顺德农村集体土地管理制度改革试点情况汇报>

顺德农村集体土地管理制度改革试点情况汇报

佛山市顺德区人民政府

为适应顺德率先基本实现现代化的发展需要，配合农村体制改革的进一步深化，解决现行的农村集体土地管理制度与城市化、市场化和经济全球化的发展趋势不相适应的矛盾，我区开展了农村集体土地管理制度的一系列改革，并于2001年10月被国土资源部和国务院法制办列为农村集体土地管理制度改革试点。两年来，我区坚持以“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策、“三个有利于”的标准和“三个代表”重要思想为指导，积极稳妥开展农村集体土地管理制度改革试点工作，取得了较明显的社会效益和经济效益，初步达到了试点的预期目标。

一、试点的背景

顺德位于珠江三角洲中部，毗邻港澳，是我国改革开放的先行地区之一。自上世纪80年代以来，顺德推行“工业立市”和“城乡一体化”发展战略，至上世纪末已基本实现了初级工业化和城乡一体化的目标。1999年7月被广东省委、省政府确定为率先基本实现现代化试点之后，顺德以率先基本实现现代化为总目标、总任务统揽全局，不断加大改革开放力度，在城乡建设、产业发展、国土资源管理等方面积极进取，开拓创新，取得了较突出的成绩，为全省乃至全国提供了宝贵的经验。但顺德在经济快速发展和工业化的过程中，以城市为主体的城市化却未能同步推进，城市化水平远远滞后于工业化的发展水平，表现为“非城市化的工业化”和“非城市化的非农化”。特别是随着现代化进程的不断加快和改革的不断深化，农村社会经济的发展面临着一些新的问题和矛盾，主要表现为：传统农业优势逐步弱化，竞争力下降；农民收入增长缓慢，城乡居民收入和生活质量差距拉大；一些农村股份经济和集体经济薄弱，历史包袱沉重；农村分散建设和土地资源浪费现象严重，发展环境和生活环境未能有效改善；违法违规流转集体土地现象较为普遍，国家土地税费流失严重，造成农村集体土地管理秩序混乱。这些问题和矛盾的存在，成为影响农村社会稳定的主要因素，直接影响了顺德经济的健康发展和社会的全面进步。产生这些问题和矛盾的原因是多方面的，其中一个最重要的原因是现行的农村集体土地管理制度与快速发展的市场经济不相适应，并严重制约了城市化的发展。

为了从根本上解决新形势下农村社会经济发展面临的突出问题和矛盾，顺德区委、区政府抓住作为广东省率先基本实现现代化试点市的机遇，不断加大改革开放的力度，全面推进建设、改革、发展三大战略转移。2001年7月30日，区委、区政府作出了《关于进一步深化农村体制改革的决定》，以市场化、城市化为目标，对全区农村的区域组合、经济结构、行政架构、管理方式和运行机制等方面进行战略性调整和改革，目标是建立一个适应市场化和城市化的农村基层管理新体制。改革的内容包括：农村区域重组，重点是村庄合并及“城中村”改造；固化农村股份合作社股权，量化股份合作社资产；规范村集体资产的管理；转变村委会职能；加大村级集约建设力度等。其中核心内容是改革现行的农村集体土地管理制度，目的在于促进农村集体土地资源的高效、合理、集约利用。为此，区政府制定了《关于调整农村集体土地管理制度实施细则》，对农村集体土地管理制度的改革作出了具体的规定。

2001年8月，国土资源部和国务院法制办领导来我区考察时，认为我区在土地利用与管理制度改革方面进行了一些有益的探索，初步具备农村集体土地管理制度改革的条件，可以进行试点，并要求我区在现有改革的基础上对农村集体土地管理制度改革进行大胆探索和认真总结，以便为将来在全国推行土地管理制度的综合改革积累经验和发挥示范作用。我区经认真研究，决定向国土资源部和国务院法制办申请进行农村集体土地管理制度改革试点。2001年10月25日，国土资源部和国务院法制办正式批准我区为农村集体土地管理制度改革试点。

二、试点的内容

被正式批准为农村集体土地管理制度改革试点后，我区及时拟订并上报了《顺德市农村集体土地管理制度改革试点方案》、《顺德市征地制度改革试点方案》和《顺德市集体非农建设用地流转试点方案》，其中《顺德市征地制度改革试点方案》于2001年12月13日首先经国土资源部办公厅正式批准同意实施。在此基础上，省国土资源、法制、农业、计划等部门对我区有关试点方案进行联合审核，确定了试点的指导思想、目的、内容、实施步骤等，最终形成了包括征地制度改革、集体土地转为国有土地和集体建设用地使用权流转三方面主要内容的《顺德市农村集体土地管理制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）。

按照上报国务院的《试点方案》，我区农村集体土地管理制度改革试点的主要内容包括以下三个方面：

（一）征地制度改革。

1．引入市场机制，提高征地补偿标准。主要包括：本区行政区域范围内征用土地的土地补偿费和安置补助费实行同一标准；因城市建设需要使用已改为居委会的股份合作社的土地的，补偿标准再上浮15%；因城市建设需要征用土地的，分别按征（用）地量的10%和5%提留给村（包括村改居）、镇（街道）集体经济组织作发展留用地；对提留给集体经济组织的发展用地，因城市建设需要可由政府按市场价收购。

2．合理分配土地补偿费和安置补助费。土地补偿费和安置补助费作为集体经济组织的资产，按20%留归集体经济组织、80%按股份分配给个人的比例分配兑现。

3．固化村民宅基地。按照到某一时点的实有人口数，一次性下达村民住宅建设用地指标，并逐年安排建设；指标使用完毕后，不再审批单家独院式的村民住宅用地。

4．置换建设用地指标。对按照土地利用总体规划和城镇建设规划需要搬迁的居住点和分散工业区，采取置换建设用地指标的办法，将其逐步迁移到城镇建设规划区域和集约型工业区内。

5．简化征地实施程序。把土地征用方案公告和土地征用补偿安置方案公告合二为一，将现行的“两公告一登记”制度改为“一公告一登记”制度；同时，将征地范围内的土地权属调查、协商征地补偿等程序前移。

（二）集体土地转为国有土地。

1．对经批准“村改居”，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原村委会辖区内属集体所有的土地全部转为国有土地，但土地的使用权、收益权及土地用途不变。

2．集体土地转为国有土地的，原已核发的集体土地性质的房地产权证在规定期限内换发为国有土地划拨性质的房地产权证。在换证过程中或在换证后土地使用权发生转移的，由区土地行政主管部门按照国有土地使用权出让的有关规定办理出让手续，并收取土地收益。

3．对被确定为集约工业区和专业市场范围内的集体建设用地，可申请转为国有土地，由区土地行政主管部门按国有土地使用权出让的有关规定办理出让手续，并收取土地收益。

（三）集体建设用地使用权流转

1．符合土地利用总体规划、村镇建设规划，并依法取得土地使用权的农民集体所有建设用地，经批准可采用转让、租赁或抵押等多种形式进行流转，但城市规划区范围内的集体建设用地应转为国有后方可流转。

2．集体建设用地使用权流转，土地所有者可采取公开招标、拍卖、挂牌竞价或协议等方式进行，但须签订由区土地主管部门统一印制的流转合同，并经区土地主管部门审核登记。

3．集体建设用地使用权流转，其地上建筑物及附着物随之流转。

4．建立全区集体土地基准地价，并由区人民政府定期公布。

整个《试点方案》确立了以“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策、“三个有利于”的标准和“三个代表”重要思想为指导，在分析研究新形势下农村面临的突出问题的基础上，确定了试点的目的、内容，并提出了试点工作的实施步骤，体现出针对性、系统性、创新性和操作性四大特点。

1．目的明确，针对性强。《试点方案》针对新形势下我区农村面临的突出问题和矛盾，确定试点的目的是：建立能够更好地适应市场经济发展需要、充分保障农民利益、有利于农村稳定和发展的新型征地制度，建立适应市场经济发展和城市化建设需要的规范有序的农村集体土地管理制度体系，促进全区土地资源的高效、合理、集约利用，为顺德加快城市化进程和实现可持续发展创造条件和提供保障。

2．内容配套，系统性强。《试点方案》所确定的试点内容包括征地制度改革、集体土地转为国有土地和集体建设用地使用权流转三大部分，涉及农村集体土地管理的几个主要方面，体现了试点的综合性和全面性，而且三个方面的改革内容紧密联系，相互配套，形成一个完整的体系，试点的经验将具有较广泛的代表性。

3．敢于探索，创新性强。《试点方案》立足于使农村集体土地的使用管理与我区社会经济的快速发展和人民生活需求不断增长的实际相适应，大胆创新，无论是征地补偿市场化、村民宅基地固化，还是集体土地转国有、集体建设用地使用权流转都在内容和形式上进行了创新，对进一步探索和改革经济发达地区的农村集体土地管理制度以及推动全国土地管理制度的改革有着积极的意义。

4．切合实际，操作性强。《试点方案》紧密结合我区的实际，充分利用我区综合改革（如村委会改为居委会）、城市化建设（如工业集约发展、城乡集约建设）的既有基础和现行的土地管理制度（如2000年出台的《顺德市农用地转用、征用和有偿使用土地暂行规定》），使试点具有较强的现实性和可行性。此外，《试点方案》对试点工作的开展作出了具体安排，具有较强的可操作性。

三、主要做法

我区高度重视农村集体土地管理制度改革试点工作的开展，及时成立了顺德区农村集体土地管理制度改革试点工作领导小组，由区委副书记、常务副区长担任组长，主管国土工作的副区长担任副组长，成员包括区政府法制办、规划国土局、农业局、行政执法局、监察局、财政局等部门负责人。领导小组负责安排试点工作的开展，协调解决有关重大事宜，指导监督试点方案的实施。领导小组下设办公室，由区规划国土局局长兼任办公室主任；各镇（街道）成立相应的领导机构和办事机构。

与此同时，区委、区政府根据已明确的试点目标和内容，利用各种会议号召各镇（街道）党委、政府（办事处）、区属各有关部门、农村基层党组织、村委会把当前试点工作作为头等大事，要求把改革落到实处，确保抓出成效。经过层层发动，全区干部群众统一了认识，一致认为，试点是必要的、及时的，只有改革才能解决顺德当前农村所面临的新问题和矛盾，改革是实践“三个有利于”的标准和“三个代表”重要思想的实际行动，只有改革才能发展，才有出路。

广东省委、省政府和佛山市委、市政府高度重视我区的试点工作，国土资源部、国务院法制办和省国土资源厅、省政府法制办等上级有关部门对试点工作给予了直接指导和大力支持，保证了我区农村集体土地管理制度改革各项工作得以稳妥有序推进。主要情况如下：

（一）做好试点配套改革工作。

1．深化农村体制改革。

（1）开展农村区域重组和村委会改居委会。

根据我区进一步深化农村体制改革的部署，出台了《关于合并村和村委会改居委会的实施细则》，按照“合并自然村，建设中心村，重点发展小城镇”的指导思想，积极推进村的合并和“城中村”的改造工作。主要是：对地域相连、规模过小、历史上曾经分合的村进行合并；对区中心城区和各建制镇城区规划区内的“城中村”以及位于城乡结合部、人均耕地面积低于全区平均水平1/3的村，将村民委员会改为居民委员会。经过合并和调整，全区村的数量从原来的191个减至109个；有50个村委会直接改为居委会，加上通过合并增加的7个居委会，全区共增加了57个居委会，居委会总数增至88个，辖区总面积281.88平方公里，为试点工作的开展奠定了基础。

（2）固化农村股份合作社股权，量化股份合作社资产。

按照《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》的规定，以2001年9月30日24时为固化截止时间，对在册的农业人口按集体股占20%，个人股占80%的比例进行股份固化。股权固化后，个人股东的股份不再随年龄的增长而变化，新生和迁入的农业人口不再配置股份；个人股份可以继承、转让及赠与，但不能质押。同时对股份合作社的资产按20%留归集体，80%分配给村民的办法进行量化处理。这一改革既有利于保障农民现有的利益，也有利于促进城市化的进程，因为农民迁入城镇后，其既有的利益未受到影响，解决了农民的后顾之忧，同时促进了农民到城镇谋求发展，减少了对土地的依赖性，为我区推行农村集体土地管理制度改革提供了保障。

此外，还同步对农村集体资产的管理、村委会的管理职能、农村社区管理等进行了改革。

2．调整建设发展思路，实行由“城乡一体化”向“城市化”的战略转移。

（1）工业区实行集约发展战略。

为改变顺德早期初级工业化分散建设形成的“村村点火、处处冒烟”的局面，我区在上世纪末调整城乡一体化战略，提出走“工业进园”的集约开发建设之路，并对全区近200个镇、村级工业小区进行规划整合。2001年开始组织编制全区集约工业区的控制性详细规划，到2002年底基本完成规划的编制；同时，政府出台一系列优惠政策鼓励新办企业在集约工业区落户和区外企业迁入集约工业区，并严格限制在非集约工业区新办企业。今年4月，区委、区政府根据我区集约工业区的现状及发展的可能，在充分论证和认真研究的基础上正式确认了全区15个集约工业区，总面积达19.74万亩。这些集约工业区地域布局合理，可以依托各镇（街道）现有的发展基础，而且设施配套方便、发展潜力足，能够满足城市经济快速健康发展的需求，对土地资源的集约利用和环境保护具有深远的意义。

（2）及时修编、调整相关规划。

结合新土地管理法的贯彻实施，我区早在1999年就开展了土地利用总体规划的修编工作，在2001年12月国土资源部组织的土地利用规划优秀成果评审中，我区土地利用总体规划（1997—2010年）获得县（区）级一等奖。但随着我区城乡建设的发展战略从城乡一体化转向城市化，原有以城乡一体化为目标的土地利用总体规划逐渐不能适应新形势的要求，为了更好地服务于社会经济发展和城市化建设的大局，我区积极向上级反映，并在省国土资源厅的支持下及时地开展了对全区镇级土地利用总体规划的有序调整，调整工作于今年2月份结束。土地利用总体规划的及时修编和调整，为我区的耕地保护工作和建设用地审批提供了合法规范的依据。

在推行改革试点的过程中，我们始终注意发挥规划的“龙头”作用，按照顺德社会经济和城市化的发展要求，委托中国城市规划研究院、同济大学规划设计院等高水平设计单位，根据土地利用总体规划分别编制了顺德市域城镇体系规划、市区总体规划和各镇总体规划；在“大佛山”区域调整后，根据顺德中心城区成为佛山中心组团的实际，及时对中心城区的规划进行了全面调整，使城市规划保持了较好的连续性。在上述规划的基础上，我区根据村民宅基地固化和城市化建设的需要，结合村镇的实际情况积极开展农村住宅小区的规划并加大规划实施力度，起到了改善村民生活环境和促进集约居住的作用，为试点工作的开展打下了必要的基础。

（3）采取多种措施满足对建设用地的需求。

随着我区社会经济快速发展和城市建设规模不断扩大，对建设用地的需求不断增长，据统计，1990—2002年全区使用建设用地总量为181771亩，其中工业建设用地69864亩，交通能源建设用地38270亩，居住、公益事业及其他用地73637亩。如此巨大的用地需求，省政府每年正常下达的建设用地指标远远不能满足需要。为解决建设用地的供需矛盾，我区主要采取了三方面的措施：一是开展大规模的基塘整治，努力增加耕地的有效使用面积。编制了区、镇两级土地开发整理专项规划，按照“整体规划、分年实施、连片整治、基水合理、交通方便”的整治原则，将30万亩基塘整治的任务指标层层分解到各镇（街道）、村，并明确了整治的质量和每年的进度要求。区、镇两级政府为基塘整治工作的开展积极筹措专项资金。区政府每年拨出1000~1500万元用于基塘整治，对连片整治的鱼塘按其规模大小分别给予300元~500元/亩的补贴，各镇政府（街道办事处）也结合本镇（街道）的实际给予100元~500元/亩的补贴。区政府还积极与金融机构协调并赢得支持，由金融机构向村、股份社和承包经营者提供基塘整治专项贷款。到目前为止，全区累计整治基塘18万亩，已报经省国土资源厅验收合格的面积65533亩，新增耕地面积15404亩，获奖励农用地转用指标达9242亩。二是进行易地开发耕地，先后筹措资金2亿多元，以实现耕地占补平衡为目标易地开发耕地25000亩，根据省的规定获得了奖励农用地指标12000亩。三是争取中央、省直属项目单独下达农用地转用年度计划指标，避免重点项目的用地指标加重用地供给的压力。通过一系列措施，既保证了社会经济发展和城市化建设的用地需求，又实现了全区耕地占补平衡，为试点工作的开展创造了相对宽松的环境。

（二）全面推进征地制度改革。

征地制度改革的目标是建立能够更好地适应市场经济发展和城市建设需要；显化农民集体所有土地的资产价值，体现土地价值的区位级差；充分保障农民利益，有利于农村稳定和发展的新型征地制度。主要做法如下：

1．统一并提高征地补偿标准。

依据《土地管理法》和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，在广泛征求村、镇意见的基础上，我区制定了《顺德市农用地转用、征用和有偿使用土地暂行规定》，对全区行政区域范围内征用土地的土地补偿费和安置补助费实行同一标准，并结合我区1997—1999年农业产值的实际情况，将征地补偿标准提高了47%（若被征用土地属已改为居委会设置的原村的，补偿标准再上浮15%）。

2．合理分配土地补偿费和安置补助费。

按照《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》的规定，土地补偿费和安置补助费作为集体经济组织的资产，按集体占20%、个人占80%的比例进行量化，其中个人部分按所持股份一次性分配兑现，使农民的利益最快最直接得到落实。

3．提留建设用地。

取消村级分散建设的工业留用地指标，停止审批零星分散的非集约工业区的农用地转用，对因城市建设需要使用已实行村改居的股份合作社的土地或征用属村股份合作社的土地用作工业和商住用途的，分别按征地面积的10%提留给村（含村改居）、5%给镇（街道）作发展留用地。留用地的用途根据征（使）用土地的用途确定。在农用地转用和征用时，留用地单位须缴纳有关税费。

4．简化征地实施程序。

一是将征地补偿登记环节提前，即先补偿登记后上报审批，并将补偿登记改为协商征地补偿。先与农民集体经济组织协商征地补偿的具体方案，并签订征地补偿协议书，兑现征地补偿费用，再上报征地材料。二是原来由区政府和区规划国土局分别发布的《征用土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》合并为一个公告发布，大大缩短了征地审批的时间，提高对经济发展和城市建设供地的及时性。

5．置换建设用地指标。

对于规划搬迁撤并的居住点和个别村级零星分散的非集约工业区，采用置换建设用地指标的办法，鼓励村民搬迁到新规划的中心村和集约工业区，从而有效地消化了一些已办理征地手续的闲置建设用地，促进了土地资源的集约利用。对被置换的原用地要求必须进行整治并恢复耕种，在整治复耕前由政府收取耕地开垦费，待整治并经验收合格后退回所收取的耕地开垦费。

（三）配合农村区域重组，实行集体土地转为国有土地。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五款“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有土地”依法属于全民所有即国家所有。因此，为配合农村体制改革的深化，落实集体土地转国有的试点工作，2001年10月我区先后制定实施了《关于调整农村集体土地管理制度的实施细则》和《贯彻〈关于调整农村集体土地管理制度的实施细则〉办法》，对集体土地转国有作出具体规定，主要做法如下：

1．对经批准“村改居”涉及的72个村原属集体所有的土地（约200平方公里），经区规划国土局发出通告且无异议全部转为国有土地，同时对原属集体土地性质的房地产权证全部换发国有土地性质的房地产权证。

2．对原属集体所有的工业、商业和办公用地，且不改变用途的以及原村民住宅用地的使用权不发生转让或一户一宅用地面积在80平方米以内的，在集体土地转国有过程中都给予免补地价的优惠。

3．集体土地转国有后，原土地的使用权、收益权和土地用途维持不变，因国家建设需要转为建设用地时，按征地标准给予补偿并办理农用地转用手续。

（四）积极稳妥地推行集体建设用地使用权流转。

为了积极稳妥地开展集体建设用地使用权流转工作，我区于2001年和2002年先后两次组团到江苏苏州、浙江湖州、安徽芜湖等地进行考察学习，充分借鉴相关做法和经验，同时对全区集体建设用地的现状进行全面的调查研究和分析，并充分征求镇（街道）、村（居）和群众对集体建设用地使用权流转问题的意见。2002年11月，区政府公布实施了《顺德市集体所有建设用地使用权流转管理暂行办法》，开始此项试点工作。

1．确立流转制度。

集体所有建设用地使用权流转是指集体所有建设用地的使用权通过有偿、有限期转让（包括作价投入和交换等）、出租等方式使土地使用权发生转移或实际使用人发生变更的行为。《顺德市集体所有建设用地使用权流转管理暂行办法》明确了在我区范围的集体建设用地使用权（除居住用地外）以及地上的建筑物和构筑物的所有权允许转让、出租和抵押，并作出了如下规定：

（1）流转的集体建设用地必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划；发生流转前须由土地所在村委会和镇一级土地管理机构确认所有权人，权属无争议。

（2）集体建设用地流转时必须通过合同约定使用年限，但最高不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限；再次流转的年限不得超过合同约定的剩余年限。

（3）流转的集体建设用地不得用于房地产开发建设；使用者如需改变原土地用途，应当取得土地所有者同意和区规划国土局批准，并重新签订流转合同。

（4）集体建设用地再次发生流转时，其地上建筑物及其附着物随之流转；地上建筑物及其附着物转让时，其使用范围内的土地使用权随之流转。

（5）建立集体建设用地基准地价，并由区政府定期公布，作为政府核收集体建设用地使用权流转收益金的依据。

（6）集体建设用地流转时土地所有者须向政府一次性缴纳流转收益金（基准地价或宗地评估价的10%），再次流转增值费（增值部分的20%）；流转收益金实行区镇两级按4:6分成。

2．规范流转管理。

一方面，由区规划国土局负责对集体建设用地的土地所有权和使用权进行调查审定，经区政府审核同意后核发集体建设用地所有权证和房地产权证或土地使用证。另一方面，集体建设用地流转必须签订统一印制的流转合同并经区规划国土局审查备案后方能生效。为此，区规划国土局专门制定了统一使用的《顺德区集体非农建设用地使用权流转合同》范本和《顺德区集体建设用地使用权流转房地产变更登记呈批表》；还根据我区的实际情况，制定了针对首次流转（含补办首次流转）、纯土地再次流转、已办房地产权证的集体建设用地的流转三种不同流转类型的一整套办事程序，并对办文信息系统进行了相应的调整。

3．进行选点试行。

为了确保集体建设用地流转试点工作的稳妥推进，我区确定了“先试点、再铺开”的工作思路，从今年初开始，选定了龙江镇华西、仙塘等村开展试点工作。到目前为止，已办结的集体建设用地使用权流转共33宗，流转面积超过12万平方米，另有一批流转件正在办理中，还有一些企业正在整理相关资料准备申办。选点试行已开展了将近一年时间，效果较好，在总结试点经验的基础上，将在全区铺开集体建设用地使用权流转工作。

（五）固化村民宅基地。

按照设定的时限（村为2008年12月31日，村改居的为2005年12月31日），对到该时限符合用地申请条件的村民按每人不超过80平方米的标准一次性固化村民住宅建设用地指标并具体到人，指标不随人口的增加而增加，并按年度需要分期实施。经村一级统计上报，镇、区两级审查，全区共有49958人符合固化条件，区规划国土局已将固化用地指标下达到各镇，由镇一级国土管理部门将固化指标分解到村（居）委会。镇一级负责按土地利用总体规划和村镇建设规划根据区确认的固化指标做好村民住宅小区的规划编制和报批。对已固化的村民宅基地安排给村民使用时，必须达到分户年龄和经张榜无异议后才予批准建设。

四、主要成效及存在问题

我区开展的农村集体土地管理制度改革试点工作，既遵循国家既有法律体系的基本框架和重要原则，又大胆创新现行农村集体土地管理制度，对完善农村集体土地管理制度体系和丰富农村集体土地管理制度内容积累了一定的经验。我区农村集体土地管理制度改革试点工作的开展，重点是解决当前农村面临的突出问题和矛盾，立足于使农村集体土地的管理更好地适应市场经济发展和城市化建设的需要。试点工作主要取得了以下几方面的成效：

（一）促进了土地资源的集约利用，加快了城市化进程。

试点工作的开展，通过制定和实施一系列的政策和采取相应措施，减少了土地利用总体规划和城市规划在具体实施中的障碍。打破了妨碍城市化的制度约束，促进了土地资源的集约利用，为城市化进程的加快提供了制度支持。如 “村改居”、集体所有土地转国有以及村民宅基地固化为村镇集中建设和集聚发展创造了条件，减少了分散、重复建设和土地资源浪费的现象，转变了分散发展的局面。提高土地补偿标准和实行集体建设用地流转不仅减少了土地征用和集约建设的困难和矛盾，而且减少了违反规划建设和违法用地的现象，使得按规划实施城乡建设的力度大大提高，城市化建设的步伐明显加快。目前，全区城镇建成区面积74.5平方公里，比2000年增加了23.3%；城市化率达58.4%，比2000年提高了7个百分点。

此外，对规划搬迁撤并的居住点和零星分散的建设用地，以及一些未使用但被划入控制建设范围的用地，通过置换建设用地指标的办法，既盘活了农村的存量集体建设用地，又维护了土地利用总体规划和城市规划的权威性和稳定性。在村民宅基地固化方面，农村住宅小区规划的实施促进了村民集约居住，改善了村镇面貌，提高了城市化建设水平；而且固化后的宅基地可由政府收购以及允许农民住宅入市交易，提高了农民进城购房的积极性，促进农民到城镇居住和就业，从而成为真正的居民，有利于城市化水平的不断提高。

（二）切实保障了农民利益，促进了农村社会稳定。

试点的实践证明，征地制度改革中征地补偿标准引入市场机制、合理分配征地补偿费、实行提留发展用地，以及集体土地转国有时维持原土地使用权、收益权和用途不变等做法，保障了农民的切身利益，为被征地农民创造了良好的生存和发展条件，在很大程度上消除了失地农民的后顾之忧。特别是通过确立农村集体建设用地使用权流转制度，承认农民的土地财产权并显化了农民集体土地的资产价值，使农民长期、稳定的利益切实得到保障，有利于农村的长期稳定和发展。如我区乐从镇罗沙村近年来以农村集体土地管理制度改革为契机，借助农村集体建设用地使用权流转等方式，以市场需求为导向加大土地开发力度，共吸引了46家企业前来投资，每年仅出租土地的收入就有310万元，人均646元，并解决了部分农民的就业问题。近年来，该村先后投资1720万元兴建小学、幼儿园、文化中心、公园等一批福利设施项目，并吸引外商投资2500万元兴建了一条有一定规模的商业街，实现了两个文明的协调发展。

（三）促进了产业结构调整，推动了全区经济发展。

我区农村集体土地管理制度改革试点的三方面内容，适应顺德城乡一体化向城市化转移和从农业社会向工业社会转变的需要，在不同程度上促进和保障了农村集体土地用于第二、三产业的发展，有力地促进了我区产业结构的调整。目前，全区农村劳动力有70%从事非农业生产，实现了大部分农业人口向第二、三产业的转移。如农村集体建设用地流转制度的实行，一方面，理顺了集体建设用地的权属关系，划清了土地所有者和使用者的经济责任；另一方面，保障了土地使用者的合法权益，提高了投资者的信心，有效推动了农村经济发展。以我区龙江镇仙塘村为例，允许集体建设用地流转使该村二、三产业得到了蓬勃发展，全村现有工、商企业300多家，2002年实现工农业产值2.68亿元，完成税收1243万元，分别比2000年提高了54.3%和28.7%。

从全区的经济发展来看，2002年全区实现国内生产总值437.3亿元、人均39676元，分别是1992年顺德撤县设市时的6.85倍和5.88倍；一、二、三产业总产值的比例由1992年的6.7 : 86.4 : 6.9发展为2002年的3.2 : 80.5 : 16.3。

农村集体土地管理制度改革试点有力地推动了工业集约发展。到目前为止，全区集约工业区已开发建设面积近10万亩，超过了规划面积的一半。据不完全统计，我区集约工业区工业企业数为2995家，2002年工业产值700多亿元，占全区工业产值的70%。今年上半年，全区集约工业区已签约入园项目794个，占地面积15246亩，预计总投资86亿元；在建项目193个，占地5226亩，预计总投资35亿元，正成为我区新一轮经济增长的主力军。

（四）切实保护了耕地，促进了农业产业化。

农村集体土地管理制度改革试点，解除了旧体制对农业发展的束缚，实现了农业经济的快速发展。一是促进了农业布局和产业结构的调整和优化，形成了优质水产和花卉种植两大支柱产业。2002年，水产养殖业和花卉种植业占农业总产值的78%。与此同时，大力推行农副产品优质名牌发展战略，目前已建立起5个无公害蔬菜生产基地和1个无公害水产品生产基地，提升了农业的竞争能力。二是加快了农业产业化发展步伐，形成农工贸一体化的生产经营体系，有效地解决了小生产与大市场、产加销相脱节的问题。几年来，先后培育和发展了陈村花卉世界、龙江新世纪农业园、东方罐头厂、乐从供销集团等一批颇具规模的龙头企业，带动传统农业在家庭经营的基础上，走上了商品化、专业化、社会化的轨道。三是推进了农田基本建设。2000年以来，区、镇、村三级每年都加大投入，精心组织，全力推进，使旧基塘高标准整治工作有效铺开，到目前为止累计完成整治面积已占全区基塘总面积的60%。通过整治，进一步改善了农业生产条件和生态环境，增加了耕地面积，提高了农业的产出率，实现了农业经济和农业生态的良性协调发展。目前，我区耕地总面积为196079亩，按农业人口（46.13万人）计算，人均耕地面积0.42亩（按总人口计算人均0.18亩）。

我区农村集体土地管理制度改革试点虽然取得了一定的成效，但总体上与预期的目标仍有一定的差距，主要存在以下几个问题：

一是农村集体土地管理制度改革是一个动态的过程，需要在改革中不断完善。由于目前农村集体土地所有权登记制度还不完善，农村集体土地产权主体模糊，农村集体资产的产权界定不明晰，清产核资和股权量化存在一定的困难和不科学的地方，使试点工作的开展遇到一定的障碍。

二是由于经济的快速发展的城镇建设的大规模开展，各方面对土地的需求日益增加，而土地本身的价值，也在进一步提升。在此背景下，不同的行业、不同的人群都把视线转移到农村土地上，在土地上做文章，找出路，使得对农村土地的占用速度超出了社会对农民的吸纳程度，使得被征地农民的就业问题越来越大。

三是农村集体经济组织清产核资中暴露出比较尖锐的问题，主要是对农村集体资产的经营管理监督力度不够或个别集体经济组织因投资决策失误造成比较严重的资产亏损，影响了农村资产量化、股份分红和农民的收益，是农村社会的不稳定因素之一。

四是由于对全区统一的征地补偿标准的执行力度不够和对征地补偿款分配落实的监督机制未及时完善，加上征地补偿标准与农民的预期有一定差距而且补偿标准更新不够及时，农民失地失业现象仍然存在，一些农民感到利益受损，对征地存在抵触情绪，并出现因征地引发农民集体上访事件。

五是虽然进行了农村管理体制及配套改革，但部分基层干部的认识和观念未能跟上改革的步伐，寄望于以地生财，靠变卖农村集体土地搞非农建设作为集体经济组织收入的愿望仍十分强烈，一定程度上影响我区限制农村零星分散建设以及推进集约建设的进程。

六是仍然存在一定数量的村集体经济组织违法用地，究其原因是历年来虽有几次补办违法用地手续的机会，但个别村认为补办用地手续不合算，加之经济基础差，不愿意承担补办非农建设用地手续的费用，结果错过几次补办用地手续的机会，形成历史遗留下来的“五无工程”，拖慢了农村集体资产量化固化工作的进度。

五、进一步开展试点工作的设想

根据试点工作开展的情况及现存的问题，下一步我区将着重做好以下几方面工作：

（一）进一步深化征地改革，及时化解农村社会的不稳定因素。

一是科学制定征地补偿标准。以年产值为依据制定征地补偿标准，从实践中看，合理性和科学性程度不高。我区将探索采取农用地基准地价法和片区的综合作价法制定征地补偿标准，主要特点是充分考虑土地区位因素，确保被征地农民的切身利益。同时，建立相应的监督机制确保征地补偿款的落实到位和及时足额兑现。

二是进一步规范征（用）地程序。在制订有关征地方案之前广泛听取被征地单位和农民的意见，充分尊重被征地农民的意愿；切实落实征（使）用农村集体土地必须经村民代表大会或股东代表大会通过的规定，确保征（用）地程序公开、透明，保障农村集体土地所有者的合法权利。

三是严格限制征地范围。研究制定“公共利益”征地的范围，慎用征地权。未列入征地范围的用地项目确需占用土地用于非农建设的，可以由有关集体经济组织依法取得集体建设用地使用权后将建设用地使用权以出让、出租或入股的方式提供给用地单位。

四是深入研究农村集体经济组织的历史债务问题。积极与金融部门协调，采取有效措施化解一些农村集体经济组织的历史债务，减轻农村集体经济组织的经济负担和压力，努力提高农民的收入水平。

五是区政府从每年的土地收益中提取5%用作失地农民的应急基金，以备在必要时及时化解农村社会的不稳定因素。

（二）调整征地款分配使用方式。

针对征地难的问题，从切实保护农民利益出发调整征地补偿费的分配使用方式。除征（使）用土地的土地补偿费和劳力安置费维持原分配比例不变外（即其中的80%按固化股权后各股东所持有的股份份额一次性量化到个人），今后征地的青苗补偿费直接支付给耕作户；对于调整征地补偿标准后所增加的土地补偿费，不再直接兑现给村（居）集体经济组织和股民，改由镇一级人民政府为失地农民购买一定数量的医疗保险、养老保险等社会保险和发放农民最低生活保障金，逐步建立被征地农民社会保障体系。通过征地款分配使用方式的调整，进一步保障农民利益，维护农村社会稳定，解决农民的后顾之忧，消除农村和农业发展的隐患。

（三）进一步明确农村集体土地的产权界定。

进一步完善农村土地制度，关键是明确界定农民的土地财产权利，特别是明确农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。针对目前农村集体土地所有权登记制度还不完善的情况，我区将着重开展农村集体土地的产权界定工作，理顺镇、村、村内集体经济组织三级产权主体之间的关系，进一步保障农村集体土地所有者的合法权益。同时，在允许农民利用土地财产权利从事交易、入股、贷款从而进行扩大再生产方面进行探索，强化农民在土地上的利益。

（四）积极稳妥铺开农村集体建设用地使用权流转。

及时总结区内选点试行农村集体建设用地使用权流转的经验，进一步完善集体建设用地基准地价体系，逐步在全区范围内稳妥、有序地铺开流转工作。同时，严把集体建设用地的市场准入关，严格审批。对于集体建设用地的流转，严格实行公开交易。集体建设用地流转是一项全新的工作，其法律地位应该确立。请求国土资源部向全国人大提出修改《土地管理法》的建议，对集体土地流转的法律地位加以明确，使该项改革合法和有法可依。

农村集体土地管理制度改革是一项综合而复杂的系统性工程，需要不断地探索和创新，近年来我区虽然在这方面进行了一些大胆的探索和有效的尝试，但总的来说还不够深入和彻底，对一些深层次问题的研究和探索也只是刚刚起步，具体做法上还不够成熟，不少地方尚待进一步完善。为此，我们恳请国土资源部和国务院法制办同意我区继续进行试点，并进一步加强对我区试点工作的指导。我们将秉承开展试点的初衷，按照“三个有利于”的标准和“三个代表”重要思想的要求，以党的十六届三中全会精神为指引和动力，发扬开拓创新的精神，切实有效地把农村集体土地管理制度改革推向深入，使我区的试点工作真正实现为将来全国推行农村集体土地管理制度的综合改革积累一定的经验。

改革农村集体土地管理制度 促进经济和社会发展

顺德区大良街道办事处

大良是顺德的中心城区，也是顺德区党政机关所在地。辖区面积80.43平方公里，设有17个居委会和3个村委会（2000年为9个居委会、12个村委会）；常住人口18.3万，其中农业人口1.67万，城市化率为91%。2002年大良实现国内生产总值116.81亿元，比2000年增长32.77%；工商税收19.53亿元，比2000年增长44.13%；农民人均纯收入达到5639元，比2000年净增555元，增长11.11%；第三产业增加值在国内生产总值中所占的比重达69.2%。以第三产业为特色的城市型经济已成为大良的主要经济支柱。

为适应城市化发展需要，根据原顺德市委、市政府《关于进一步深化农村体制改革的决定》精神，从2001年开始，大良稳步开展了以农村集体土地管理制度改革为主要内容之一的深化农村体制改革工作。两年来，我们根据大良实际，从最大限度维护农民利益出发，坚持原则性与灵活性相统一，严格执行土地管理法规与积极探索农村集体土地管理改革方式有机结合，稳妥地实施了农村集体土地管理制度改革，在农村集体土地转为国有土地、农村村民住宅留用地固化、农村征地补偿等方面进行了一些探索，取得了初步成效。在实践中，我们的主要做法有以下三点：

一、搞好农村区域重组，进行土地属性转化

进行农村区域重组,实行撤村建居，是城市化发展的必然趋势，也是大良中心城区建设的现实需要。2001年9月,我们根据顺德党委、政府办《关于合并村和村委会改居委会的实施细则》的精神，按照“合并自然村，建设中心村，重点发展小城镇”的指导思想，开始有计划地推进合并村和村委会改居委会工作。

一是依照规定，规范程序，推进撤村建居工作。按照顺德区文件规定，我们在深入调查研究和广泛征询意见的基础上，确定并撤销了9个属于大良中心城区规划范围内的“城中村”和城乡结合部、人均耕地面积低于全顺德人均水平1/3的村委会，经严格的法定程序，并经村民投票通过，改为8个居委会（9个村委会中,有2个村因地域相连、且规模较小，历史上曾经分合而重新合并设立为1个居委会），8个村改居的居委会于2001年9月19日挂牌成立。原9个村的绝大部分村民的农业户口统一转为非农业户口（尚有少数按计划生育政策允许生第2胎的，暂保留最长6年农业户口，待第二胎出生后即转为城镇居民户口），享受城镇居民同等的待遇，履行同等的义务。

二是清产核资，固化股权，量化集体资产。依照有关法律程序进行股权固化和集体资产量化，做到公开、公平、公正，群众满意。

1．在股权固化和集体资产量化工作之前，委托具有资质的中介机构进行清产核资，以净资产作为股份的帐面价值；转为居委会、人均耕地少于0.1亩的，其土地进行作价入股。

2．股份合作社资产中的集体资产部分，不准量化到个人，留作集体积累，用于福利事业开支。

3．将股份合作社股权固化、集体资产量化到个人的方案，提交股份合作社股东代表大会讨论并经2/3以上股东同意后实施。

到2002年底，大良所有的村改居的居委会股份固化、资产量化分配工作基本结束。

三是核实土地面积，转化土地性质，置换建设用地指标。我们对涉及村改居的9个村原属集体所有的约 33.5 平方公里土地，由区规划国土局统一集中通告后，按规定程序全部转为国有土地；原属集体土地性质的房地权证也都在规定的时段内陆续换发成划拔国有土地性质的房地产权证（没有补交土地收益金的不能进入市场）；对原属集体所有的工业、商业和办公用地，只要是不改变用途的以及原村民住宅用地的使用权不发生转让或一户一宅用地面积在80平方米以内的，在集体土地转国有过程中都给予免补地价的优惠；集体农用土地转国有后，原土地的使用权、收益权和土地用途维持不变。如果因城市建设需要转为建设用地的，按征地标准给予补偿并办理农用地转用手续。此外,我们还对原经批准的非集约工业区未使用的土地,维持其工业用地性质,并要求必须在2003年前完成开发建设,如无法完成开发建设的,允许采用置换建设用地指标的办法逐步迁移到集约工业区内。

集体土地转国有、允许建设用地置换等措施，最大限度地减少了分散重复建设和土地资源浪费的现象，为大良城区的集中建设和集聚发展创造了条件，也为大良城市化发展奠定了基础；维持土地使用权、收益权和用途不变，杜绝了因农村体制改革，土地性质改变，致使农民既得和预期利益受损的情况出现；土地性质转变后，在现有土地管理体制下，建设用地在资源配置市场有了更大的流转空间（如：可转让、抵押），有利于更大限度地发挥土地这一资本要素在市场经济中的作用。

二、积极稳妥地实施宅基地固化，确保不留“后遗症”

宅基地固化是农村土地管理制度改革中的一项创新举措，也是城市化进程中一个重要方法。固化宅基地，就是对有充足农用地的村，按1994年底农业在册人口数，将人均40平方米毛地（包括道路、绿化及相应公建）一次性固化到每个家庭。固化后，今后新出生的人员，只能继承原有住宅，不另行分配土地建房。由于与村民的切身利益息息相关，我们在具体推进过程中，力求做到慎重、稳妥、科学、规范，一步到位，不留“尾巴”。具体做了五项工作：

一是强化对村民宅基地固化工作的领导。成立了以街道办事处主要领导为组长的领导小组，组织开展固化工作。2002年2月根据区政府文件精神制定了《大良区农村宅基地固化方案》，报经批准后全面实施。对固化过程中出现的情况、问题，领导小组及时进行研究，在不违背大原则的情况下，灵活而有针对性地作出决策，予以解决。同时，领导小组下设的办公室的工作人员全都深入基层，进行调查研究，指导并参与居（村）固化方案的制定，确保各项工作的落实。

二是明确界定宅基地提留、固化的范围和对象。范围为：各村委会及已撤村建居但未固化宅基地的居委会或居民小组，以股份社或村民小组为基本核算单位，包括①原来未按区政府文件提留宅基地，现有土地可供提留安排的；②原来已经预留用地，但未安排到户的村或村民小组。符合上述两项条件之一的，以基本核算单位计算人均面积，一次性提留、固化分配到人，今后不再安排宅基地。对象为：2001年9月30日24时前已固化股权的在册农业人口，且本户现有宅基地面积不超出所在的基本核算单位人均使用标准面积的股民。

三是科学制定村民宅基地标准面积计算方法。各村或村民小组先计算出本村原有宅基地的总面积和人均面积；按股民人均40平方米进行提留，减去道路、绿化、公建面积后计算出可新安排的实际面积。原有宅基地总面积加上新提留的实际面积除以本单位股民人数，即为人均使用的标准面积。宅基地必须集中规划、连片建设，以从根本上解决农村住宅分散建设的问题，改善村民的居住环境，节约土地资源。

四是有效地平衡与调剂宅基地的分配。在确定人均使用标准面积后，采用“多除少补”的办法进行平衡。村民已使用面积超过本户标准面积的，超出部分实行有偿使用，由村委会统一作价，该户以现金作补偿，补偿款归集体；已使用面积不足本户标准面积的，从新提留部分补足至标准面积为止。新分宅基地允许互相调剂，如新分配宅基地后不打算建房者，可由土地储备部门或集体经济组织统一作价收购；新分地面积有60平方米以上，但不足80平方米的，在规定限额内可申请向集体购买，也允许股民协议转让，但严格控制每户总面积，即受让者建房面积不得超过200平方米。对于1994年底至2001年9月30日止新出生人口的固化用地，在征地提留的10%中安排。

在确定宅基地分配标准的具体操作中，我们根据各村实际情况，进行甄别处理：

1、当政府的拆迁改造工程推进到某个区域时，采用拆迁安置地与固化宅基地统一安排的办法。如近良居委会大良河西岸的拆迁改造，各小组的旧宅基地从47平方米/人到53平方米/人不等，最后确定以50平方米/人为旧宅基地标准，超出部分归集体所有，不足部分由集体补足，全部达到50平方米/人，再安排24平方米/人固化宅基地（净用地），在拆迁安置时按新旧宅基地合计74平方米/人的标准安排用地。

2、对不拆迁的村，以村民小组为单位，以旧宅基地平均数为标准，新宅基地24平方米/人（净用地）相加后确定总控用地分配时，扣除旧宅基地。村民小组一般采用以下几种办法：第一，按实用地面积分配后，住户自行处理；第二，村民小组集体可在村民自愿的基础上，收购分配给村民的不足80平方米/宗的宅基地，也可收购超出80平方米/宗的余下部分；第三，超出旧宅基地平均数的住户，先按一定单价将超出部分向集体交钱，再分新地。

五是有条不紊地推进宅基地固化工作。首先，各村（居）和村民小组核定固化对象、丈量现有宅基地面积并进行公榜，由村民确认。再由办事处根据总体固化方案，相关政策和各村（居）上报的方案、旧宅基地现状等情况审批各村（居）的固化方案，核定各小组和村居的宅基地指标。然后组织对村（居）和小组核定地块、界线，组织修编详细规划，上报规划国土局审批；村（居）与各小组，通过村民大会或投票形式确定宅基地分配办法，推进三通一平工程，将宅基地分配到户。最后由各户按法定程序申请用地、报建。。目前，大良街道办事处3个村委会和8个撤村建居的居委会中，已基本完成宅基地固化工作的有9个。其余也在进行中，预计今冬明春左右，可基本完成宅基地固化工作。

就大良而言，实施宅基地固化，将宅基地一次性提留、固化到农民和原村民，具有最终性、截止性，今后不存在农民的宅基地安排问题，有效地解决了城市化过程中“有限资源与无限需求”的矛盾，解决了土地资源逐年减少、村民建房用地需求越来越大的突出矛盾，从而一次性解决了“三农”问题中最热点的农民宅基地问题；将指标变为实地，实实在在地分给农民，农民可以申请建房，或者按规定进行处理，确保农民真正得到了应有的实惠，促进了农村社会的稳定；宅基地选址服从总体规划，按照 “连片集中、科学合理”的原则，统一规划、统一管理，解决了原城乡结合部住房规划落后、城市基础设施落后、环境卫生状况落后的“三落后”问题，改善了居（村）民的生活环境和生活质量，实现了城市化以人为本，服务于人的目的。

三、充分保障农村和农民的利益，稳妥慎重做好征地工作

征地补偿问题是当前农村土地管理体制改革中最具敏感性的问题，也是我们一直以来高度重视的问题。2001年4月，顺德党委、政府从理顺关系，促进大良城区经济、社会管理和城市化水平的提高的角度出发，对区与大良街道办事处行政职责和事权进行了划分，明确大良不再设立土地管理机构，征地由区负责，大良予以配合。由于大良属于中心城区，重点建设工程多，有关征地工作区政府基本上都是委托我们承担。具体情况是，区政府根据城市建设需要，征用大良辖区农村集体所有土地时，由区政府授权的有关部门直接委托大良负责具体征地工作，我们则根据委托内容严格按法定程序开展征地工作。

（一）征地前，进行征地补偿的调查、登记和核实工作；征地经批准后，在被征土地的所在村（居）发布征地及补偿安置方案公告。

（二）听取村民对补偿安置方案的意见，补偿安置方案必须经三分之二以上股东代表或股东同意。

（三）由委托单位将已公告并听取意见的征地补偿安置方案报区人民政府批准实施。

（四）根据批准实施的征地补偿安置方案，与被征地的居村委会或股份社签订征地补偿安置协议书，并按协议书规定兑现征地补偿费，交付土地。确保程序上的公开、公平、公正。例如，大良为配合区政府开发建设顺德工业园，全面推进了五沙村的征地拆迁工作。在征地过程中，为充分发扬民主，尊重村民意愿，我们印制了《五沙村委征地征询签名表》，发到每个农户家中，内容包括：

1．是否同意上级确定的土地征用补偿标准；

2．对土地款的分配；

3．对宅基地固化方式的选择等。

意见收集的结果是：五沙村1788户家庭中，同意征地的达96%，主张全部分配土地款的占68%，赞成新旧一起固化的达59%。正因为充分尊重了村民的意见，征地工作的开展也非常顺利。

结合实际，合理补偿。由于大良属于顺德的中心城区，按照土地的区位级差和价格级差，大良的征地补偿费理应比其它非中心城区高，这样才符合市场经济规律。为此，我们凡征用农村集体土地，其补偿标准除严格执行区政府文件的规定外（属村改居以后的原村集体土地的补偿标准还上浮15%），我们还按市场机制，甄别不同地段予以区别对待，给予了高出规定标准的补偿费，高出区规定标准部分由我们承担。2001年~2002年，大良范围的征用土地每亩的补偿费超过5.06万元(未计青苗和地上附着物)，最大限度地维护了农民利益。

合理分配补偿费、安置补助费。按照区政府文件规定，我们将土地补偿费和安置补助费作为集体组织的资产，按集体20%、个人80%的比例进行量化。其中20%作为集体股收益，用于为村民购买社会保险及公共事务、福利事业开支；80%个人部分则按居（村）民所持股份一次性分配兑现，使农民的利益能够直接得到落实。

用好发展留用地。作为另一种形式的补偿，区政府向中心城区范围内农村（含村改居）新征用集体土地用作工业和商住用途的，分别按征地面积的10%提留给村（居）作发展留用地。我们将发展留用地用于补充原村民住宅留用地，并根据留用地性质进行自主开发，不断壮大集体经济，增加集体收益，如建设员工村、市场等风险相对较小、收益期相对较长的项目，解决部分村民的就业问题；或者由街道土地储备中心协商收购，通过招标、拍卖推向市场。

我们在征地补偿标准上引入市场机制、合理分配征地补偿费，体现了村民利益至上的原则，在可能的范围内为失地农民自谋发展作了资金上的铺垫，同时，也为解决村民养老、医疗等后顾之忧提供了资金保障；而农村留用地政策，又为居、村解决了今后发展所需的土地问题。

今后，我们将在上级指导下进一步探索、完善城市化过程中农村集体土地的利用和管理，保障城市和农村社会经济的持续和谐发展。

推行集体建设用地流转  促进农村经济发展

顺德区龙江镇仙塘村委会

龙江镇仙塘村位于325国道和沙龙路、龙洲路的交汇处，面积2.7平方公里，现有耕地面积1635亩；常住人口3531人，流动人口7500人，下辖16个村民小组；村内有工商企业150多家，2002年工农业总产值2.68亿元，比2000年增长54%，其中工业总产值2.45亿元。

自2003年被顺德区政府确定为集体建设用地使用权流转试点以来，我村坚持以“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策、“三个有利于”的标准和“三个代表”重要思想为指导，根据《顺德市集体所有建设用地使用权流转管理暂行办法》及有关文件精神，在上级有关部门的指导下，积极稳妥地开展集体建设用地使用权流转工作，取得了一定的成效，推动了经济发展和社会进步。到目前为止，已办理集体建设用地使用权流转22宗，流转面积182亩，占全村建设用地总面积的23%。

一、高度重视，深入宣传发动

实施集体建设用地使用权流转对保障农村集体土地所有者和使用者的合法权益，促进农村集体土地资源优化配置有着相当重要的作用。我村对流转工作高度重视，及时成立了集体建设用地使用权流转试点工作小组，并由村党支部书记担任组长。领导小组精心组织开展试点工作，及时协调解决工作中遇到的问题，确保试点工作稳步推进。

在开展集体建设用地使用权流转试点工作的初期，部分企业存在着较多的思想顾虑。主要原因是近年来经济发展大环境不景气，企业经营出现一定困难，企业负责人担心办理流转手续时要缴纳一定的费用，使企业的负担加重；而且认为土地流转缺乏法律保障，担心集体建设用地能否顺利采用转让、租赁或抵押等多种形式进行流转。针对企业的种种疑虑，我村组织企业负责人学习区政府有关试点工作文件，详细讲解有关政策，逐步消除企业负责人的思想顾虑，为试点工作的开展打下基础。通过学习和动员，企业负责人弄清了开展农村集体建设用地使用权流转试点工作的目的和作用，明白了办理流转将给企业带来的益处，由原来的担心转为主动申请办理流转手续。其中，新长江五金厂行动最迅速。该厂是一家生产小五金零配件的企业，主营小机电和环保过滤器等。该厂抓住开展农村集体建设用地使用权流转试点工作的机遇，率先办理集体建设用地使用权流转手续，流转用地面积4568.8平方米。通过流转理顺了该企业用地的权属关系，并通过抵押使企业获得了更多的发展资金用于扩大再生产，该企业目前已办理了十多项国际产品认证，并与世界最大的经销商沃尔玛签订了合作合约，今年，产品销售额由2000年的600多万元猛增到1亿多元，企业出现了超常规的快速发展。在该企业的示范作用下，其他企业也纷纷申请办理集体建设用地使用权流转，从而使该项工作迅速铺开。

二、积极推进，规范管理

在推行农村集体建设用地使用权流转试点工作中，党支部和村委会认真分析研究本村的具体情况和有关问题，在区、镇两级有关部门的指导下，确定了具体内容和实施步骤，确保流转工作有序、稳步推进。我们召开股东和村民代表大会，传达上级有关文件精神，将试点工作有关事项交给股东、村民代表讨论表决，充分发挥基层的民主决策、民主管理和民主监督作用，做到底子清，情况明。充分掌握各地块的区位价值、面积界线、权属关系等情况，造册建档登记，张榜公布；办理流转手续时按规定签订有关集体建设用地流转合同、协议，并提交有关权属人的资料。办理流转手续的有关资料须经村支部书记、股份社理事长、村城建办主任和资产办主任审阅并签字；办理二次流转和抵押贷款须经支部书记核批后才能办理。同时，村资产办与地块流转的权属人签订区域设施配套建设的责任书。通过严格审查把关，保证土地流转规范有序地进行。

三、成效明显，推动了经济发展

在近年来我村传统农业优势逐步弱化情况下，通过集体建设用地使用权流转，使企业、村集体达到了“双赢”，盘活了土地资产，村的经济有了新发展。自我村开展集体建设用地使用权流转工作以来，全村集体土地更多地用于第二、三产业的发展，促进了村产业结构的调整。目前，我村村民从事农业生产的有45人，占总人口的1.3%，从事二、三产业的人员5500多人（含外来人员），实现了大部分农业人口向工商业转移。2002年实现工业产值2.45亿元，占全村工农业总产值的91.4%。

2001年以来，我村开展集体建设用地使用权流转试点工作，既遵循有关法律法规以及上级部门的工作部署，又大胆创新土地管理制度，取得了一定的成效，但总体上与预期的目标仍有一定的差距，不少方面尚待完善。今后，我们将在上级有关部门的指导下，加大流转工作力度，进一步完善流转的操作程序，使土地流转更好地服务于全村的经济发展。

充分利用留用地  发展壮大农村集体经济

顺德区均安镇三华居委会

均安镇三华社区位于均安镇城乡结合部，辖区面积2.08平方公里，现有耕地面积312亩；设有一个股份社和四个居民小组，常住人口3620人，流动人口3800人。2002年，三华社区工农业总产值3.67亿元，比2000年增长2.04亿元，增幅达125.2%；人均分配5580元，比2000年增长870元，增幅为18.4%；股民每股分红460元，比2000年增长60元，增幅为15%。现有工业企业142家；集体商铺380间，面积3万多平方米；集体可支配收入1300万元，比2000年增长300万元，增幅为30%。

2001年以来，三华居委会根据顺德区政府有关农村集体土地管理制度改革的精神，充分利用好征地款和提留用地，发展壮大集体经济，提高了群众的生活水平，改善了发展环境。

一、开发利用提留用地，发展村级集体经济

三华股份社成立时集体资产总值仅56万元，全年可支配收入仅67万元。随着全镇基础设施建设不断完善，工商业发展步伐不断加快，三华迎来了发展的机遇。适逢镇政府大力度规划建设基础设施，征用我居集体土地并提留了654亩土地作为三华的工商业及住宅发展留用地，我居同时获得征地补偿款3033万元。如何充分开发利用提留的发展用地、提升土地价值，如何充分利用征地款启动经济发展、提高群众生活水平，如何充分利用三华位于城乡结合部的地理位置优势选择适合三华发展的路子，成为居委会领导班子思考和决策的首要问题。

居委会领导班子经反复研究、论证，制定了三华10年经济发展长远规划，根据三华的地理位置，将被征地时所提留的用地依照规划统一开发，力求做到开发一片、收效一片，并根据地块所处的不同区位，实行宜工则工、宜商则商，将提留用地划分为工、商两大发展区域，对工业开发区实行兴建厂房出租，对商业开发区实行兴建商铺出租，将征地款作为启动资金，成功走出了一条工、商并举的经济发展路子。

为了充分开发利用提留用地和征地款，我们先后成立了实业发展公司、物业管理公司，对区、镇征用我居股份社土地的补偿款设立专账，明确规定资金的使用方向，确保专款专用，并做到账目上墙公开。根据居委会领导班子的决定，征用土地的补偿款主要用于发展工商业的基建投入，包括道路的建设、厂房的建设、商铺等物业的建设等等。

通过建设商铺和厂房，筑巢引凤，带动了集体经济和民营经济迅速发展。事实证明，对留用地统一进行开发建设以及妥善安排利用征地补偿款，因地制宜地发展农村集体经济，对村级经济的发展尤其是起步阶段的发展，起到至关重要的作用。三华现在每年商铺出租收入1300多万元，工业厂房出租收入180多万元，员工村有偿使用收入160多万元。

二、完善资产管理，改善居民福利待遇

通过利用提留用地和征地补偿款启动经济发展之后，我居实行环境引资，滚动发展。近年来，我居的集体资产实现了“滚雪球”式的增长。目前，居委会集体资产总值达2.3亿元。为完善集体资产的管理，我居不断完善和改进居务公开的制度和内容，对居民普遍关心的热点问题以及重要居务都实行公开公布，包括“土地征用规划”、“基建工程招标”、“宅基地建房安排”等。同时，充分发挥会计服务站的作用，成立了理财监督小组，每季度对集体资产管理进行一次全面检查；每年年终，把财务收支汇总成小册子派发到各家各户。此外，还设置了4个意见箱，及时收集群众对土地开发利用及集体资产管理等方面的意见和建议。

随着集体经济的不断发展，群众的福利待遇水平也不断提高。我居每年在经济收入中提留20%划拨到股份社，用于适龄幼儿的入园补贴；统一为居民购买住院医疗保险；对55岁以上的老人，按照年龄段每月发放生活津贴金150~300元；股民在每年年终可享受集体股红分配。以上四项全民性福利，使居民的利益落到实处。此外，近年来，我们还在总收入中安排15%的资金，用于社区内的市政环境建设，先后投入2000多万元建成了占地2.3万平方米的中心公园；兴建了长400多米、宽13米的“文锦路”以及山体公园、标准游泳池等配套设施。投资3000多万元兴建了富教学校、中心幼儿园。同时，为了解决工业区员工的生活住宿问题，以解决企业的后顾之忧，还建起了由居委会统一管理并实行有偿服务的员工村，既为企业提供了良好的服务，又增加了集体收入。

合理有效地开发利用留用地和征地款，使三华经济迅速发展壮大，居民的生活质量和收入水平有了很大提高，整个三华呈现出一片欣欣向荣、良性发展的局面。