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老有所养，怎么养？——江苏宜兴新农保模式调查
2010-12-13 来源：上海证券报 作者：⊙记者 卢晓平 ○编辑 陈羽 颜剑
宁静整洁的小院，下午的阳光温柔地洒落在每个角落。这家主人是65岁的杨岳军，江苏省宜兴市宜兴湖父镇张阳村一个农民。他一边热情地招呼我们喝茶，一边高兴地从家里翻出养老保险存折。 杨岳军一说起政府发放的养老保险金就喜从心来：宜兴搞新农保的时候，他正好59岁，所以只缴纳了一年的钱，60岁就开始享受政府发放的养老保险金了。同岁的老伴一分钱都没缴，现在两人每月都领取养老金，而且金额每年都在涨。 杨岳军是宜兴市享受新农保人群中的普通一员。与全国其他地方相比，他是幸运的，因为，江苏宜兴在建立和完善农村社会保障体系的探索上，已经走到全国前列。早在2005年6月，宜兴就以“服务外包”的形式和中国人寿合作，开始推行新农保的宜兴模式。实施5年多来，宜兴的新农保已经覆盖了近40万参保人。 经过5年的运转，宜兴的新农保模式特征凸显：政府、国寿各司其职，采用的是征、管、监相分离的模式。其中：财政局负责新农保、新农合基金征缴、管理，对基金实行独立建账，专户储存，专款专用，封闭运行；保险公司负责参保手续办理、个人账户管理、养老待遇结算和发放、参合人员住院结报等具体业务；人社局负责新农保、新农合的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调和监督检查。在整个基金支付流程中，形成了钱账分离的管理模式，有效保证了基金安全、高效运行。 通过地方政府与商业寿险公司的无缝对接，江苏宜兴实现新农保“政府购买服务、企业专业运作、农民安心养老”的多赢社保模式。而创新服务模式的简洁高效易推广，显示出可复制的再生效应。 ⊙记者 卢晓平 ○编辑 陈羽 颜剑
政企合作打造新农保“宜兴模式” 这笔钱对于杨岳军们，也许算不上很大的收入。因为，发达的区域经济让他们还有其他经济性收入。但对于中西部不发达地区的农民而言，这钱真能派上大用场。 我国农村社会养老保险体系建设探索已有20余年历史，可划分为两个阶段：第一阶段是1986-1997年间的“老农保”时期。当时方案坚持个人缴费为主。第二阶段是2002年至今的“新农保”时期，各地相继开展“新农保”试点。 根据国家新农保发展计划，2009年到2010年先在全国10%的县启动试点，再逐渐扩大，2020年前基本实现对农村适龄居民保障的全覆盖。也就是说，我们只剩下10年的时间，要覆盖农村几亿适龄的农民的养老保险。 据有关调研，目前新农保业务主要由县、乡（镇）和行政村三级经办。在调查涉及的2209个县中，只有1267个建立了农保经办机构，占57.4％；在29378个乡镇中，只有4137个建立了农保经办机构，仅占14.1％。如果按照现行人员配备，1名工作人员要管理1万至2万名农民的参保、领取和退保业务，政府经办力量明显不足。在这种条件下，且不说要做好农村养老保险的摸底调查、宣传推广、政策讲解、保单服务等工作，就连基本的保费收付恐怕都难以保证效率。而随着新农保覆盖面的逐步扩大，这一矛盾将更加突出。 而江苏宜兴显然为新农保全覆盖趟出了条可借鉴的路。2005年，宜兴市在江苏率先开展新型农民基本养老保险试点。宜兴市委、市政府决定尝试通过购买第三方服务，形成征管分离的管理构架来创新农村养老保险服务。经过多方考察，最终选择了有“国字号”背景、拥有新农合管理经验的中国人寿宜兴支公司作为第三方管理机构，借助其专业化的优势来保证新农保的服务质量。具体做法为，政府部门分管保费征缴和监督，中国人寿分管账户和提供服务。 “我们看好的是中国人寿的品牌实力、专业水平和成功承办新农合的经验，这样不仅政府放心，群众心里也有底。”宜兴市人力资源和社会保障局副局长范剑兴如此解释合作初衷。据记者了解，宜兴市还算了一笔账：如果按传统的做法由社保机构统包统揽，需要增设200余人的管理队伍，加上设施设备、教育培训、运营开支等直接和间接开支，至少需要1000万元的投入，而选择服务外包，则只需要100万元的成本。 无锡市副市长王国中坦言：“发放、结算这些放到中国人寿，政府减少了行政成本、提高了行政效率。对于老百姓来讲更加方便。” 从1000万缩减到100万，数据是直观的，但数据背后更引发深思。 实践证明，政府部门与专业公司合作，各司其职，既节约成本，又能提升服务质量和工作效率。这种“征、管、监”分离的模式使政府部门有效避免既是“运动员”，又是“裁判员”的尴尬处境，可以集中精力发挥政策制定和市场监督等特长。 这与最近国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》提出的新农保经办管理服务要整合农村现有服务资源，运用现代管理方式和政府购买服务方式的精神高度一致。 人力资源和社会保障部副部长胡晓义此前在国务院新闻办举行的新闻发布会上透露，我国各项社会保障制度正不断扩大覆盖面，到年底将有超过12亿公民享有基本的医疗保障，新型农村社会养老保险试点会在“十一”之前启动，使我国农民在60岁以后能享受到国家普惠式的养老金。 网络全覆盖阳光操作 一年100万，承办此事的中国人寿显然没钱赚。 不过，作为国字头的中央企业，中国人寿不仅要算经济账，更要算全局账；要算大账不算小账；要算长远账不算眼前账。 调查显示，保险企业作为对养老保险独具专长、拥有众多营销网点、管理系统成熟、经办经验丰富的专业机构，在参与新农保建设中具有独特优势。仅中国人寿一家就有14972 个镇及镇以下的农村经营网点，覆盖全国乡镇数量的近50%。充分借助商业保险公司现有的服务网络、基础设施、管理团队和专业技术，可以大大降低行政成本，节省财政支出，提升工作效率和服务水平，并从制度上降低地方行政挪用、截留基金的风险。 2005 年8 月，宜兴市委、市政府指定中国人寿宜兴市支公司作为具体承办机构，全面参与新农保的管理服务。为确保这一项政治性强、农民关注度高的业务尽快施行，中国人寿宜兴支公司迅速启动了服务公共事业程序，充分发挥国有大型金融保险集团的机构优势，成立了宜兴市农民基本养老保险业务管理中心，在全市设立1 个结算中心、20 个镇（园、街道）业务服务网点，构建起覆盖全市的经办网络；同时抽调组建一支由25 名员工和优秀营销员组成的信息管理员队伍，派驻各业务服务网点实行挂牌上岗。 目前，宜兴市符合参保条件的农民近40 万人，信息管理难度大，承办流程复杂。对此，中国人寿宜兴支公司自主研发出“宜兴农民基本养老保险业务管理系统”，实现了全市联网、实时互通，提高了工作效率，确保了账户信息的安全性和规范性。宜兴市社保部门可随时调阅、检查和定量分析农民基本养老保险数据，实时掌控业务开办动态。同时，建立了一整套业务操作和单证管理制度，经办人员严格遵照操作流程和管理制度开展参保手续办理、个人账户管理、养老保险待遇结算和发放等日常管理工作。开办近5 年来，当地农民对新农保业务的有效投诉为0。 为保证该项业务的健康、长效运行，宜兴市委、市政府指导建立了征、管、监三方定期沟通反馈制度，要求对承办流程、账目要定期公开公布，实现100%全透明运作。 阳光下操作受益者是农民。张渚镇善卷村74 岁的村民周清明说：“以前总担心好政策不一定能有好服务，怕‘脸难看、钱难拿’，没想到整个过程服务很到位，存折都亲手交到我们手心里，到龄领取时也有人及时通知。” 中国人寿无锡公司总经理张泰立表示，保险公司的服务和网络优势，解决了农民对新政策“脸难看、钱难拿”的担心。特别是在农村，国寿具有健全的服务网络，延伸到乡镇及品牌优势。老百姓对中国人寿的品牌还是比较认同。 周清明阳光般的笑脸透视着宜兴农民对新农保的信赖。据了解，2005年推出农民养老保险时，和新型农村合作医疗初期一样，也出现过农民不愿缴费的情况。 王国中告诉记者，新型农村的养老保险，从2005年就开始实施，时间比全国早，因此，在宜兴市农民基本养老保险推行的第一年，的确有些人不接受，征缴保费时还得挨个开会宣传动员。但现在则大不相同，如果哪一年乡镇缴费宣传启动得稍微晚一点，农民们就会主动来询问。 按2005年开始实施的《宜兴市农民基本养老保险》规定，参保对象男性已年满60周岁、女性已年满55周岁者不用再缴费，即可按月领取基础养老金。最初的参保对象是长期居住在农村且有宜兴市户籍的“纯农民”，2007年7月起，未享受社保待遇的城镇老年居民也被纳入享受基础养老金补贴的行列。宜兴的农民养老保险和目前国家推行的新型农村社会养老保险一样，由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成，中央财政对地方的补助会直接落实到农民头上。新农保与此前老农保相比，多了财政配套措施。这是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后，国家又一项重大的惠农政策。 在宜兴，农民基本养老保险年缴费标准设为100元、300元、500元、700元、900元、1000元六个档次，参保人自主选择缴费档次，多缴多得，政府的补贴原则为多缴多补。明年宜兴的新农保还会增加档次选择，政府财政最高可以补到150元。 从未来发展看，随着新农保深度推进，国寿身上的担子还会加重。按照新农保要求，宜兴男满60岁，女满55岁不用缴费，可以享受城镇职工基本养老待遇。而在此年龄前，参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。 数据显示，至2009年年末，宜兴市新农保参保人数已达39.7万，参保覆盖率达97.7%，其中，19.7万老年农民领取养老金，累计发放养老金1.34亿元；缴费农民为20万人，个人缴费总金额为9395.7万元；新农保基金累计结余3.8亿元，基础养老金从每月的31元标准调整至今年的每人每月68元。 完善“新农保”道阻且长 调查显示，保险行业积极创新参与公共服务管理，推进管理民主，实现多方共赢方面发挥着积极作用。 随着收入分配改革的深入推进，城镇化的提速，新农保被提到了异常高的地位。保险行业中尤其是有实力的首先公司如何积极参与，成为必须破解的课题。 农业部农村经济研究中心研究员蒋中一告诉记者，商业保险来介入社会保障事务，解决了农民对村干部推广保险的不信任问题：“能降低筹资成本，同时能够增加供方和需方，他们彼此的了解和信任度。” 专家指出，寿险业参与“新农保”有助于推进政府职能转变。国内外经验证明，政府在“新农保”推进过程中，应致力于“新农保”规划制定和市场监督，将业务和基金管理职能分离给寿险业等第三方，避免集“运动员”与“裁判员”于一身，陷入“政企不分”的角色错位。同时，寿险业等第三方机构可充分借助其已有的服务网络、管理团队和专业技术，降低新增成本，在加快“新农保”建设进程的同时，提高服务质量和投资效能。 调查发现，保险业应与政府各层级有关部门加强沟通，积极寻求理解和支持是发展中的关键环节。这中间不仅涉及对各参与保险企业实施政策倾斜，加大扶持力度，加强分类指导，推动基础建设，还包括保险行业要有效整合保险业资源，开展良性竞争。同时，加强管理，不断提升、完善服务水平。 从未来发展看，随着城市化进程的推进，农村居民的流动日益频繁，农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到新农保，返乡农民工参加新农保等情况已不可避免。因此，新农保制度与其他社保政策之间必须可以相互转换、衔接。要预留制度接口，制定与其他社保政策的详细转换办法。在省级范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、衔接的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。完善养老保险金的计发办法，把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以体现。加快全国社会保险信息化联网建设，为省际间农保与其他社保政策间的转换、衔接提供技术支持。 因此，尽管时间紧，但未来的道路还是十分曲折漫长。这需要多方努力，尽快推进有效模式的广覆盖，才能在有限的时间要求内，实现全面覆盖的国民受惠方略。 |
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