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企业改革局 毛元斌 我国国有企业改革是一场广泛而深刻的变革。1978年12月，党的十一届三中全会作出历史性决定，开始对国家经济管理体制和经营管理方式进行调整和改革。这一重大决策，标志着国有企业改革掀开了历史性篇章。回顾三十年我国改革开放的发展历程，每当遇到重大问题的时候，党中央、国务院都非常及时地总结经验，提出新的战略目标和指导方针。作为整个经济体制改革的中心环节，以党中央、国务院作出的历次重大决定为主要标志和动力，国有企业改革从深度和广度上不断推进。 一、我国国有企业改革的五大阶段 （一）1980年前后，进入初期的放权让利阶段。 1978年，党的十一届三中全会确立了以扩大企业自主权为主要形式，调整国家与企业之间利益关系的国有企业改革方针，在企业内部建立各种形式的经济责任制，在企业领导体制上实行厂长（经理）负责制。 重点调整国家与企业的责权利关系。这一阶段的改革试图在计划经济体制的基本框架内，通过向企业放权让利来增强企业的活力。自主权的扩大和利润留成制度的实行，激活了传统体制下作为生产单元的国营企业的盈利意识和发展意识，为逐步适应市场竞争初步奠定了基础。但这一时期计划经济体制仍居主导地位，大部分商品的价格和企业的生产经营活动仍受指令性计划的控制，市场体系尚属萌芽状态。 （二）1985年左右，开始以实施承包经营责任制为主要形式的国有企业改革。 1984年，党的十二大明确提出，经济体制改革的中心环节是搞活国营大中型企业。在所有权与经营权分离的条件下，出现了承包经营责任制、租赁制、资产经营责任制、税利分流以及股份制试点，探索搞活企业的多种经营方式。 1984年，出现包括股份制在内的各种形式的改革尝试。1984年12月，上海飞乐音响公开发行股票，这种股票是1949年以来我国首次公开发行的股票，1986年，邓小平同志人民大会堂会见了美国纽约证券交易所董事长范尔森，这一历史性会晤最具意义的场面是美国客人赠送给我国领导人一枚纽约股票交易所的会徽，而我国领导人则赠送给这位美国来访者一张上海飞乐音响公司股票。这次不寻常的会见和不寻常的赠送的意义是非常深远的，揭开了我国以股份制为主要形式的国有企业改革序幕。 因此，自上世纪八十年代中叶，为进一步明确企业的利益主体地位，调动企业和职工的积极性，按照所有权与经营权相分离的理论构想，全国的国营企业开始一户一策，推行多种形式的承包经营责任制，并取得了显著成效。到1987年底，全国预算内全民所有制企业有78%实行了承包制。虽然承包制仍属于放权让利的范畴，但承包制的普遍实行是计划经济下的国营企业向市场经济下的国有企业转化迈出的第一步，使企业初步完成了从面向计划到面向市场的转变，但承包制所存在的体制缺陷并未消除政企不分的问题。 （三）自1992年起，我国开始建立市场经济体制，国有企业改革沿市场化方向深入推进。 1992年10月，党的十四大提出，“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，“就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。从此,我国成功地进行了计划、价格、财税、金融等宏观经济体制的改革，市场决定价格的机制基本形成，国有企业必须遵循价值规律进行生产经营；银行对企业的贷款开始按照商业化的原则发放，各级财政对国有企业的经营性补贴基本取消，促进国有企业的预算约束逐步硬化。大大加快了国有企业进入市场的步伐。 1994年7月颁布的《中华人民共和国劳动法》，规定“生产经营状况发生严重困难”的用人单位，“可以裁减人员”，且“应当按照国家有关规定给予经济补偿”。随着企业改革深化、技术进步和经济结构调整，国有企业的人员流动和职工下岗难以避免。《劳动法》的出台推动了国有企业的富余人员进入劳动力市场，有利于形成国有企业人员能进能出的机制，这对于国有企业建立现代企业制度、真正转换经营机制至关重要。 （四）自1997年起，我国开始对国有经济进行战略性调整，国有企业战略性改组步伐加快。 随着国有企业的大面积进入市场和对外开放的进一步扩大，国有企业的外部环境发生了重大变化，市场竞争日趋激烈，企业分化日趋明显，一大批优势企业脱颖而出的同时也有不少企业陷入困境。这些都对国有企业改革与发展提出了新的要求。 1997年9月，党的十五大对国有企业改革进一步做出了重大部署，强调指出要“调整和完善所有制结构”，“公有制实现形式可以而且应当多元化”，“要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量”，“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的。对国有企业实施战略性改组”，“实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制”。 1999年9月，中共中央十五届四中全会进一步明确提出，调整国有经济布局要“坚持有进有退，有所为有所不为”。 按照对国有经济进行战略性调整、对国有企业进行战略性改组的方针，通过重组上市，一大批国有企业竞争力明显提高，同时一批长期亏损、扭亏无望的特困企业退出了市场。 （五）自2002年我国进入国有资产管理体制改革的新阶段。 2002年11月，党的十六大提出，继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务；中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合；中央政府和省、地市两级地方政府设立国有资产监管机构。从此，建立符合市场经济要求的新的国有资产管理体制的改革全面启动。 2003年10月，中共中央十六届三中全会进一步提出，“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”，“需要由国有资本控股的企业，应区别不同情况实行绝对控股或相对控股”；“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开”。 “建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是构建现代企业制度的重要基础”。这些理论上的发展和创新，进一步完善了股份制改革和国有资产管理体制改革的指导方针，进一步推动了市场化改革的深化。 二、我国政府先后制定、实施了一系列推进国有企业市场化改革的重大政策措施 1992年，落实企业经营自主权、转换机制、走向市场的改革全面展开。 1993年，规范的公司制改革和境内外上市开始起步，中央和地方政府选择了百户企业进行建立现代企业制度的试点。 1994年，我国政府决定在18个城市试行国有企业政策性兼并破产，劣势企业退出市场工作由此展开。 1997年以后，加大了国有企业兼并破产工作的力度，1998年，我国政府把下岗分流、减员增效和再就业作为国有企业市场化改革的重要内容，国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作全面启动。同年，以打破垄断、改制上市、提高企业竞争力为目标，一批垄断行业先后进行了企业重组。 从2000年起，一大批国有特大型企业重组改制上市进入国际国内资本市场，调整国有经济布局、改组国有企业、建立现代企业制度的工作力度进一步加大，改革进一步深入。 从2003年起，随着国有资产管理体制的建立健全，国有企业市场化改革步入了在出资人进一步推动和加强监管下实现市场化改革目标的新阶段。 三、近五年来，我国国有企业改革取得的突破性进展 （一）建立并完善国有资产管理体制。 到2007年，各省、市(地)基本组建了国有资产监管机构。以《企业国有资产监督管理条例》为基础，国务院国资委先后制定发布了业绩考核、产权管理、规范改制、清产核资等个规章和规范性文件，对涉及国有资产监管的257件法律法规和规范性文件进行了梳理。国务院国资委在中央企业全面开展了年度经营业绩考核和任期经营业绩考核，各地也逐步开展了经营业绩考核工作。与此相配套，开展了清产核资，对企业负责人薪酬进行了初步规范等工作。国有企业监事会工作进一步加强，强化企业财务监督，加强了对企业国有资产的监管。开始建立国有资本经营预算制度。 加大了劳动、人事、分配制度改革，目前中央企业通过市场化方式选用的各级经营管理人才约占总数的30%。一批企业建立了比较完善有效的面向社会公开招聘和全体员工竞争上岗、量化考核、薪酬与业绩挂钩的机制。 （二）国有企业公司制股份制改革取得明显进展，现代企业制度趋于健全。 按照十六届三中全会提出的“实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”的要求，几年来我委大力推动中央企业进行公司制股份制改革。经过努力，中央企业及其下属子企业的公司制股份制改制面由 2002年的30.4%提高到64.2%。 研究、解决中央企业整体重组上市遇到的新问题，帮助和指导企业完善方案，协调有关部门积极支持中央企业上市和享受税收、公司设立即可发行股票并上市等优惠政策。2003年至2007年底，共有52家(29家A股公司+16家H股公司＋7家红筹股公司)中央企业下属股份公司在境内外首次公开发行股票并上市。2003年新上市公司12家（9家A股公司+3家H股公司），2004年新上市公司8家（3家A股公司+3家H股公司＋2家红筹股公司），2005年新上市公司7家(3家A公司+3家H股公司+1家红筹股公司)，2006年新上市公司13家(7家A股公司+6家H股公司)，2007年新上市公司12家(7家A股公司+1家H股公司＋4家红筹股公司)。 从总数上看，目前中央企业作为实际控股方的上市公司约有279家，根据公司注册地、上市地、发售范围的不同可分为5类，A股222家，H股39家，红筹股34家，B股18家，S股4家（其中A+B股15家，A+H股22家，A+S股1家）。 五年来，中央企业通过股票发行筹资量呈逐年上升态势。 2003年募集资金253亿元，2004年募集资金642亿元，2005年募集资金768亿元，2006年募集资金1339亿元，2007年募集资金3263亿元， 5年共募集资金6265亿元。2003年至2007年每年筹资额年均增长率达97.86%。 2003年至2007年筹资情况如下图所示：
（三）建立和完善国有独资公司董事会试点取得重要突破，公司治理结构逐步完善。 国资委成立后我委就着手研究中央企业建立和完善董事会问题。2004年2月提出在中央企业进行国有独资公司建立和完善董事会试点工作，报经国务院同意。国资委印发了《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》（国资发改革[2004]229号），明确了试点的主要思路和措施，并确定神华集团有限责任公司、宝钢集团有限公司等7户企业为第一批试点企业。截止2008年4月底，试点企业已扩大到19户，其中16户企业外部董事超过了董事会全体成员的半数。另外还选择了3户企业进行外部董事担任董事长的探索。试点企业建立健全了董事会运作基本制度，各专门委员会开始正常运行。外部董事认真履行职责，积极参与决策。普遍受到好评。 （四）中央企业的调整重组力度加大，国有经济布局和结构得到优化。 国资委成立后，针对中央企业数量较多、布局分散的状况，加大了中央企业重组的力度。 一是研究起草《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》等重要文件，加强对国有企业重组工作的指导。 按照国务院的要求，我委在调查研究和总结经验的基础上，研究起草了《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，该文件明确了国有资本调整和国有企业重组的基本原则、目标以及主要政策措施。2006年11月该文件经国务院第155次常委会议审议通过，2006年12月，由国务院办公厅转发（国办发[2006]97号，简称97号文）。 97号文的出台，在社会上和中央企业中引起很大反响，对规范推进国有资本调整和中央企业重组发挥了重要作用。 二是加快中央企业重组。 截止2008年5月底，经国务院批准，共有47组83户（95户次）企业参与了重组，加上长江口航道建设有限公司已调整为交通部长江口航道管理局以及注销中国汽车工业总公司，中央企业户数由最初的196户（加上铁道部移交的两家企业、新组建的国家核电技术有限公司、中国商用飞机有限责任公司以及两家未列入名单的中国汽车技术研究中心和重庆汽车研究所，实际为202户）减少到目前的151户，共减少51户。 同时，按照国务院决定，对一些主要的行业或特殊行业组建了一批新公司。组建了国家核电技术公司、中国商用飞机有限责任公司。 通过重组，使一批规模较小、竞争力较弱的中央企业退出了国资委直接监管序列，一批业务相关的企业完善了产业链和价值链，实现了协同互补效应，一批困难企业实现了扭亏脱困，焕发新的生机，研究院所的重组提高了中央企业自主创新能力，通过并入式重组和资产无偿划转方式以及强强联合，增强了大型骨干企业综合竞争实力。 三是推进重要行业重组。 党的十六届三中、五中全会以及有关政府工作报告都明确提出，要继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。针对我国电信业发展面临的新情况、新问题，综合考虑电信技术发展、防止重复建设、形成适度有序竞争等多方面因素，积极研究推动电信企业的调整重组方案。按照国务院“十一五”深化电力体制改革的要求，根据《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》，研究提出电网主辅分离与相关中央企业重组方案。 四是通过国有资产经营公司试点，探索国有企业调整重组的新途径。 2005年国资委启动了国有资产经营公司试点工作，选择国家开发投资公司和中国诚通控股集团有限公司进行试点，将中国普天信息产业集团公司8户困难企业移交中国诚通控股集团有限公司管理，将陷入债务危机的中国寰岛（集团）公司和中国唱片总公司交由中国诚通控股集团有限公司托管，中国包装总公司交由国家开发投资公司托管。目前，中国普天信息产业集团公司8户企业改制、重组，引进战略投资者的工作正在有序进行，寰岛公司托管工作顺利结束。国投对中包公司及其下属企业的破产重组改制、诚通集团对中唱公司及其下属企业的托管重组改制，也取得了积极进展。 五是组建新的国有资产经营公司，构建国有经济布局和结构调整的操作平台。 在进行资产经营公司试点的同时，对组建新的资产经营公司进行了大量的调研和准备工作，研究了拟组建资产经营公司的功能定位、治理结构、资本金等，组建资产经营公司的主要准备工作已基本完成。 六是推动中央企业与地方国有企业重组联合，实现资源优化配置。 五年来，为发挥各自优势，推进国有经济布局和结构在全国范围内的战略性调整，国务院国资委与地方国资监管机构密切合作，通过实行资产划转、股权置换等多种方式，积极推进中央企业与地方国有企业国有资产合理流动和结构优化调整。2004年国资委批准了攀枝花钢铁（集团）公司与四川长城特殊钢（集团）公司进行重组；2004年11月，国资委批准了鄂州钢铁公司和武汉钢铁（集团）公司武钢的联合重组，将湖北省国资委所持鄂钢51%股权无偿划转给武钢；2005年，武汉钢铁（集团）公司、柳州钢铁公司提出联合重组，国资委给予了支持。2007年3月，经国务院批准，鞍山钢铁集团公司和本溪钢铁（集团）有限公司实行联合重组。 （五）大力推动具有国际竞争力的大公司大企业集团的形成和发展。 一是推进中央企业内部整合，减少企业管理层次。 2004年，我委制定了《关于推动中央企业清理整合所属企业减少企业管理层次有关问题的指导意见》（国资发改革[2004]232号），指导中央企业进行内部结构调整。中央企业内部管理层次普遍减少，内部结构优化。中国石油天然气集团公司、中国华能集团公司、中国华润集团公司等一批企业通过内部整合，提高了企业集团控制力。 二是推进中央企业非主业剥离重组，提高中央企业核心竞争力。 积极推进中央企业非主业剥离重组，在专门对中央企业房地产资源进行调查研究的基础上，印发《关于中央企业房地产业重组有关事项的通报》（国资函[2004]104号），推动了招商局集团公司将下属旅游企业划转中国港中旅集团公司、中国华能集团将下属房地产公司划转中国房地产开发集团公司，带动了中央企业的非主业剥离，突出主业。 三是支持中央企业通过转让股权、增资扩股等形式与跨国公司合资合作，吸引战略投资者，引进先进技术和管理，促进股权多元化和制度创新。 通过合资合作，对提高企业的技术装备水平、管理水平和创新能力，促进企业建立现代企业制度起到了积极作用。 （六）以建立现代产权制度为核心，规范国有企业改制和国有产权转让。 一是制定有关文件，规范推进国企改制。 2003年以前，没有全国统一的规范国有企业改制的指导性文件，各有关部门、央企、地方政府都从各自实际出发对如何推进企业改制进行了积极探索，出台了相关的文件，制定了有关政策以指导改制工作。但从实际情况看，这些政策文件还不够系统，措施还不够严密，导致在前一阶段企业改制中出现了侵吞国有资产、侵犯职工合法权益等行为。为此，国资委成立后，制定出台了一系列全国统一的政策文件，指导国有企业规范改制。2003年底，经国务院同意，国务院办公厅转发了国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》（国办发[2003]96号，以下称96号文）；。2005年底，经国务院同意，国办转发了我委《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》（国办发[2005]60号，以下称60号文），从制度上进一步堵塞了漏洞。实践证明，96号文、60号文等文件的出台，对规范推进国有企业改制起到了十分重要的作用。 二是规范电力企业职工持股。 针对电力企业职工投资中存在的职工投资行为不规范、电力交易不公平、成本分摊不合理，造成国有企业利润转移、国有资产流失等问题，在大量调查研究的基础上，我委起草了《关于规范电力系统职工投资发电企业的意见》（以下简称《意见》）。经国务院同意，国资委已于2008年3月22日会同发展改革委、财政部和电监会联合印发了《意见》。为防止电网企业职工因持有发电企业股权所可能产生的不正当关联交易，造成不公平竞争，按照尊重历史，实事求是，区别对待，分类指导的原则，《意见》规定了地(市)级电网企业领导班子成员和省级以上电网企业的中层以上管理人员及电力调度人员、财务人员，所持发电企业的股权要限期清退或转让。除此之外，《意见》对电网企业其他职工投资发电企业以及发电企业职工投资发电企业行为也进行了规范、提出了要求。 三是加强监督检查，保证文件精神贯彻落实。 为贯彻落实96号文、60号文精神，国资委每年都要组织一次规范推进改制方面的检查，并于2004年会同有关部门到部分地区进行了监督抽查，对检查中发现的问题，及时予以纠正和处理，保证文件精神贯彻落实。从检查情况看，几年来，各地区和中央企业不断健全相关制度规定，进一步明确改制指导思想，不断完善改制程序，使企业改制形成了规范推进的良好局面。 （七）加强管理为企业发展奠定坚实基础。 积极推动中央企业开展风险管理工作。针对企业风险意识不强、风险管理薄弱的问题，我委制定了《中央企业全面风险管理指引》（国资发改革[2006]108号，以下简称《指引》），并组织中央企业进行专题交流、开展专题培训。目前宝钢、神华集团、中国石油、中国石化、中化集团、中远集团、国投、中广核集团等中央企业正在探索建立全面风险管理体系。 为促使中央企业普遍重视全面风险管理工作，选择了19家董事会试点企业和12家主业在纽约上市的中央企业开展中央企业进行全面风险管理年度报告编报试点。 通过召开经验交流会等形式，积极推广六西格码精细化管理、全面预算管理等国际先进的管理理念和方法。宝钢集团有限公司、中国远洋运输（集团）总公司、中国铝业股份有限公司等一批中央企业在这方面取得明显成效，其中宝钢集团有限公司三年来实施精细化项目260项，共创造财务收益12亿元。中国电力投资集团公司、中国中煤能源集团公司等企业实现了集团“四个统一”：统一管理银行账户、统一管理银行授信、统一监管资金收支、统一调剂资金余缺。中国南方电网有限责任公司逐步建立“集中统一、充分授权、分级管理、权责对应”的管理体制模式，增强了集团公司控制力。 四、归纳起来，30年以来的国有企业改革有五个方面的经验 第一，从改革的目标模式上看： 我国经济体制改革的目标模式经历了“以计划经济为主、市场调节为辅”，“有计划的商品经济”，“国家调节市场、市场引导企业”等几个阶段。1993年我国确立了经济体制改革的目标模式就是建立有我国特色的社会主义“市场经济”体制，国有企业改革的方向是建立现代企业制度，构造市场经济的微观主体。 第二，从改革思路上看： 上世纪九十年代以前，改革思路经历了从搞好所有国有企业到搞好国有大中型企业的阶段。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，在改革的实践中人们发现，搞好每个国有企业既不可能，也不必要。 自1997年起，党中央、国务院决定，从战略上调整国有经济布局，搞好整个国有经济。完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。 第三，从所有制结构上看： 1999年3月通过的《中华人民共和国宪法修正案》明确“国家在社会主义初级阶段，坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”，“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益”，“国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。” 公有制为主体，多种所有制经济共同发展作为国家的基本经济制度，突破了单一所有制结构对生产力发展的束缚，为国有企业改革和非国有企业的发展奠定了体制基础。 第四，从企业制度上看： 建立现代企业制度，深化国有企业公司制股份制改革，对构造社会主义市场经济的微观基础，使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场竞争主体和法人实体奠定了制度基础。 政企分开是现代企业制度的基本特征。党的十六大做出了深化国有资产管理体制改革的重大决策。2003年，国务院国有资产监督管理委员会的成立标志着在政企分开方面实现了突破。国资委成立后，一是以组建机构、健全规章、落实责任为切入点，建立和完善国有资产监管体制。二是以财务监督和风险控制为抓手，强化出资人监管。三是以公开招聘中央企业高级经营管理者为突破口，探索建立适应现代企业制度要求的选人用人新机制。四是以国有大型企业股份制改革为重点，建立现代企业制度，完善公司法人治理结构。五是以核定主业和推进联合重组为主线，推进中央企业国有经济布局结构调整。六是以建立现代产权制度为核心，规范国有企业改制和国有产权转让。 第五，从配套改革方面看： 我国已经基本建立了失业保险制度和城镇居民最低生活保障制度。医疗保险制度改革正在稳步推进。社会保障制度的建立。为推进国有企业改革，保持企业和社会稳定提供了重要保障。 |
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