推进社区居家养老：政府的职责

　　
前 言
北京市西城区从2004年，开展和推广社区居家养老服务工作，至尽已有4年的时间了。前三年的试点工作，初步形成了社区居家养老工作的基本格局。在此基础上，西城区老龄工作委员会办公室委托月坛街道于2007年进行了“老年人对社区居家养老服务需求”的调查，通过调查，形成了西城区社区居家养老服务的政策体系，这一政策体系成为建议西城区今后深化社区居家养老工作的有力依据。
同时，在月坛街道进行“老年人对社区居家养老服务需求”调查的时候，我们就发现，要把社区居家养老服务的政策体系落实到实处，保持社区居家养老工作顺利健康发展，我们还必须进一步探讨政府在社区居家养老中的职责和作用。因此，我们选择了“推进社区居家养老：政府的职责”，作为一个重要的攻关课题，来进行深入研究。
一 社区居家养老服务工作回顾
西城区是北京市最早进入老龄化的城区，也是老龄化比例最高的地区。目前，老年人口已达15.5万，占总人口的20.3%，人口老龄化日趋加剧，银色浪潮来势迅猛，养老压力越来越大。

为应对挑战，西城区不断加大对养老事业的投入，不断加大对养老服务设施的改扩建力度，加强社会养老保障，完善服务体系，创新服务机制，积极探索与区情区位相适应的养老服务模式。 2004年开展居家养老服务试点工作，2005年居家养老服务在全区推开，经过三年多的实践与探索，居家养老服务已取得明显成效。初步形成了政府主导、民间组织运作、社会参与、覆盖全区的符合西城区情的居家养老服务格局。

1. 从调研入手，试点先行，为全面推进积累经验

了解和掌握养老需求是做好居家养老服务的前提条件。为此，区、街对20000多老人开展了养老需求调查，确定了以生活照料、康复护理、精神慰藉为主要服务内容，在此基础上选择居、街两个层面为试点。
层面，创立了由社区居委会和社区单位共同组成的具有自我管理、自我服务、独立法人性质的社团组织、注册成立了民非企业“无围墙敬老院”，通过实体运作和社会力量参与、将服务延伸到老人家庭，形成了独具特色的“汽南模式”。

在街道层面，选择德胜街道为试点，依托社区服务中心，在原敬老院的基础上搭建辐射全地区的养老服务平台，以整合资源、专业化服务为手段，形成了满足多元化养老需求为目的的“德胜模式”。
汽南的推进方式不同，服务理念一样都是由政府搭台，民间组织运作，专业化服务。通过居家养老服务这样一个联动的服务平台，实现对社会力量的最大吸纳和对社区资源的最优整合，实现服务体制、运行机制和管理模式的创新，实现服务质量、服务规范和服务管理上的全面提升。
2. 组织创新，形成覆盖全区的养老服务网络
居家养老服务工作，全区成立了以主管区长为组长、民政局长为副组长、相关单位为成员的居家养老服务领导小组，设立了办公室。区和街分别成立了居家养老服务中心，全区152个社区居委会都建立了居家养老服务工作站。

区居家养老服务中心为注册登记的民非性质的法人单位，受政府委托承接全区居家养老服务的推进工作。区财政每年给区中心拨办公经费10万元。

街道居家养老服务中心以街社区服务中心为依托，具体负责对居家养老服务的组织管理和推动，每年办公经费6万元，由区、街按1：1比例拨付。

社区居家养老服务工作站主要负责对居家养老服务的质量监督和考评，了解和反馈需求信息，发动服务网点和志愿者开展为老服务等。

另外根据实际情况，创造性地建立巡视服务制度。建立了有21名工作人员的居家养老巡视员队伍，为全区的高龄、空巢和有需求的老人开展巡视服务，并为全区60岁以上的老年人建立了统一的服务需求台帐。

3. 制度创新，保持专业化、规范化的鲜明特色

民政局先后出台了《西城区居家养老服务补贴办法》、《西城区居家养老服务奖励办法》等多个政策文件，明确规定我区所有低保空巢老人只要有需求，都可以享受补贴服务。对低保空巢高龄老人、孤寡老人、“三无”老人和有特殊贡献的老人等，只要有需求，每人每月可享受160-280元（20-35小时）不等的补贴服务。每安排一名本市下岗失业人员从事居家养老服务并签满一年劳动合同或劳动协议的，每年奖励服务实体600元。同等条件，每安排一名外地来京务工人员从事居家养老服务，每年奖励服务实体300元。对每月服务不少于100小时的居家养老服务员，每人每月奖励50元。到2007年底，全区享受居家养老服务的老人已达158人。

区卫生局制定了《关于实施老年健康促进工程进一步加强居家养老服务的通知》，对行动不便且经济有困难的老人开展关爱服务，即每周入户义务巡视一次，关注健康、解答咨询，每月一次入户医疗服务，每年一次义务体检。为方便老人，区民政局出台了《关于对80岁以上高龄特困老人申请补贴服务免健康评估的通知》，补贴服务向低保边缘的困难老人扩展。

区人力资源和社会保障局制订了《关于促进居家养老服务规范化发展的实施意见》、对居家养老服务的从业人员从招聘、培训及就业社会保险补贴等都做了明确规定。目前，我区新街口等街道居家养老服务员全部是下岗失业人员。

此外，西城区还制定了《西城区居家养老服务工作标准》等二十多份全区统一的制度、规定和标准，形成了较为完善的政策支撑体系和制度保障体系。全区居家养老服务员实行六统一，即服务标准统一、服务承诺统一、上岗协议统一、培训考试统一、佩戴胸卡统一、工作着装统一。

4. 机制创新，为居家养老服务的深入开展注入活力

西城区始终坚持政府主导，民间组织运作，社会力量参与和家庭支持的基本原则，使政府资源、市场资源、社区资源得到有效整合，逐步形成了互补联动的工作机制。全区已有40多个单位挂牌加盟居家养老服务，正式成为居家养老服务的定点单位。在投入机制方面，我们不断摸索总结，形成了由财政资金、福彩资金和社会捐赠资金合力支持的保障机制，已投入130万元用于对困难老人的补贴服务。

西城区大、中型综合医院与社区卫生站有机配合，为老年人就医开设绿色通道，实现了大病去医院，康复在社区，日常护理进家庭的良性循环。广大社区志愿者与居家老人开展“一帮一”、“多帮一”结对服务，青年志愿者还与孤寡老人、空巢老人开展认亲助老活动。通过签订认亲协议，使助老服务制度化。

为解决孤寡老人、空巢老人吃饭难问题，2006年起,加大投入力度选择试点街道开展配送餐服务，拟用三年时间实现以市场养服务的良性运转，打造为老服务的品牌企业，以带动和促进其它为老服务业的发展。到2007年底，全区已有469位老人享受了送餐服务，209位老人在老年饭桌就近用餐。为老营养配餐试验项目正在进行。

为进一步完善居家养老服务，2008年初，西城区筹资100万元用于对居家老人专项服务补贴，其中， 为居住在平房区的低保或低保边缘老人每人全年提供12张洗澡票（每张票10元）；为使用罐装液化气的空巢老人每罐补贴送罐服务费2元；为行动不便的空巢老人在家理发每次补贴上门服务费3元。据不完全统计，目前仅此三项服务受益的老人已达两万余人次。

5. 理念创新，为居家养老服务的深入开展提供保障

西城区政府向全区转发了《西城区养老服务社会化示范活动方案》。力争用2至3年时间构建起与西城经济社会发展相适应的以居家养老为基础，以社区服务为依托，以机构养老为补充的养老服务体系。近年来，全区着重从三个层面推进工作，为社区居家养老提供保障。

在区层面，投资1.2亿元建成的区级养老服务中心，正成为引领全区住养服务标准化、规范化、高品质的龙头企业和展示首都中心城区住养水平的窗口。

在街道层面，加快敬老院的升级改造，增加住养床位，引进中介组织和管理人才，探索公办民营的管理模式，同时，开展辐射家庭的居家养老服务。2005年区财政投入410万元，对6所敬老院改扩建，新增床位100张。

在社区层面，把居家养老与社区服务相结合，不断拓展服务领域，完善服务体系、优化养老环境，为13万多老人建立了健康档案，为1371位老人免费安装了紧急求助铃，每年为1000多位经济困难老人义务体检。去年初，启动了覆盖全区的“温情关爱工程”，建立了医疗服务网、安全服务网、温情服务网和生活服务网，四网合一开展全方位助老服务，让所有的老人都能享受改革发展的成果。

6. 强化参与，促进社会各界广泛参与

目前，全区已有82个单位挂牌加盟居家养老服务，正式成为居家养老服务的定点单位，一些单位的内部设施陆续向辖区老人开放。广大社区志愿者与3136位居家老人开展结对服务。几年来，西城已为13万老人建立了健康档案，为1371位空巢老人免费安装了紧急求助铃，为917 位独居或孤寡老人免费安装了“一摁灵”，每年为1000多位经济困难老人义务体检。为方便居家养老，从2007起西城区实施无障碍设施进家庭工程，由政府出资，每年为100户低保或低保边缘的高龄、患病、空巢老人免费实施无障碍改造，包括修建出入坡道，安装室内行走扶手，安装坐浴凳等。

今后，西城区居家养老工作将在完善服务体系的基础上，继续深化这几项服务，拓宽为老服务渠道，针对老年人服务需求，为全区老年人提供专业化、特色化的服务。

二 社区居家养老服务典型情况分析

为了既能够反映西城区社区居家养老服务工作的全貌，又能突出重点，发现新问题、新情况，达到调研的预期目的，这次调研，我们采取了典型访谈的方法。具体做法是：

首先，访谈单位和部门的选取。根据实际掌握的情况，我们选取了什刹海街道、金融街道、西长安街道、新街口街道、德胜街道、社区服务中心和西城区民政局等7个街道、部门，进行重点访谈。需要说明的是，月坛街道是西城区最早开展社区居家养老服务试点工作的街道，2007年已经做了“老年人社区居家养老服务需求”的调研，因此，这次访谈没有涉及月坛街道，但在后文分析的时候将利用其已有的工作和调研成果。

其次，访谈重点。这7个街道和部门在社区居家养老服务工作中，都有一项或多项工作做得较为出色，因此，我们重点访谈：什刹海街道的配餐服务；金融街道的老年人协会建设；西长安街道六部口社区帮扶制度；新街口街道的老年人协会建设和前公用社区巡视制度；德胜街道的志愿者服务工作和公益律师进社区活动；西城区居家养老巡视员制度等。

第三，访谈对象。包括街道的老龄干部、社区居委员书记和主任，社区老龄工作负责人、社区服务员和社区志愿者等。

第四，访谈方式。以座谈会为主，让参与者从各自工作角度谈经验，主要谈问题，以及解决问题的设想和要求。

(一) 制度建设

1. 巡视员制度

2007年8月，西城区民政局发布了《关于在全区开展居家养老巡视服务的意见》，将全区所有有需求的特困老年群体纳入服务范围，防止老人因“没人管、没人问”而引起意外。

西城区的巡视服务是由政府出资，委托民间组织——区居家养老服务中心具体运作，向社会公开招聘巡视员，无偿向有需求的老人提供巡视服务。巡视服务的主要对象是空巢老人和孤寡老人。巡视服务以了解需求、传递信息、关注健康、安全提示及精神慰藉等为主要服务内容。以入户探望为主与电话问询相结合，由社区居家养老服务工作站依据老人的年龄及身体状况提出巡视建议，确定巡视间隔。巡视服务以老人自愿，子女支持为前提，通过委托书形式加以明确。

目前，西城区共有居家养老巡视服务管理员、巡视员21人，经过面试、笔试，他们从100多位应聘者中脱颖而出，在上岗前又经历了严格的培训。区居家养老服务中心采取委托社会企业劳务派遣的新形式，并制订了一系列巡视服务的工作制度、考核标准和奖惩体系，根据居家养老服务的“六统一”标准对巡视员进行规范管理。通过开展巡视服务，为空巢老人帮扶工作开辟了新途径。目前，已对909位老人开展了巡视服务。

为使居家养老巡视服务从起步之日起就具有较强的规范性和专业性。西城区还制定了《关于在全区开展居家养老巡视服务制度的实施意见》、《居家养老巡视员职责》、《居家养老巡视员管理办法》等二十余种政策、规章制度；建立了巡视服务登记表、结对服务登记表等相关台帐。全区居家养老巡视服务实行六统一，即服务标准统一、服务承诺统一、上岗协议统一、培训考试统一、工作着装统一、佩戴胸卡统一。

敬老巡视服务制度的实行，是西城区空巢老人服务理念的又一次重大突破。巡视员主动走入老人家中，防止老人发生意外，在老人需求和社会服务资源之间搭建桥梁，有效改善了以往工作中“等老人要求再提供服务”的被动模式，把工作做在了前面，让老人真正能够享受到“足不出户”的服务。
巡视服务开展几个月来，收到了良好的效果。巡视员在巡视过程中发现老人昏倒事件两起，分别通过拨打急救电话和紧急联系子女的方式及时解决；发现老人去世事件一起，避免了老人病死家中无人知晓。巡视员和空巢老人建立了深厚的感情，“不是亲人，胜似亲人”，许多老人提前在家门口等待巡视员到来，并将家中的食物送给巡视员，在巡视员因制度要求表示拒绝之后仍坚持要给，说“你不收，我可不高兴”，谱写了一幅和谐美丽的画卷。
当然，巡视员制度仍需要在实践中完善和改进：（1）从宏观上讲，还需要进一步完善社区居家养老服务的支撑体系。（2）需要健全全区老年人的数据库建设，尤其是要解决人户分离问题。（3）需要扩大服务的项目，如老年人的精神慰藉服务。（4）需要整合区域范围内的为老服务资源，尤其需要完善巡视员制度的服务链条。

2. 六部口社区巡视制度

六部口社区有空巢老人103人，其中有各种原因和困难需要帮扶的有20人。2007年社区在为老服务的过程中，提出三种方式：社区居委会的服务、社区老年协会的服务和社区志愿者服务，但这些服务都有局限性。

经过探索，2008年初，社区提出了一种新的服务方式，以便使社区空巢老人得到更好的关爱和照顾。

首先是为空巢老人建立基本情况档案。

其次，将空巢老人分为三类，一类是有一定经济基础，而且身体健康的老人，约56人，他们的需求多是精神和文化方面的，社区多组织一些适合这部分老人的文体活动和各类形式的学习、讲座。第二类是有经济基础，身体有常见病，但能自己照顾自己的，约有27人。第三类是虽有经济基础，但年事已高，行动不便，或身体不好，经济基础较差的老人，需要特别关注，约有20人。

摸清情况后，除了继续作好前两类老人的工作外，六部口社区把工作重点放在第三类空巢老人上。首先是社区聘用空巢老人巡视员，条件是：社区退休人员、身体健康、有为老人服务的意愿、热情和奉献精神。其次是制定巡视员的职责和任务。经过严格筛选，确定一名巡视员。帮扶员每天走访4-5家，巡视员的报酬从街道项目中的社区公益事业金中支取。

从实践来看，社区巡视制度比较符合社区空巢老人的实际，是对全区巡视员制度的一个有益补充，有利于整合各方面的力量，使得社区为老服务呈现出一种立体式发展的动向。

通过半年的试点，近期最需要加强的工作，一是如何使上级领导真正重视起来。二是如何通过找需求、定标准，使社区帮扶工作按项目运作的方式进行， 使之制度化。

客观地讲，目前的社区巡视制度仍处在探索阶段，还有许多需要完善的地方。

最主要的问题是政府如何解决对空巢老人的间接服务这一难题。在老年人优待政策上要突出对空巢老人的倾斜力度。

其次是政府如何提供资金，发展社会组织，来支持对空巢老人的服务。

第三是要稳定社区基层干部队伍。社区没有像计生协会、残联那样的协管员，工作不好开展。建议老龄机构一定要理顺，在社区能够成立老龄协管员。
第四是全区实行的巡视员制度与社区工作脱节，衔接不上。巡视员有给社区多增加一个“婆婆”之嫌。

(二) 为老服务项目

1. 居家养老配餐中心

（1）机构设立情况。

什刹海街道居家养老配餐中心于2006年由西城区民政局从福利彩票拿出200万投资并提供地点建立，目前已形成由政府支持与自主经营相结合逐步过度到以社会化为主题的多元化投资体系。什刹海街道居家养老配餐中心由“一个中心五个配餐点”组成。一个中心就是什刹海社区配餐中心，五个配餐点分别是兴华社区配餐点、西巷社区配餐点、大石桥敬老院配餐点、金秋园敬老院配餐点和刘海服务中心配餐点。

（2）服务对象和补贴政策。

居家养老送餐主要的服务对象是本辖区高龄、独居、特困、孤寡、残疾、低保和低保边缘的老年人。补贴政策是对符合国家标准的特困、低保、孤寡、残疾老年人给予“政府买单”政策，全部免费送餐，对那些属于低保边缘的老年人补贴50%，即半价送餐，或只收取成本价的有偿送餐。

（3）服务情况。

什刹海社区配餐中心主任为中心总负责人，配餐中心厨师长负责管理一个中心和五个配餐点的所有厨房，这六个配餐厨房还设专人负责，以便处理应急事件和日常管理工作。配餐中心的送餐服务队主要是由社会招聘来的4050人员组成，上岗前接受过培训。配餐中心还针对老年人的特点招聘了专业的营养师。配餐中心的服务项目主要包括送餐服务，入户家政服务、志愿者免费上门服务等。其中送餐服务分为免费送餐和政府补贴半价送餐，以及自费送餐。配餐中心定期回访被服务的老人，进行入户调查，详细询问老年对送餐的满意程度，以及建议等。配餐中心服务覆盖了什刹海街道29个社区，还包括周边地区。目前，已有300多位老人享受到配餐中心的服务，反映良好。

当然，维持配餐中心的正常运转，仅仅依靠政府拨款还不够。因此，社区服务中心利用所经营的商店、大众浴池、小饭店、修车修鞋摊位、政府委托的绿化管理、旅游公司等收入来补贴配餐中心所需费用。

（4）未来设想。

总的来看，配餐中心的运转基本上是成功的，但还有一些深层次的问题需要解决。

一是要进一步争取政府重视。由于送餐老人多属于民政、残联和红十字会等政府部门的管理对象，因此，把送餐工作做好了，有利于提高政府的重视程度，有利于获得政府更多的资金支持和场地支持。

二是实现配餐中独立的企业化经营。目前配餐中心由政府直接管理、靠政府拨款，体制和运行机制上存在很多局限，缺少自主经营的活力和动力。如果把配餐中心变为社区服务中心下属企业，配餐中心在设备、人员工资等方面有了更多的自主性，将更有利于配餐中心的发展。

三是加大宣传力度，把这项服务推广到全社会。要扩大服务，创出品牌，形成品牌效应。

四是要鼓励更多的社会组织参与为老服务，不能单纯依靠政府投资，要拓宽资金渠道。

五是要培养一批具有专业精神的人从事配餐服务工作。

2. 前公用社区的社区帮扶制度

前公用社区的社区帮扶制度主要是采取“一对一”结对子的办法，寻找24位老年志愿者为困难老年人服务。老年志愿者不计任何报酬，多年来风雨无阻，甘于奉献。从调查中，我们发现一个对比非常强烈的问题：为什么报名参加奥运志愿者的人，特别是大学生、青壮年人那么踊跃，而且报名的场面那么火暴，而真正想成为为老服务的志愿者却少的可怜，尤其是青壮年几乎见不到。从前公用社区的社区帮扶制度实践，基层工作者发现要解决的问题有：

首先是中央国家出台了政策就应当能够贯彻落实。既然国家出台了社区居家养老政策，那么就用有相应的资金支持。

其次是应当给志愿者一定的报酬，以调动全社会敬老、助老、爱老的热情。至于经费从哪个部门出，如何能够直接拨款到最基层的社区这样的问题，建议区民政局在财政部门立项，实行项目管理。

第三，新闻媒体要发挥导向作用，眼睛要向下看，要把镜头和报道的焦点集中在基层朴实平凡的慰劳服务者身上。

(三) 社会组织参与

1. 老年人协会建设情况分析

(1) 金融街道老年人协会建设。

金融街道老年人协会于2004年在西城区民政局登记注册成立，有800多会员，2008年已发展到3000多会员，每人每年交5元会费。刚成立的时候有3万元启动资金，从2005年开始，街道每年拨款10万元，此外，还依靠联合办学等，每年获得5-6万元的收入。

老年人协会有1名会长，3名副会长和1名秘书长，负责日常工作。理事会由15人组成。这些人员由居委会和街道老龄主任、各个社区老年人协会共同推荐产生。老年人协会下设宣传教育、健康咨询、文化娱乐、体育健身和维权服务五个部。同时老年人协会会长也是居委会成员，这样有利于通报情况，开展工作。

老年人协会刚成立十，依靠社会关系开展工作。现在有了固定经费以后，每一个月搞一次大的活动，比如趣味运动会、健身操展示、文艺汇演等，小的活动次数则很多。此外，协会成立了志愿者服务队，“一帮一”，结对子，为有需求的困难老年人和高龄老年人提供买菜、看病、精神慰藉服务、法律服务、养老送终等服务。老年协会还成立了便民服务队，由17人组成，提供理发、磨刀、修自行车、修老电器、疏通上下水道等定期服务，
从5年的实践来看，老年人协会作为“自我管理、自我服务、自我教育和自我监督”的社会组织，发挥了重要的作用。一是替政府分忧，做了许多政府做不了的事情，成为政府有利的助手。二是热心为老年人提供服务，满足了老人的许多需求，解决了老年人的许多困难。三是成为减少群众与政府矛盾冲突的缓冲点，在政府与老年人之间架起了一做沟通的桥梁，成为“和谐社会”、“和谐社区”建设的重要力量。同时，也发现一些需要解决的问题。

一是政府要加强对老年人协会建设的引导，积极倡导、鼓励老年人协会建设。上级领导部门要克服和消除过去对老年人协会的偏见。

二是资金支持。仅仅依靠街道和老年人协会自身的力量还不够，还需要上级部门更多的资金支持。

三是老年人的活动场所优待于增加，条件优待于改善。

四是活动内容单一，需要在公益服务上有所拓展。

（2）新街口街道老年人协会建设。

新街口老年人协会于2007年2月成立，属于社区建设协会下属的分会。有一办公室和一台电话。在没有资金的情况下，充分利用自身的社会资源和居委会的力量，积极开展各种活动，如健康讲座、文艺演出等。经过一年多的运行，希望解决的问题有：

一是对于老年人协会建设，不要搞多种模式，还是应当像计生协会那样统一起来、规范起来比较好。

二是资金和活动场地设施的匮乏，制约了老年人协会的建设和发展。

三是新闻媒体要积极宣传老年人协会，扩大老年人协会的社会影响。

2. 德胜街道公益律师进社区活动

早在2005年5月北京兆亿律师事务所与德胜街道黄寺大街西社区居委会联合开展“律师进社区”活动，采取社区就近法律咨询、法制大课堂、免费、减费代理民事诉讼等各种形式为社区居民提供服务。2006年4月德胜街道司法所与兆亿律师事务所签定“为社会弱势群体人员提供法律援助的协议”。5月德胜街道开始调研、总结兆亿律师事务所与德胜街道黄寺大街西社区居委会联合开展“律师进社区”（原始活动名称）的做法及经验，并明确提出了“让律师走进每个家庭，让人人享有法律服务”的口号，并确定建立“社区公益律师”制度。7月德胜街道公布了《德胜街道关于进一步推进“社区公益律师”制度的工作方案》。在全街道23个社区全面推行“社区公益律师”制度。

可以看到，“社区公益律师”制度开辟了律师为社区居民服务的绿色通道，这是对社区法律服务体系建设的有效探索，是基层法律服务的机制创新。律师参与和谐社区建设，既满足普通市民法律服务需求，又培养律师的公益性，也为律师服务社会、回报社会、发挥专业优势搭建了平台。

公益律师进社区活动的内容主要包括法律咨询服务、维权讲座、担当义务调节员、代理民事诉讼，如房产纠纷、经济纠纷等。公益律师进社区活动，为辖区居民提供优质、优惠的法律服务，特别是到目前已经免费为20对位老年人提供了法律服务，赢得了广泛好评。

要保持公益律师进社区活动持续健康开展，下一步需要解决的问题有：

一是政府应当对参与社区居家养老服务的律师有奖励措施，如政策上的优惠和税收上的减免。

二是继续探索建立社区法律服务室，方便律师的工作和社区老人的需求。

三是毕竟律师要有收益，忙的时候，有可能无暇顾及公益活动，因此，希望政府能够解决个别律师不到位的情况。

三 政策建议
（一）理念

1. 认清三个矛盾问题

政府在开展社区居家养老服务时，必须要在理念上有所突破，要正确认识和处理好客观存在的三个矛盾问题：

一是老年人的多样化、个性化服务需求与全区的居家养老服务支撑体系之间还存在较大差距，解决这一问题需要有一个过程，不可能一蹴而就。

二是需要研究和解决建立全民参与社区居家养老服务的顺畅的管理体制、机制问题。好的政策需要相应的体制和机制来保证贯彻落实。

三是全区7个街道的社会经济发展水平不一样，财政实力、资金保障有差异，如何在这样的情况下，确保社区居家养老服务工作在全区顺利开展，需要在工作中创新思路。

2. 判断四个政策问题

我们针对“推进社区居家养老服务：政府的作用”这一命题，制定和实施政策时，必须明确四个问题：

一是设计问题，即开展社区居家养老服务，政府在政策制定上应该如何通盘考虑、统一部署。

二是体制问题，即开展社区居家养老服务，政府在体制建设上应该发挥什么样的作用。

三是机制问题，即开展社区居家养老服务，政府在机制建设上应该发挥什么样的作用。

四是操作问题，即开展社区居家养老服务，政府在操作层面拿出什么样的办法、如何具体实施。

3. 明确政府三项职能

根据西城区多年社区居家养老实践和研究成果，发挥政府在社区居家养老中的作用要把握好以下几个原则：

（1）在社区居家养老服务工作中，要倡导“有限政府”。具体讲就是要提高政府的调控能力，培育和发展为老服务的社会组织，培育市场机制。

（2）在社区居家养老服务工作中，要倡导政府在政策制定、资金支持和基础设施建设上发挥强强大的作用。一是政府要为社区居家养老服务提供方向性的引导和支持，要制定有较为完整的政策的体系，特是项目型和操作型的政策。二是。政府必须要明确社区居家养老服务中，哪些是需要通过财政拨款来解决的。三是 政府必须明确哪些基础设施建设是必要的，是需要政府建设的。

（3）在社区居家养老服务工作中，要倡导政府在机制建设、在社区居家养老政策的贯彻落实上下功夫。要突出老龄部门的综合协调职能，加强部门之间的配合，以及相关政策的配套和衔接等等。

（二）政策设计

思想上有了明确的认识和准确的把握，我们认为今后西城区开展社区居家养老服务工作，政府应当做到：

1. 总体政策把握

（1）完善政策。

一是各级政府，尤其是老龄委和老龄办要形成一个社区居家养老服务的政策体系，并在实践中不断完善和丰富。2007年在月坛街道做了一个老年人对社区居家养老服务需求的调查，并提出了构建社区居家养老服务的政策体系的设想，西城区应在此基础上，率先在全国制定一个较为完善的社区居家养老服务的政策体系。

二是老龄办要根据政策体系，制定一个社区居家养老的中长期发展规划。并制定一系列可操作的实施细则。

三是各成员单位和职能部门根据各自分工，制定开展社区居家养老服务的政策建议和实施细则。

（2）资金支持。

一是要将社区居家养老列入全国老龄办的财政预算。中央既然出台了发展社区居家养老的意见，那么，就要有资金做这件事情，否则，没有必要出台这样的政策文件。

二是要在财政上能够立项，实行项目管理。建议西城区率先探索采用老龄办与各职能“紧密-松散”式的项目管理方式，保证社区居家养老服务必要的资金来源。

三是加大对老年人协会、志愿者为老服务和涉老服务的社会组织的扶持力度。建议西城区参考金融街道的做法，统一规范老年人协会的资金支持。

（3）基础设施建设。

一是在老社区有限的空间内，根据实际情况，改建和兴建一定数量、美观实用的室内、室外活动场所，包括社区文化站、社区图书馆、文化广场等，提高利用率。建议市、区和街道联合建设、民政、文化、体育等部门，认真规划，并予以财政支持。

二是满足老年人体育建设需求，建议各级政府财政投入和福利彩票，增加社区体育健身器械的供给，扩大健身器械的种类，提高健身器械的质量。

三是加强无障碍设施建设，建议参考月坛街道无障碍设施建设的经验成果，如“楼车”试点等上，采用各级政府和驻地单位投资，社会力量捐助等办法，落实建设部的无障碍设施建设要求。

2. 体制建设和机制建设

（1）进一步理顺机构。机构问题一直是制约老龄事业发展的一个突出问题，虽然全国老龄办在理顺机构问题上有了进展，但远远不够，仍需加大力度。

一是要形成像民政部等中央各大部委那样从上到下顺畅的、规范的行政体系，各级老龄办的行政职责、行政级别和人员编制要进一步规范。就西城区老龄办而言，行政级别才是科级，太低，不利于开展工作，建议改为副处级单位。

二是全国老龄办不能只有对下级发红头文件的权力，更要有向下级财政拨款的权力，这样才有利于基层开展工作，保证中央政策的贯彻落实。

三是建议在社区一级建立像计生协会、残疾人工作站那样的老龄工作站，保证基层老龄工作有人做。同时，建议将巡视员制度建立在社区，而不是街道。建议西城区参考大学生当村官的做法，探索是否可在社区实行大学生进社区当工作助理的做法。

四是特别强调，过去一直有人认为老龄部门不要与计生委、残联在资金和社区机构建设上攀比，实践证明这种认识是不正确的，必须改变。

（2）大力发展社会组织，推动社区居家养老服务的开展。

一是要大力推动老年人协会建设。实践证明，过去那种对老年人协会的偏见和担心是毫无事实根据的，完全没有必要。建议全国老龄委和民政部就老年人协会建设问题有一个明确的有利于基层开展工作的指导意见，不要再畏缩不前了。建议老年人协会建设不要像社区建设那样搞不同的模式，应按照金融街道老年人协会建设那样统一规范起来。

二是就志愿者和义工为老服务工作，中央、市和区应有一个建设性的意见。西城区应在总结经验的基础上，率先在政策制定上迈出一步。

三是参考中国老年基金会的组织设立情况，成立西城区老年基金会，以便能够为社区居家养老服务工作提供支持。

（3）进一步协调上下级之间和部门之间分工协作和配合。

一是要明确老龄委和老龄办负责统筹协调、各部门具体负责实施的社区居家养老服务工作的“紧密-松散”式的格局。

二是各级老龄委针对社区居家养老工作，对于协调好老好龄委与成员单位或相关部门的关系，以及各部门之间的分工合作要有统一部署。

三是中央、市、区和街道就社区居家养老工作要有一个上下级之间的协调配合机制。

四是进一步完善巡视员制度，是巡视员成为协调街道与社区开展社区居家养老服务的链条。

（3）要建立动力激活机制。

要从源头上建立原动力机制，调动和激发各级政府、各部门和行政工作者的积极性和聪明才智。特别要注意发挥政策执行者的主观能动性和首创精神，要鼓励政策执行者调整行动模式，创造性地开展工作。要善于发现贯彻落实老龄政策的有效途径，并对基层行政人员、社会成员和企业家的有效行为及时进行总结概括，将其上升到理论高度。

（4）政企分开。就拿老年配餐中心来讲，原则上不建议政府投资兴办针对老年人的配餐中心。对于什刹海街道已经成立的老年配餐中心，建议将其从行政直接管理中分离出来，把配餐中心与政府关系改变成国企与国资委的那种关系。老年配餐中心可作为社区服务中心下属、自收自支的企业，并受到社区服务中心的监督管理。

（5）要建立社会监督机制。动员社会的力量，加强监督。

3. 实行项目管理

要力求在操作层面有所突破。

（1）在推动社区居家养老服务内容向纵深方向发展上要有新举措，既要考虑老年人需求的差异，又要确定好政府补贴标准。

一是除了巩固好已有的服务项目外，适时推出新的老年人需要的服务项目，如心理咨询、家庭病床等。

二是根据财力，向适度普惠过度，争取将低保边缘的老年人纳入服务范围。

（2）在社会组织融入社区居家养老服务业上要有新举措。

一针对老年人协会建设，要善于引导老年人协会的体系建设，真正把老年人团结起来，敢于发挥其在公益服务上有所突破。

二是建议对参与为老服务志愿者、社工和义工，政府应在劳务和报酬上，要有明确的解决办法。

三是对于参与社区居家养老服务业的企业的非赢利组织,从中央到地方要有较为明确的税收政策，以便操作。

(3) 整合社区内驻地单位资源。如何将驻地单位的为老服务设施和资源纳入到社区居家养老服务中来，实现资源共享，这是一个很大的难题，建议全国老龄委汇同中央其他部委，以及市级委办局，在社区建设框架内，能够拿出有效可行的指导意见，以便基层落实。

(4) 社区环境整治。建议区、街道还要就治理小区卫生整治和社区内停车场等问题，拿出切实可行的办法。针对社区内交通安全问题，建议市、区、街道和社区联合交通、公安、城管等部门，拿出切实可行的办法，解决穿越小区公路的交通拥挤和交通安全问题，方便老年人出行。

4. 警惕“政策扭曲”

所谓“政策扭曲”是指在政策的制定和实施过程中，不遵循政策本身的规律，或人为设立障碍，使得政策达不到预期的效果，甚至出现负面效果等等。“政策扭曲”直接导致政策失效，或者说是贯彻失灵。为了防止“政策扭曲”。

（1）要提高政府意识。态度决定行动。各级政府，特别是主要领导要提高对社区居家养老工作重要性、必要性和紧迫性的认识，端正态度。克服不愿制定政策和制定了政策不执行等等问题。

（2）要提高政策水平。这就要求政策制定者要了解实际，制定的政策要对头，要切合实际，要有可操作性，防止政策超前和落后。政策超前，结果是政策落实不下去；政策落实，会引起社会的不满，甚至阻碍社区居家养老服务工作的发展，这两者都是要不得的。

（3）防止政策攀比。遏制在贯彻落实社区居家养老政策过程中的攀比心理，比如，在建设老年人设施中，不切实际地比谁的面积大，谁的功能设施齐全，谁的档次高，谁的豪华等等。

（4）防止套用资金。防止基层利用现有的居家养老服务项目套取更多上级政府的资金支持，防止争取到国家资金和地方配套资金后，挪做他用，防止资金使用中的浪费和腐败等现象的发生。

（5）要树立正确的“政绩观”。要实实在在地做好社区居家养老工作，防止为了在短期任职内谋求政绩，大搞形象工程，片面推行“政策高消费”或“政策大跃进”，造成政策严重脱离实际，无法有效执行，结果是劳民伤财。

结束语

通过这次调查研究，我们对于开展社区居家养老工作又有了新的认识。

1、必须加强老龄办在开展社区居家养老服务工作的综合协调作用。

从社区居家养老服务工作的实践来看,老龄部门的综合协调职能必须加强，综合协调的能力必须提高。建议强化老龄办的工作职责，突出老龄办在社区居家养老工作中的地位和作用。

2、必须明确政府在社区居家养老服务工作的职责。

　　如何在社区居家养老服务工作中，明确政府职责，推动政府职能转变，培育市场，发展社会组织，是今后要努力的方向。

总之，我们开展社区居家养老服务工作的目的，就是为了促进和谐社会建设，让更多的老年人共享社会经济发展成果。