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本文来源于《财经网》 2010年05月25日 08:42
要厘清现行土地法规的混乱，必须正本清源，从消除宪法中的二律背反开始
土地问题已成为社会各界关注的焦点，特别是有关土地管理法，来自法学界、经济学界、政府、民间的人士都从不同的角度提出了许多修改意见，而很多意见之所以存在着严重的分歧，是因为意见提出者往往遵循不同的原则。 我认为，为了使我国土地制度不断完善，有关土地制度的安排，包括土地法律、法规和政策的制定和修订，应遵循一些社会普遍认同的基本原则，这样，大家的讨论才能有的放矢，统一口径。这里，我试提出八项基本原则供大家讨论，希望通过讨论有助于达成共识。 根据公益性用地和非公益性用地安排土地所有制结构 公益性用地包括政府机构用地，如中南海、人民大会堂、村委会等，可以实行共有，具体来说，在城市为国家所有或政府所有，在农村为村民集体所有；非公益性用地，就应该实行非公有，比如，在城市，可以是非国有，可以是集体所有，也可以是个人所有；在农村，除了集体之外就是农户了，应该为农户所有。需要指出的是，即使是出于公益性需要征收农民集体的土地，也要符合法定程序并给予合理的补偿，否则不得实施。 非公益性用地也可以实行公有。如果我国现行的宪法不改变，城市土地一定要实行国有制的话，对于非公益性用地，政府必须遵循公平、平等、自愿的原则，以市场行为主体的身份和非国有土地所有者平起平坐，按照市场价格购买。这种购买行为可以叫征购（以区别于完全属于民间的市场交易）。 征购和征收是两回事：征收是政府作为社会管理者的行为，动用的是行政权利；征购是一种市场行为，对方可以漫天要价，你愿意买就买，不愿意买拉倒，如果人家不愿意卖，就不能够强买，因为这是非公益性的。 但是，上述征购行为其实是不必要的。为什么呢？如果农地的价格真实反映了农地的机会成本，政府没有利用任何强权压低价格，政府用真实的市场价格购买来的土地一转手按市场价格再卖给开发商，这样一买一卖政府什么也没有赚到，岂不是多此一举吗？更何况在现行的政治体制下，政府官员在买地时可能出高价，然后得到卖方回扣，而在卖地时又可能收低价，然后从买方那边又得到回扣。所以政府插手期间，只能对市场行为造成扭曲，这种方式不可取。政府征购非公益性用地，仅仅是在现行宪法有关条款尚未修改之前的权宜之计。 现行宪法存在一个矛盾或二律背反：一方面宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，当然意味着凡是城市化、工业化新增的土地需求，无论是公益性的还是非公益性的，都必须通过国家的征地行为来满足，必须先变成国有。可是另一方面《宪法》明确表明，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地进行征收或者征用。《宪法》的这两个规定显然是矛盾的。 根据上述规定，改革开放30年来地方政府的征地行为80%违反《宪法》，因为80%征用的土地不是公共利益的需要。另一方面，也可以说地方政府的征地行为又是符合宪法的，因为恰恰是通过这种征地行为保持了城市土地国家所有的纯洁性。那么，既合法又违法，这不是自相矛盾吗？如果这个矛盾不解决，单纯缩小公益性征地范围，根本摆脱不了困境。 所以我认为，要厘清我国现行土地法规的混乱，必须正本清源，从消除宪法中的二律背反开始，要按照公共利益和非公共利益的划分来设定我们国家的土地制度。 符合土地规划前提下实行同地、同权、同价 如果根据公益性和非公益性界定了土地产权，并严格据此规划土地，那么，无论是农村土地还是城市土地，无论是农用地还是建设用地，无论是私有还是公有的，都应该实行同地、同权、同价。 同地，指按土地规划确定的同一土地用途，如同属农地或建设用地，或同属宅基地；同权，指具有同等的占有、使用、收益和处置（包括转让、出租、抵押）的权利；同价，指相同用途、相同位置的土地应具有相同的价格，而不能由于所有制不同实行价格歧视。 农村的集体建设用地，包括宅基地，如果还继续实行集体所有的话，应该和城市的国有建设用地具有同样的权利，并按照同样的市场原则定价。城市居民的宅基地，虽然是国有，但是其使用权可以出租、抵押、继承和转让，而农村居民的宅基地（使用权）却既不能出租、抵押，又不能继承转让，城市居民的住宅可以卖给出价高的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市居民，这既违反了同地、同权、同价的原则，又限制了居民迁徙定居的自由。 城乡土地实行同地、同权、同价，就是要让农民分享工业化和城市化的成果，及由于工业化和城市化所带来的农村土地的增值。 土地制度的安排应有助于加快城市化进程 改革开放30年，我国的城市化水平只由原来的17%提高到了45.68%，其中还有大概10个百分点，是把进城务工的农民包括在内。挤掉这部分水分，我国真正的城市人口也不过35%。而日本、韩国、台湾地区，在他们经济高速发展30年当中，城市化都达到了百分之六七十。所以，“十二五”期间乃至今后四十年，加快城市化进程，应该是我国经济发展的一个主题。 显然，现行的土地制度已严重阻碍了城市化进程。比如，农民进了城，承包地闲置了，宅基地也闲置了，由此造成了两个不良结果：一方面在城市空间不断扩展的同时，农村建设用地并没有减少，城市化占用耕地与保护耕地的矛盾越来越尖锐；另一方面，亿万农民虽然进城务工，但并没有真正变成城市居民，他们与农村家庭承包地之间还保持着千丝万缕的联系，所以，现有农村家庭土地经营的规模仍然狭小，远没达到规模经济的要求。这说明现在的土地制度没有为进城务工农民提供土地退出机制，承包地、宅基地均没有退出机制。 如果我们允许农民用农村的宅基地换取城市的住房，或者国家赋予农村居民宅基地全部物权，让他转让、出租、抵押、出卖，进城务工的农民就能够藉此获得一笔资金，进城后去买房或租房，或者允许他凭借宅基地建设指标到城市享受廉租房。现行的土地制度必须改进，才能适合我国城市化进程的需要。
现有土地制度下耕地在流失
什么样的土地制度有助于保证粮食安全呢？有人说似乎只有实行集体所有制才能做到，这是误解。要保证粮食安全，必须保证18亿亩耕地红线不能突破，不能随便将耕地转成非农业用地，这是一个土地用途管制问题，跟土地所有制没有关系，而恰恰是在改革开放的30年中，我们在城市土地国有、农村土地集体所有的情况下，每年的耕地减少了1千万亩。是谁在圈占耕地呢？是开发商，开发商背后是政府；而又是谁在背着农民把集体的土地廉价转让出去呢？恰恰是作为集体土地经营管理者的村委会或村干部。所以，正是在这种集体所有制下，我们的耕地在流失。什么样的产权制度、什么样的土地制度有利于保护耕地，有利于保正我国的粮食安全，这是我们的土地制度改革要面对的问题。 土地制度要有助于房地产行业健康发展 现在房地产价格这么高，已经引起了社会各界的普遍关注，很重要的原因是土地制度放牧。只有在中国这种土地制度下，才有这样高达8倍以上的房价和收入比，才有高达40%的住房空置率和投资性购房比率，才有这么多央企变成地王，才有这么多房地产商跻身富豪排行榜！现在房地产的泡沫非常严重，如果再不解决，也许酿成的危机不亚于美国的次贷危机。而要保证房地产行业健康发展，必须改革现行的土地制度，打破政府对建设用地的垄断，允许农村集体建设用地进入市场，妥善处理好小产权房问题。 土地制度要有助于规范政府行为 遏制土地腐败 所谓土地财政产生的根源是什么呢？就是现在的土地制度。土地已经成为滋生腐败的重要温床之一，这是一个极其严峻的政治和经济问题，应该引起执政党、政府以及社会各界的普遍关注，应该把土地制度的改革提到议事日程上来。把政府的征地行为严格限制在公益性用地范围，土地出让金（地租）按年收缴并纳入财政预算，并逐步转变为物业税，由地王带来的收入形成稳定房地产市场的对冲基金，允许被征地农民和被征收房屋的居民集体诉讼，征地补偿参照市场价格并按土地的机会成本确定，所有这些，都将有助于消除土地财政，规范政府行为，有效遏制土地腐败。 根据整个初级阶段所有制结构统筹安排城乡土地制度 目前人们普遍关心的仅仅是农村土地制度改革，似乎城市国有土地制度不需要任何改进，征地制度改革似乎也与城乡土地所有制无关。这种认识是片面的。一国的土地制度是一个完整的体系，城乡土地制度的安排彼此有着内在的联系，征地制度的改革也必然会涉及到土地所有制的改革，必须从城乡统筹的角度来全面思考我国的土地制度改革。比如，如果我们根据公益性用地和非公益性用地的划分安排土地所有制结构，城乡土地就都应该实行多元所有；即使在保持城市存量土地国有的前提下，如果我们允许农村集体建设用地进入市场，城市新增建设用地也会出现农民集体所有的成分；我们的国有企业已经划分为央企和地方政府所属企业，我们的国有土地是否也应该实行中央政府和地方政府分级所有和分级管理呢？ 进一步说，既然我国2004年的宪法规定“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，为什么土地制度只能实行公有制呢？土地的基本属性是一种生产要素或经济资源，其产权为什么不能按照和资本、劳动、企业家才能等其他生产要素同一的原则加以配置呢？ 土地用途管制不能和土地所有制和征地制度划等号 土地除了具有生产要素的基本属性外，还是人们赖以生存的空间；它所提供的食品是人类生存的第一需要，涉及到国家的经济安全；土地的使用包括江河、湖泊、森林、草地、沼泽等自然状态的保护和利用，以及农田绿地和建设用地的配置，涉及到我们的生态环境。所以，国家必须对土地进行用途管制，特别是农地保护。 但是，土地用途管制和土地所有制及征地制度安排是两回事：我们不能用后者代替前者，如，现行法律规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，农村集体建设用地不能用于房地产开发；而农业用地要变成城市建设用地，又必须通过国家的征地行为使之由农村集体所有转变为城市国家所有才能实现，这实质上是在用土地所有权管制代替土地用途管制，用征地行为垄断城乡之间土地产权的变更。这种制度安排，不仅弱化了国家土地用途管制的功能，而且抑制了土地产权的交易和土地资源的有效配置。■ （蔡继明为全国政协委员、民进中央常委、清华大学政治经济学研究中心主任、教授） |
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