亮点与感悟
——赴湖北、重庆考察监狱体制改革的报告
尹华飞
湖北、重庆是我国监狱体制改革试点的先行省份，从 2003 年开 始，就陆续开展了监狱体制改革的试点，并取得了许多成功经验。9 月 17 日至 23 日，在省监狱管理局严方平副局长的带领下，我们监狱学会一行 19 人赴湖北、重庆学习考察监狱体制改革情况，进行了相关课题的学术交流，并实地考察了湖北女子监狱、洪山监狱，重庆永川监狱等单位。通过学习考察，开拓了视野，增长了见识，并把所见所闻赴诸笔端，期待对我省的监狱工作体制改革有所启迪。
亮 点
监狱体制改革后，全省实行了监企分开，成立了楚垣集团公司及其 29个子公司负责监狱企业工作，监狱企业总资产为 12.7亿元，资产负债率为66.3%；企业经济结构主要是工业、农业和承揽加工业；监狱体制改革后为改造罪犯提供劳动岗位达80%，产品结构进一步优化；监狱面 貌发生很大变化，监狱作为执法专政 机关的形象得到了体现，对监狱的围 墙、电网、监舍、教育设施及生活设 施进行了更新和改造；警察办公、通讯、交通条件上了新台价，网络、电脑、空调全面普及；警察收入全面提高， 离退休警察职工工资及医疗得到全面保障，警察职工的社会地位不断提高。我们考察中发现，湖北、重庆的监狱体制改革有几个突出的亮点。
亮点之一：建立起了新的经费保 障体系。湖北省监狱体制改革后，监狱执法经费基本实现中央财政专款补助和省级财政预算拨款相结合的经费保障体制，形成了以部门预算管理为主体的管理体系。监狱纳入了公共财政保障范围，为监狱经费动态增长奠定了基础，中央和省出台的各项增支政策如公务员工资改革调资、警衔调标、值勤岗位津贴等均得到较好落实。
亮点之二：建立起了新的职工管理体系。湖北监狱系统明确了监狱、监狱企业管理职工的职责范围，将2.4万名工人全部纳入全省企业工人养老保险范围的体系，实行了社会化统一发放，解决了广大工人的后顾之忧；建立起了监狱用工岗位分类管理实施办法，明确了监狱辅助管理岗位、监狱生产要害岗位和罪犯技术辅导岗位的范围、职责和管理要求，并100%实行劳动合同管理；监狱支持和鼓励工人自挣口粮，兴办家庭农场，监狱体制改革后职工收入实现了稳步增长。
亮点之三：建立起了新的企业管理体制。湖北、重庆的改革重点体现在企业管理体制的构建上，建立起了监狱局党委统一领导下的企业管理体制，突出体现在六个分开：一是机构分开。将监狱局负责生产经营管理工作的内设机构分离出来，组建了企业集团，由监狱管理局管理，各监狱负责生产经营管理工作的机构分离出来组建为集团下属公司；二是职能分开。企业集团及公司负责为监狱提供劳动岗位，并支付劳动报酬，监狱为集团及其公司提供劳务；三是人员分开。分为执法岗位的监狱警察和委派到集团及公司的监狱警察；四是收支分开。监狱所需各项经费支出纳入财政预算，企业集团及公司收入在扣除各项成本费用后，用于公司生产发展基金；五是资产分开。监狱在清查资产的基础上，将生产性设施、资产划规集团及公司使用，现有办公用房划定一部分归集团及公司使用；六是监社分开。将监狱所办的派出所、法庭移交地方，并作为地方有关部门的派出机构进行管理。有计划地将监狱后勤服务机构从监狱中分离出去，实行社会化管理。监狱所办单纯为罪犯服务的医院，负有执法职责，作为监狱内设机构给予保留。
亮点之四：监狱警察职工队伍思想稳定。监狱体制改革前，警察职工普遍担心失去公务员身份，担心收入降低。湖北、重庆在加大监狱体制改革的同时，采取多种措施，改善警察职工的工作、生活条件，总体上确保了警察职工收入稳步增长。为稳定派出警察思想，他们明确了派出警察与在监狱工作的警察一样，实行包括编制管理、公务员管理、工资管理、警务管理、职称管理、警察奖惩、警察培训等七个方面的在编统一管理。过渡期结束后，根据本人意愿返回派出单位工作的，其行政职务由派出单位党委按管理权限批准或报批。这一做法，稳定了警察职工的思想，为监狱体制的成功改革打下了坚实基础。
感 悟
2007年，我省启动了监狱体制改革这一宏伟工程，并率先在省未成犯管教所、省女子监狱、佛山监狱和深圳监狱进行试点。透过兄弟省份的改革历程，我们可以得到一些有益的启迪。
感悟之一：改革要上下联动。群众是真正的英雄，群众是改革的动力。改革成功与否，关键是能否调动广大群众的积极性和创造力，让广大警察职工支持改革并主动参与改革。湖北和重庆监狱系统在改革进程中，十分注意听取和吸收广大警察职工对试点工作的建议和意见，并制定和完善了警察生产津贴及加班费管理办法，保护警察职工管理生产的积极性，支持监狱开展经济实用房建设，改善办公、交通及通讯条件。在工人管理方面，将全省监狱系统工人的养老保险纳入了全省企业工人养老保险统筹范围，解决了后顾之忧，为推进改革创造了良好的群众基础。我省与湖北的情况既有相同点，又有不同点，但住房难、生产管理津贴及加班费等，都是警察职工普遍关注的热点问题，湖北的做法具有一定的借鉴意义。
感悟之二：改革要因地制宜。改革要结合实际，不能照搬要抄，既要符合上级精神，又要结合地方实际。湖北结合其省情，针对警察数量多、经费支出多、工人数量多、监狱办社会突出、债务包袱重等特点，在全省多个单位试点，不搞一刀切，不搞单一模式，允许各单位在上级总体方案的指导下，针对不同类型监狱的特点，探索出了1—3个不同的改革模式。我省监狱系统既有老单位，又有新建单位，还有迁建单位，单一的改革模式，即不符合省情，也不符合改革的规律，湖北所采取的因地制宜的做法值得借鉴。
感悟之三：改革要循序渐进。从我国近30年的改革历程和经验看，改革是一个整体推进、循序渐进的过程。湖北根据全省监狱的不同类型和不同特点，选择了沙洋监狱和沙洋苗子湖监狱作为农业单位试点，琴断口监狱、蔡甸监狱、宜昌监狱作为工业单位试点，女子监狱、洪山监狱和少管所作为特殊押犯单位试点，江北监狱作为办社会突出的综合大型单位重点，这9个单位都具有各自的特点，代表性强，试点所总结的经验具有推广价值。我省监狱体制改革试点仅限于省未成犯管教所、省女子监狱、佛山监狱和深圳监狱，这四个单位各具个性，从全省监狱系统看较难体现普遍性，应逐步扩大试点范围。
感悟之四：改革要突出重点。监狱体制改革牵一发而动全身，是一种监狱资源的再分配。湖北结合其特点，提出了要解决好监企分开及规范运行关系、监狱经费保障机制、罪犯劳动报酬、监狱国有独资公司党组建设、工人用工制度改革、监狱社会化等热点难点问题作为改革的重点，集中精神解决好影响全局的重点问题，确保了改革工作的稳步推进。目前，我省已建立起了经费全额保障机制、收支分开机制，改革的难度相对较小，但在监企分开与规范运行的关系、企业集团的组建、工人管理等热点难点问题上，可借鉴兄弟省份的成功做法，结合我省实际，制定切实可行的实施方案，少走弯路，确保监狱体制改革稳定推进。
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