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当前，草原生态保护与牧业生产发展、牧民收入增长的矛盾已经到了很严重的程度：生态遭到了破坏，牧民也没有富裕起来。照此方式发展下去，未来的情况会更糟，生态和生产生活会“三败俱伤”。 除去天灾，人为因素中，超载过牧是草原生态恶化的主要成因。为实现草原牧区可持续发展，必须实行生态优先战略，国家花钱把牧民转出去，把牲畜减下来，以在保护草原生态的同时，让牧民收入持续增长，生活水平稳定提高。也就是我们常说的，让草原绿起来，牧民富起来。 生态与发展的矛盾是草原牧区的主要矛盾 牧民的日常生活是放牧，羊群是其主要的谋生手段。牧民要发展生产、改善生活，主要出路就是增加牲畜数量，走外延扩大再生产的道路。新中国成立以来，牧区牲畜头数增加近10倍。近20年来，内蒙古自治区牧区旗县每10年增加1千万头牲畜。放牧不仅是一种生活方式，也是牧民主要的生产方式。放牧的生产成本仅是舍饲的几分之一，劳动强度也小得多。 国家可持续发展要生态优先。牲畜数量持续增加，使草原长期处于超载状态，造成草原生态持续恶化，严重威胁草原生态安全。6大牧区超载率，最低的也达48%，高的达到接近1倍。草原作为碳库、氮库、水库、基因库、氧吧、挡风墙等一系列生态功能受到严重影响。 超载过牧不仅破坏草原生态，也不能从根本上解决牧民增收问题，最后必然是生产生活遭困。从目前的现实看，牧区普遍严重超载，生态环境严重恶化，牧民收入低、增长慢的问题日益突出。也就是说，即使把生态完全牺牲了，牧民也富不起来。据调查，从长远看，一个牧户要解决温饱，须放养300只羊，约需6000亩草原。据此，我国120个牧区县的近520万牧民，按照100万牧户计算，就需要60亿亩草原，正好是全国的草原面积。显然，靠此致富牧民的路子是走不通的。 化解草原牧区矛盾的切入点 减畜减人，即减少牲畜、减少牧民，是实现草原牧区可持续发展的核心和政策设计的主要目标。 减少牲畜，采取经济补偿和加强监管二种办法，一手软，一手硬，且要软的更软，硬的更硬，真正把超载牲畜压下来。牧区生态补偿政策要在去年西藏试点的基础上，扩大到所有牧区，同时提高补偿标准。按照目前264个牧业半牧业县超载1-1.5亿只羊单位，每只补偿100元计，约需100-150亿元。要强化监管，对超载地区和牧户进行行政和经济处罚。 减少牧民，要采取“掐头、去尾、带中间”的办法。“掐头”，即把年老的牧民采取社会养老的办法养起来。“去尾”，即对牧民的孩子上学直到高中甚至中专的费用全免，使之一开始就适应城镇生活，从而减少牧民的后备队伍。“带中间”，即对中青年牧民进行转产转业技能培训，增强其择业的能力。对牧民进城在户口、子女上学、住房、就业方面给予政策照顾。但是，享受上述政策的所有牧民，前提条件是必须把牲畜减少到草畜平衡点以下。 根本转变草原牧区的生产生活方式 发展现代畜牧业。在草畜平衡点以下，改造传统畜牧业，发展现代畜牧业。要加大棚圈、饲草料基地及储备库建设力度，缩短放牧期，增加补饲和舍饲时间。要改变“牦牛变成黄牛、黄牛变成绵羊、绵羊变成兔子”这种品种严重退化、优良品种比例过低的状况，通过良种补贴，加速品种更新和优良品种推广。 加快牧民定居点建设。牧区人烟稀少，牧民居无定所，没有基本的社区人文环境，生活成本高，无法享受现代文明成果。无论从文明进化规律看，还是从社会管理、经济振兴、民族团结等方面考虑，实现牧民定居都是一条必须要走的路子。 实施草原牧区重大工程创新体制机制 “四大工程”。围绕减畜减人转方式，设计四大工程，即科技兴牧工程、牧民定居工程、牧民转产转业工程、牧区防灾减灾工程。 完善草原家庭承包基本经营制度。要因地制宜，实行不同形式的草原经营方式。鉴于牧区的特点，大多数牧区可能实行草原“承包到户，联户（合作）经营”的模式为好。 科学放牧。科学合理划定禁牧休牧轮牧区，严格实行禁牧休牧轮牧制度。对落实制度好的地区和牧户给予补贴，对违规的进行处罚。 提升草原行政管理层级。我国草原行政管理机构层级低、人员编制少，执法监督体系不健全、基础手段落后，难以适应生态优先的草原牧区发展战略要求。为此，可研究探讨提高草原管理层级，统筹协调草原保护与牧区发展。 完善法制。主要是解决有法无规实际执行难的问题。包括法律上有条款，但没有配套条例和规章，无法操作。要强化执法。按照健全体系，改善手段，充实队伍，提升能力的要求，加快草原行政执法体系建设。（农业部草原监理中心主任马有祥） |
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