关于解决欠发达地区失地农民出路问题的探讨

关于解决欠发达地区失地农民出路问题的探讨

发布时间：2003-02-13

●杨德金 随着城乡一体化的不断推进和农村工业化的快速发展，土地的需要量越来越大，建设与用地之间的矛盾日益尖锐，尤其农民对土地的依赖性较强的经济欠发达地区，这个矛盾更加突出。如何正确处理好这一矛盾，既能满足建设所需的土地，又能切实维护好农民的根本利益，不影响失地农民的生活和就业问题，确保社会稳定，这是一项严峻而又艰巨的任务。今年８－９月份，作者参加了金华市金东区政协调研组，就失地农民的出路问题开展调研和外出学习考察，现就解决失地农民问题谈点看法。 　　一、征地和失地的特点 　　金东区是金华市属新建的县级区，按经济总量和国民经济主要指标分析，它是一个经济欠发达的地区。该区从上世纪九十年代中期以来，在土地征用和农民失地上有以下特点： 　　（一）征地量逐年增大。从１９９６年到２０００年，全区累计征用土地６０２８．１４亩，２００１年新区建立仅一年时间就征用土地１０９２４．４亩，为前５年征地总数的１．８倍多。到２００２年６月止，全区征用农村集体土地已达１６９５２亩，占国土总面积的１．７％。 　　（二）被征用土地的行政村多。全区５１０个行政村中，被征用土地的村有１６３个，占行政村总数的３２％，其中建区后土地全部被征用有６５０户、１６２８人，到目前为止，该区全部失去土地的农民有７０６０人；土地部分被征用的村有１６１个，占３１．６％，涉及农户５７９３户；人均５分地以下的人口有１６３６人，占农业人口的５．８％。 　　（三）失地的村（户）较集中。征地和失地农民主要集中在“一区两园”（金东新区，金东工业区园和金三角工业园区）、“一港两城”（金甬无水港、中国仙桥花木城，中国金华汽车城）。如金东新区所在的多湖镇共有耕地１０３６４．３亩，人口１１６９９人，历年被征用耕地４５７７亩，占耕地总面积的４４．２％；该镇全部失去土地的农户有６５０户，１６２８人，主要集中在泉源村和王坦村。泉源村原有土地６８４亩，历年工业用地被征用２２０亩，去年所剩的４６４亩因金东新区建设需要又被征用，全村３３１户、８４１人全部失去了土地；王坦村原有土地９６０亩，因新区建设需要全部土地被征用，全村１０３户、１００６人也成了失地的农民；赤松镇因建设花木城和汽车城之需，先后被征用土地２５１９亩，有２０９户、５７９人全部失去土地，还有１２０５户、３７６９人失去部分土地，其中６２２户、１８７４人人均不足５分耕地。按联合国粮农组织规定的人均耕地不足０．８亩作为粮食安全警戒线标准计算，金东区人均耕地０．７９亩，全区已在不安全警戒线内，如处置不当，失地农民将成为继下岗工人后又一失业大军，将成为社会上一个不可轻视的不安定因素。 　　今天大量的土地被征用，以后因社会经济事业发展，必定还需要征用大量土地，据有关部门提供的资料，到２０１０年，该区共需要征地６万亩，其中耕地４万余亩，占全区耕地面积的１７％多。由此而产生的失地农民会越来越多。失地农民队伍的不断扩大，是一个无法回避的事实。务必正视这一问题，并予以积极引导和妥善解决。 　　二、失地农民的困难 　　从长远看，部分农民失去土地是社会经济发展的必然，是城乡一体化、农村工业化和现代化发展的结果，是历史进步的体现，如果大部分农民仍囿于土地上，始终解放不出来，那么就实现不了“四个现代化”。但从近期看，对于那些仍以农为本的经济欠发达地区，政府的宏观决策和农民个体的切身利益往往会发生矛盾和冲突，再加上处理方法不当，保障措施不力，这种矛盾和冲突随着时间的推迟会越来越尖锐。因此，解决失地农民的出路和就业问题应该摆在各级党委和政府的议事日程上来，正视以下问题： 　　（一）失地农民就业难，尤其是失地的中老年农民就业更难。随着城乡一体化建设的推进和社会主义市场经济的发展，为失地农民再就业创造了机会，将有一部分失地农民（主要是青壮年）实现了再就业，但从我国目前下岗职工再就业形势分析，一是政府提供的再就业岗位有限。目前各级政府的主要精力用于解决城市下岗职工的再就业，安置庞大的下岗职工队伍已是十分困难，再要安排失业农民的再就业更是难上加难，尤其是加入ＷＴＯ后，农业这一“弱势产业”、农民这一“弱势群体”受到冲击最大，因此，他们再就业的机会越来越小；二是由干受外地民工潮的冲击，就业岗位竞争越来越激烈。当前，江西、贵州、四川等地大量农民涌入金华，他们以“肯吃苦、低报酬”的优势与本地农民竞争就业岗位，造成本地农民无事干而“休闲”在家；三是农民素质低。在仙桥调查结果表明，很大一部分学生初中毕业就不再升学，近些年来，中年农民中文盲或半文盲的人数有增无减。由于文化程度低，掌握新技术难度较大，再就业困难重重；同时，目前各级政府对下岗职工再就业政策上作了很多限制，在许多行业和工种上限制农民工准入，失地农民就业难于上青天；四是企业关停使失地农民就业门路更加狭窄。原适合农民的制陶业、制砖（瓦）业等，因以牺牲生态环境和掠夺公共资源为代价，经整顿治理后或关闭或停产，从而扩大了失业农民的队伍，致使失地农民就业门路越来越狭窄；五是失地农民中“弱势群体”就业难尤为突出。这里指的“弱势群体”，不仅包括身体上有缺陷的残疾人和体弱多病者，还包括妇女４０岁以上、男子５０岁以上的农民。这部分人年纪偏大，文化水平低，文盲或半文盲者多，个体素质不高，体力下降，再就业的机会比青年人少得多。这些人目前还有土地时的补偿金，生活还能勉强维持，一旦补偿金用完了，基本生活费没有来源了，到那时他们的生活如何过；六是经商风险越来越大。一些头脑灵活的农民在失去土地后也尝试着经商，但由于近几年下岗工人收入骤减，农民收入增长缓慢，市场消费温而不旺，竞争越来越激烈，这些经商的农民感到生意越来越难做，其中很大一部分农民经商后不久又再次失业，有的亏了本后又回家“休闲”。 　　（二）失地农民得到的补偿费偏少。根据国家《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费，按其被征用前三年平均年产值的６－１０倍补偿；征用耕地的安置补助费按照需要安置的农业人口计算，每个需要安置的农业人口的安置补助费标准，按耕地被征用的前三年平均值的４－６倍补助。这个规定的补助标准是按种植粮食作物计算的，而金东区被征用的土地绝大部分是种植花卉、苗木、葡萄、蔬菜等经济作物，按此规定的经济政策补助，该区农民显然是十分吃亏的。据调查结果，现在付给农民的每亩土地补偿费和安置费低的仅８０００元，高的也只有１５０００元。征地补偿费和安置费是政府单方说了算，其操作机制和程序存在着严重的不公平和不透明性，有的乡镇为了片面强调地方区域的“投资环境”，采取低了再低的征地费吸引企业入园，以牺牲农民的利益，减少建设投资成本。 　　（三）征地资金的分配和管理混乱。金东区征地资金分配和管理没有统一的标准和规范的条例，因此出现了“八仙过海”，各显神通的混乱局面。有的村采用“人地对应”的做法，把征地补偿金全额发给农户；有的村归集体经济所有；有的村在集体经济和农民之间进行分配，集体得大头，农户得小头；有的以发展区域经济和公益事业为由，层层截留克扣资金等等。由于资金分配和管理不当，有的农民拿到征地补偿金就大兴土木；有的添置家产，改善家庭条件；有的因家庭经济困难，用这些经费住院治病；有的用这部分补偿金做红白喜事；有的为了防老，将土地补偿金存入银行。调查结果表明，只有个别村能正确分配和使用土地补偿金。由于征地补偿金分配和管理混乱，特别是村集体扣留费用比例较大的村，村民们担心补偿费被少数人挥霍用掉，这是值得关注的问题。 　　（四）对失地农民问题认识不足。上述三个问题的存在，无不与各级领导和干部对失地农民这一问题的严重性认识不一，在征地过程中，只求征地的手续和程序合法性，无视农民正当合理要求；尤其是许多村干部存在着“钱分光了我也不管了”的念头，对村民采取放任自流的做法，置失地农民而不顾。对失去土地后怎么办，农民自己心情也非常复杂。在收回的４０５份调查卷中，有３７．０４％的农民抱着一种“船到桥头自然直”，“过一天算一天”无所谓的态度，有１５％的农民把希望完全寄托在各级政府身上，只有１３．５％农民认为要通过打工、做生意等途径来解决今后的生活出路，还有３７．４６％的农民处在“十字路口”，对失地后生活和就业问题一片茫然。总之，要解决失地农民的生活和就业问题，首先必须解决各级领导和干部思想认识问题，要以“三个代表”思想为指导，把解决失地农民的生活和就业问题作为各级党委和政府重要工作来抓，妥善解决，有利于社会的安定团结，才能加快城乡一体化建设进程。 　　三、对策和建议 　　失地农民问题是在推进农村工业化、城乡一体化过程中由土地征用而引发的一个综合性复杂的社会经济问题。解决失地农民问题不能单打一，不能就事论事，必须综合考虑，统筹兼顾，既要有利于推进农村工业化和城乡一体化，又要从保障眼前农民的生活需要出发，研究解决征地费用偏低、就业困难等问题，还要从保障农民长远利益出发，研究和制定深化体制改革的政策，从根本上解决失地农民的生活和出路问题，以维持社会稳定，促进农村各项事业稳步健康发展。 　　（一）加快经济发展，增强经济实力。经济实力是解决失地农民生活和出路的主要制约因素。经济增长的速度、结构和质量决定劳动力的就业机会。因此，只有经济发展了、经济实力增强了，才能为失地农民创造更多的就业岗位，使他们安居乐业。 　　１、要大力发展中小企业和个私经济。实践证明，中小企业在解决劳动力就业方面有着较大的优势，在资本积累阶段，尤其需要使用大量低成本的农村劳动力。因此，在积极鼓励发展高新技术企业的同时，要加大扶持力度，加快和发展适度规模的劳动密集型产业，以此扩大就业容量，解决失地农民的生存问题。 　　２、要加快市场建设，吸收更多的失地农民从事二、三产业。市场的集聚作用在解决就业方面有着不可替代的作用。金华农产品批发市场建成后，为陶朱路村的农民带来了很多就业岗位，村民由“愁死人”变成了“喜煞人”。金东区目前正在建设和即将开工的“一区两城”（金东新区花木城和汽车城）、“一港两校”（金甬无水港、金华一中和金东高中）、“一角六区”（金三角工业园区和六个工业小区），势必能带动全区乃至金华市区二、三产业的发展，为失地农民，尤其是失地的青壮年农民提供更多的就业的机会。 　　３、要大力发展来料加工业，使更多闲散的农民，尤其是农村妇女有活干，有钱赚。各级政府要积极引导，依托义乌小商品市场，通过经纪人的运作，大力发展“千家万户”的来料加工业，为失地农民提供较为稳定的经济收入。 　　４、要鼓励和支持失地农民外出从事种养业。鼓励和支持有一技之长的青壮年农民以集团形式到外县、外市、外省种苗木、养珍珠、饲畜禽，既能促进当地效益农业的发展，又能解决本地部分失地就业问题，从中赚钱，提高自身生存实力和生活水平。 　　（二）实施保障制度改革，维护社会稳定。经济欠发达地区的农民一旦失去赖以生存的土地，就等于失去基本生活的来源。当他们的土地补偿金用完，生活发生困难时，尤其是中老年的失地农民既无工作岗位又无生活着落时，最终还是寻政府，找领导解决，给社会稳定带来负面影响，因此实施保障制度改革，改变目前“失地农民”不能参加社会保险的现状，彻底纠正将士地征用的补偿金全部或大部分平分到户的简单化做法，全方位、多渠道建立“失地农民”的生活保障制度。 　　１、建立失地农民就业保障金。要给失地农民以城镇居民的待遇，把失地农民纳入整个社会保障体系，建立保障基金，实行社会基本养老保险、医疗保险和失业保险。社保费用应由国家、集体、个人共同承担。国家承担的部分在失地出让净收益中列支，集体出资部分应首先在失地征用和劳力安置补助费中列支。保障金要建立专门帐户，统筹安排，专款专用。对达到退休的失地农民（男６０周岁，女５５周岁）的户口要“农转非”，并为其一次性缴纳养老保险统筹费。列入社保的失地农民由国土资源管理部门根据土地征用后需要安置的农业人口情况，发给《征地人员手册》，由社会保障部门统一负责参保。 　　２、实行土地入股和租赁制度。在集体经济实力比较浓厚的村，将原集体的净资产分设为集体积累股和社员分配股，按照“生不增，死不减，迁入不增，迁出不减”的原则，具体分配到人，变村民为股民。股份有限公司或股份经济合作社在提取当年公积金、公益金和风险基金后，按股份分红给股民。用于经营性项目被征用的土地，进行土地折价，全部或部分入股、租赁的方式，定额收取红利或租费，使失地农民定期分得红利或租金。为鼓励用地单位吸纳土地股本金，要给予用地企业将土地折价股本金可视作企业固定资产计提折旧，定额分红或租金可作为生产成本税前列支等优惠政策，使企业有利可图，使失地农民得到实惠。 　　３、深化户籍制度改革，变农民为居民。对大量土地被征用、旧村整体迁移，又面临”村改居”的失地农民，要优先给予变农民为居民的政策。在农转非后应享受城镇居民最低生活保障标准；对土地部分被征用的农村，应深化户籍制度改革，降低门槛，消除壁垒，允许失地农民就地转为城镇户口，允许参加城镇养老保险，享受城镇居民最低生活保障标准和村级福利待遇，以利社会稳定。 　　４、搞好留地安置，增强集体经济实力。浙江省人民政府在《关于进一步发展壮大村级集体经济的通知》中指出：“在土地征用过程中，村集体土地被征用，可以按被批准征用土地面积的１０％－１５％作为安置人员用地，用于发展二、三产业，为支持经济薄弱村发展经济，各县市、区政府可在区位条件较好的城镇规划区内安排部分建设用地，用于经济薄弱村建造发展工商业用房”。据考察结果，全省许多县、市、区都根据省政府文件精神，结合当地实际，实施了“留地安置”政策。从这些地区实施效果来看，“留地安置“不失为良策之一。这是村集体经济和社区农民自我生存、自我发展的重要途径。如能认真贯彻这一政策，不仅能壮大村级集体经济，尤其能增强那些集体经济较薄弱村的经济实力，且能解决部分失地农民的就业难问题，还能用经济杠杆解决农民失地后留存下来的许多社会经济矛盾，是一种速效、实惠、一举多得的好办法。 　　５、搞好服务，为失地农民就业创造条件。首先要加强职业技术培训，提高失地农民整体素质，按照“面向市场，突出重点，因人制宜，提高质量”的方针，充分利用成校、职校和社会力量办学，通过政府组织和引导，对农民进行技能培训和介绍就业服务，使失地农民学得一技之长，增强就业适应能力和竞争力；其次建立和完善就业服务体系。各级政府和村级组织要充分发挥各自的职能，定期组织失地农民到劳务市场接受招工挑选和交流，或及时掌握用工需求，积极向企业推荐；再次动员各方力量支持失业农民就业工作，社会各界要象关心城镇下岗职工一样关心失地农民，全力支持失地农民再就业；要想方设法引导失地农民转变旧观念，积极主动地适应市场经济的变化，鼓励他们少依赖集体，走自谋职业道路，尽快完成“农民”到“居民”的角色转换，做一个新世纪合格的城镇居民。  （作者单位：金华市金东区发展计划与统计局）