主要从事公益服务的,强化公益属性,整合资源,完善法人治理结构,同时加强政府监管。配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革,进一步完善相关的财政政策。

    3、健全规范,创新管理机制。主动适应科学发展的时代要求,探索建立管总量、管结构、管政策的机构编制管理新机制。一是创新宏观管理机制,管好总量。立足梅列区情,综合考虑辖区人口、面积、经济社会发展水平、财政收入等因素,按照总量控制、适当发展、控导结合的原则,研究确定符合梅列实情的机关、事业单位人员的总量控制基数,研究制订各类编制标准的范围、方法和体系,逐步建立与经济社会发展相适应的科学的总量控制管理方式。适应加强基层服务型政府建设的要求,积极争取上级机构编制部门适时增加县(区)、乡镇两级政府的行政编制总量。二是创新动态管理机制,管好结构。根据编制标准调整人员结构,对新设事业单位严格按照规定的结构比例标准核定人员编制,严禁违反人员结构标准进人;对事业单位工人比例过高等已经形成不合理人员结构的,研究制订调整控制及分流办法;对部分满编、超编但实际专业人员紧缺的事业单位,实行“先出后进”的办法,先分流非专业人员,再调配紧缺专业技术人员。三是创新监督管理机制,管好政策。认真贯彻执行《机构编制监督检查工作暂行规定》,健全机构编制管理与组织、人事、财政等部门的综合约束机制,实行组织、人事、财政、编办、劳保等“五位一体”的管理机制,坚持编制与财政预算、工资、养老、医疗保险挂钩,做到凡是涉及机构编制事宜的必须由编制部门一家受理和行文,严禁超编进人,严禁以任代调。认真履行机构编制监督检查职责,会同纪检、组织、人事部门,定期开展机构编制有关规定执行情况的监督检查活动,形成以部门“三定”为主的机构编制管理综合效能监督机制。

    4、完善制度,创新管理内容。准确把握科学管理的实质要素,运用弹性调控手段管住管好、用好用活现有的机构编制人员资源。一是不断完善核编制度,提高在编在岗人员管理水平。依托核编数据库,加大核编软件和编统软件“合二为一”及升级开发力度,建立人员编制信息工作平台,争取实现机构编制与组织、人事、财政部门的信息资源共享,有效防止 “数出多门”、“一门一数”。督促各单位正确使用《机构编制核编证》,及时办理变更事项,做到机构、编制、人员事项,机构编制管理部门和各级各单位人事主管部门“两头清”,由重事前审批转向事前审批与后续管理并重。二是全面推行实名制管理,梳理超编混岗人员管理问题。全面推行机关、事业单位实名制管理,确保实际具体机构设置与按规定审批的机构相一致、实有人员与批准的人员编制和领导职数相对应。运用有增有减的调控手段,逐步解决部分机关事业单位超编问题,严格控制机构编制“膨胀”。明确编制调整必须以工作职能和工作量为衡量标准、依据,不以实有人员的超、缺编为增编依据,由重基础数据管理转向数据管理与职能管理并重。三是严格执行请假制度,解决在编不在岗人员管理问题。认真界定“吃空饷”的行业标准,严格规范与“吃空饷”对应的请假制度,制定行政、事业单位规范统一的请休假制度。

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