农业保险：期盼在规范中完善和发展

　　我国政策性农业保险从2007年起步，三年迈出三大步，保费由2006年的8.7亿元猛增到2009年的134亿元，增长近15倍。在刚刚过去的2010年，从保费的角度来看，总额比前一年略有增加，种植业保险前11个月的保费收入108.62亿元，比2009年全年的数据多出来8%左右。但是，养殖业保险的保费有较大比例减少。前11个月，只有21.06亿元，约比前一年减少30%左右。
　　　　
　　这个结构性变化并不妨碍我们正面评价我国政策性农业保险在2010年的发展成就：接受中央财政支持的省份由2007年的6个增加到2010年的18个（包括新疆生产兵团和黑龙江农垦），这些省、自治区试验的种植业保险，保险标的由最初的6种扩大到14种，始于福建、浙江的农房保险，已经扩大到14个省；由中国渔业互保协会经营的渔船保险、渔民人身保险和正在试验的海水养殖保险得到稳步发展；广大农、牧、渔民的投保积极性空前高涨，在不少省、区投保的农作物面积稳步扩大，保费收入不断增加。内蒙、新疆、安徽、黑龙江四个省区的保费总收入都超过10亿元，承保农作物的面积超过本省、自治区播种面积的70%甚至更高；赔付率虽然有上升，但总体还是略有盈余。更重要的是，各地都积累了重要的制度建设和经营管理的宝贵经验。
　　
　　农险实践正在提出严肃的课题
　　
　　不过，2010年农险保费增减的结构性变化，是政策性农业保险发展必然要提出的问题，数字虽然是表面的，但它包含着许多实质性的问题。
　　
　　以笔者之陋见，农业保险实践提出来的问题主要是：
　　
　　1.政策性农业保险制度性缺陷逐步显露
　　
　　2007年以前，我国农业保险一直是在商业性保险的框架下在试验，2007年，中央财政将农业保险保费补贴列为预算科目，并选定6个省5种作物进行有财政补贴的农业保险试验，开创了我国政策性农业保险（尽管“政策性”的提法还有争议）的制度先河，也使农业保险的性质发生了质的变化。但是，农业保险试验做不做、怎么做的问题并不明确，各试验省、自治区和其他没有得到中央补贴但也想实行这种由政府补贴的农业保险的省、直辖市、自治区，在没有统一制度安排的情况下，只好各自设计自己的“游戏规则”。
　　
　　从笔者所了解的情况看，各地试验农业保险的制度差异很大，产生了“政府主导+市场经营”的北京模式，“政府支持+专业保险公司经营”的上海、吉林模式，“政府支持+多家保险公司联合共保”的浙江模式，“政府与保险公司共同经营”的安徽模式，“政府与保险公司联合共保”、“财政支持+相互制保险经营”的黑龙江模式，还有“政府支持+渔业互保协会经营”的社团经营模式等等。这些丰富多彩的制度设计，虽然有自己的特点也不乏创造性，但是，都有一些不完善的地方。例如，有的省的制度，对政府、保险经营者和投保农户三方各自的责任和义务，以及三方关系的处理方面的规定不明确，使保险关系的存在处于扭曲状态；也有的省的制度对在准备金不足支付赔款时的赔款责任承担方面，缺乏必要、合理的安排，以致在发生大灾时“不得不”损害投保农户的利益；政策性农业保险制度必需财政补贴，但现行三级补贴联动的规定，一直受到广泛的质疑，这种规定赋予了政府，特别是基层政府在保险承保、定损和理赔中较大的权利，导致了多种弊端，在很多情况下影响了保险基本原则的贯彻，也正在损害这种保险的可持续性。
　　
　　2.道德风险和逆选择防不胜防
　　
　　本来道德风险和逆选择在保险经营中一直都是备受重视的问题，但在目前的政策性农业保险中大有愈来愈严重的趋势，搞不好还会断送农业保险的前途，但愿这不是耸人听闻。假承保、降费承保、骗赔案件频发，不规范理赔、“协议赔付”，在一些地方很有“市场”。道德风险问题在一般财产保险中主要存在于投保人之中，而农业保险由于存在特殊的三方主体关系，道德风险不仅在投保农户中存在、在保险经营人员中存在，也在基层政府参与农业保险组织和协助工作的人员中存在，这不仅使投保的“业绩”存在虚假，更使理赔的准确性、真实性无法保证。有的保险经办人员通过假承保骗取国家的财政补贴受到保监部门的严厉处罚。但有些问题却是保险监管部门鞭长莫及的：有的基层政府要求保险公司“倒签单”，要求豁免农民应缴保费，无灾或在免赔范围内也要赔付，甚至与投保农户“联合”起来“吃保险”，保险经营中腐败现象也时有耳闻。在这种情况下，保险赔付率、综合成本率必然居高不下，保险公司哪里“招架”得住，只能打出“免战牌”。这是近两年养殖业保险持续萎缩的主要原因之一。
　　
　　不仅是道德风险严重，逆选择也有蔓延之势。由于目前除浙江之外，普遍不进行风险区划和费率分区，一个险种实行一省（直辖市、自治区）一个费率，那些高风险地区的农户投保很积极，低风险地区的农户就很不情愿参保，这些地方的承保面积相当少。在那些将农业保险参与率作为地方政府政绩工程的地方，实际上是通过行政方式强制投保，使得那些低风险地区的农民“哑巴吃黄连，有苦说不出”，当然也有向我们这些“第三者”叫屈的。而那些高风险地区的农户甚至出现排队买保险的“壮观”景象。在基层调查时，有一位基层保险经办人员告诉我，有位承包了上千亩低洼地种水稻的农民，夏季稻受涝灾正在查勘理赔，就积极要求投保秋季稻。这位农民虽然不懂保险精算，但他却知道保险公司的报价对他这片田地的涝灾风险来说非常“合算”。在这种情况普遍存在的条件下，保险经营和管理的科学性和有效性必然无从谈起。
　　
　　3.农业保险基层经营的两难选择
　　
　　中国的农业保险不同于美国、加拿大，在那里是大农场经营，保险公司和农户直接做买卖，不需要第三人协助，最多在定损理赔时找些退休农民帮忙；在日本，农业保险是特殊的合作体制，农业保险合作社的经营人员都是本乡本土的，承保、定损、理赔，高度熟悉和透明，农业保险也不需要第三人协助；但像中国这样的小规模农业经营的国家，没有那么广泛的有效率的农业合作组织，只能依靠有较多网点和保险经营技术的商业保险公司。但是，保险公司直接与大量的如此分散的农户洽谈保险合同买卖，其交易成本就会难以承受。这是当下我国的县、乡、村行政机构必然介入农业保险经营的主要原因之一。但是，因为无视法律法规确定政府的行为内容和行为边界，在很多情况下，基层政府决定着保险公司的保费收入，决定着保险公司的盈亏，也决定着农民可以获得的赔款多少。他们可以给保险公司保费补贴，也可以少给或不给这种保费补贴，甚至中央和省的补贴他也可以压在手里，作为某种“筹码”。面对华丽的保险公司大楼和保险公司的资产，人们常常说保险公司很强势，但是在农业保险的盘子里，面对离不开的基层政府，他们弱势得多，从头到尾都是“小媳妇”。因为，与市场上出售其他保险产品时的平等交易不同，在农业保险这个市场上，保险公司更像是在接受“施舍”。

 

　　4.财政补贴进退维谷
　　
　　2007年至2009年，中央财政支持农业保险的力度很大，三年迈出了三大步。2010年，中央财政似乎放慢了支持农业保险的步伐。尽管同意增加了几个省、自治区政策性农业保险试验经营的标的，但财政盘子没有增加多少。
　　
　　财政补贴农业保险是中国农业保险得以广泛试验和迅速发展的最主要的政策和动力。在这4年中，接受中央财政补贴的各省中，中央和地、市、县各级财政的保费补贴在农业保险保费全部收入中一直占80%左右的份额。其他没有纳入中央补贴的省、直辖市、自治区的农业保险，保费补贴的份额也在60%到80%。作为一种激励机制，财政的保险费补贴起到了鼓励农户投保的目的。农业保险作为一种社会互助机制，即使农民缴纳的保险费只有20%的份额，也筹集了十几亿元补偿资金，财政补贴的激励效应和社会效应是非常明显的。从财政和农民那里筹集的保费形成的保险基金，在补偿农民灾害损失方面，的确发挥了救济所起不到的作用。
　　
　　但是，财政补贴也很困扰人，它也有负面作用。从笔者了解的情况来看，第一，全国各省都希望得到中央的财政补贴，中央财力不可能给所有省补贴，而且也不可能平均给各省补贴。第二，按照现行财政补贴政策，接受中央财政补贴的省，省地（市）县要配套补贴，试验范围越大，承保的保险种类越多，各省地（市）县的财政负担越大，在这些省，农业保险的发展速度实际上取决于省地（市）县的财力和愿望。所以，今后如果依然执行这个“保险补贴联动”政策，即使中央财政增加补贴力度，各地的试验也不会再有前几年那种增长速度。第三，补贴也引发了特殊的“道德风险”，地方政府和保险机构有通过不当方式甚至违规违法手段，套取中央财政补贴的一定动机和行动。造成财政资金的“漏损”，从而削弱了财政资金支持农业保险的力度和效果。第四，有的地方追求补贴力度，存在“补贴比例越高越好”的误区，在某些地区保费补贴已经达到90%，甚至更高，这实际上并不利于培养农户的风险和保险意识。当然这与相关研究滞后有一定关系，理论界还没有提供关于合理补贴界限的更有价值的实证研究结果。
　　
　　农业保险在2011年的期盼
　　
　　政策性农业保险提出来的问题远远不止这些。面对2011年，农业保险需要什么，期盼什么呢？
　　
　　1.早日出台农业保险法律法规，确立农业保险制度架构
　　
　　农业保险目前是依靠财政部和保险监管部的部门规章维持运行，这些规章基本上是平行运行，各管各的，出现的监管真空和漏洞不少。前述制度整体性问题没有规范。
　　
　　3年前，保监会牵头，由财政部和农业部参加，启动了有史以来的第一轮《政策性农业保险条例》的起草工作，但很遗憾地流产了。虽然，没有法律法规只靠一些零碎的部门规章也能“摸着石头过河”，但部门之间缺乏有效协调实际上大大降低了的执行效率，很多问题只能任其自便。最终受影响的是农业保险制度的科学发展，受损害的是投保农户。
　　
　　农业保险期盼能重新启动《政策性农业保险条例》的起草，利用这个机会，认真总结我国农业保险发展的经验和教训，尽可能地整合各种行政资源，共同确立我国农业保险的统一制度架抅，明确责任主体及其责任边界、确认各类组织载体的合法地位、使政府财政补贴政策在更高层次上制度化、规范化，使各方配合更加协调和顺畅，共同把农业保险推向一个新阶段，适应国家“十二五”发展的要求。
　　
　　2.增加农业保险供给，拓宽和提高风险保障范围和水平
　　
　　虽然，鉴于各方面的博弈，2010年农业保险发展速度可能没有前几年那么高，农业保险的供给结构改善也有限，但在2011年里，随着中央和地方财政状况的较大改善，和“十二五”规划的实施，作为农业经济和保险业的一个组成部分，农业保险的供给会高于2010年的增长，由中央财政支持的省份也许还会增加，中央财政支持的力度也会适当提高。
　　
　　前几年中央财政确定支持的农业保险标的，主要是从全国的粮棉油生产安全考量，但几年来的实践表明，各地还有自己的特色农业项目，比如山东、河北等省的蔬菜生产，陕西、山东等省的苹果生产，西藏、新疆、内蒙的牛、羊畜养，沿海省区的捕捞渔业，森林覆盖面积较大的林木生产等，这些具有地方特色的农业项目已经成为这些地区的农业支柱产业，当地农民有强烈的投保愿望。因此，中央会更加注意和尊重地方特色的农业经济发展，会逐步扩大中央支持的农业保险标的的目录，进一步支持地方发展本地农业支柱产业的保险。
　　
　　在保险标的增加的同时，相应的政策性农业保险的险种也必然会根据政府财政预算的增长而不断增加，保障水平也会逐步提高。目前，各地农业保险经营普遍保障水平较低，2010年，实际上有的地区根据投保农户的建议，保障水平已经有所提高，但是基本上还是维持在较低水平，有的地方已经考虑在2011年适当调整保额，使被保险作物或畜禽的补偿水平能进一步提高。
　　
　　3.为准备金不足支付赔款的情况做好制度安排
　　
　　由于农业灾害的发生频率比较高，而且发生超过正常保险准备基金规模的赔款的机会也比一般财产保险要大，实行农业保险的省和保险经营机构必须要有特殊的应付大灾风险的风险管理制度。
　　
　　在我国目前的农业保险格局下，这种风险管理制度分为两个（省、保险机构）甚至三个层级（中央、省和保险机构），不同层面需要不同的风险管理制度和手段。目前，两级或三级大灾风险管理体系还没有建立健全起来，还很难应付随时发生的大灾风险损失索赔。我们已经不止一次发生“赔不起拉倒”的问题了，大家都不希望继续发生损害弱势的农民群体的保险利益的事情了，也不希望看到有保险机构因为大灾发生而退出市场。所以，无论中央还是地方，或者农业保险经营机构，一定会在2011年重视大灾风险管理制度的建设，面对不同层面的实际，建立和完善一整套而不仅仅是大灾准备金的风险管理规则，选择合适的管理手段。

 

　　中央一级的大灾风险管理制度有望在2011年通过“巨灾保险制度”的建立而产生，地方政府和保险经营机构的相应制度也会得到重视和及时安排。
　　
　　4.从财政补贴效果评估入手，完善财政补贴政策
　　
　　用公共财政资源补贴农业保险，用财政部门一位负责人的话来说，是“为了撬动农业保险市场”，从几年来农业保险发展的迅猛势头来看，似乎已经达到目的。其实，公共财政补贴农业保险保费，应该有多重目标（例如，作为一种激励机制，鼓励粮、棉、油料作物和畜禽的生产，为粮食安全制度增加风险保障，鼓励农户通过应用现代风险管理手段管理农业风险，充分利用农业保险手段减少农民收入波动，促进农村金融的发展等），同时，财政补贴农业保险并不是使用公共财政资源强农惠农的唯一手段和途径，它可以有多种选择，例如已经实施的粮食直补、农机补贴、柴油补贴政策以及灾害救助等。因此，很有必要对公共财政资源补贴农业保险进行政策效果评价，看看它在多大程度上达到了我们设定的目标，还有哪些差距。既然政策之间可以有替代性，假如通过财政补贴农业保险被证明是一种无效或者低效的政策，不能实现政策设定的目标，也并不是不可以用一种更有效的政策将其替代。
　　
　　当然，政策实施的效率和效果好坏，可能与我们政策的不完善或者是政策执行过程中出现的问题有关，在这种情况下，需要调整和完善我们的政策，或者加强对政策执行的监督检查，以改善政策的实施效果。例如，前面提到的财政补贴的“三级联动”政策，既加重了地（市）、县级的财政负担，特别是中西部比较穷的地（市）、县，使得这些地方扩大农业保险的覆盖面存在实际困难，而且还为这些地方政府不适当干预农业保险经营，徒增农业保险的行政成本提供了可能。所以，很多人提议，财政补贴最好不要涉及地（市）、县。希望通过多方位的政策评估，能促进政策的顺利实施，提高政策的实施效率和效果，进一步推动农业保险的健康和快速发展。
　　
　　5.农业保险机构的微观管理将上一个新台阶
　　
　　农业保险微观管理中需要解决的问题很多，最重要的应该是开拓创新保险经营计划，完善保险核保核赔制度与着手农业风险区划和费率分区的制度建设。
　　
　　传统的农业保险是以农户为单位，以农户或地块的产量，或成本损失为依据的保险计划。最近几年，国际上开始研究推行以地区范围的天气指数或地区平均产量为依据的指数化保险，这是一种有效防止投保方道德风险、降低保险经营成本的新计划。我国天气指数保险2009年在安徽开始试验，已经取得一些经验。2011年天气指数保险的研究和试验，将会在更多地方展开。
　　
　　保险承保理赔一直是农业保险的难题，特别是定损理赔方面每年的纠纷也比较多，这方面的完善将是2011年不懈的课题。最近，占据农业保险市场半壁江山的中国人保，最近与中科院有关部门共同成立了灾害研究中心，并购置了遥控遥感航测飞机，这将会开创包括农业保险在内的灾害损失评估的新天地，必将在2011年农业保险的定损理赔中发挥重要作用，使我们农业保险定损理赔更加科学化、公平化，把农险管理水平提高一个档次。
　　
　　防止和减少逆选择是当前经营中需要特别重视解决的问题，要坚决放弃和纠正全省（直辖市、自治区）实行统一费率的不科学的制度。应该向其他农业保险发达国家那样，对农业保险实行风险区划和费率分区，真正体现风险与费率的一致性原则。风险区划和费率分区在一些地区已经做了大量的前期研究，2011年，我们会期望更多的省、直辖市和自治区因地制宜地开展本地区的风险区划和费率分区，并逐渐将其应用在农业保险实务中，使我们农业保险的经营和管理水平更上一层楼。
　　
　　6.整合保险监管资源，进一步加强保险监管
　　
　　农业保险的复杂性和特殊性要求保险监管部门进一步加强监管。特别是在当前法律法规缺位的条件下，一些保险经营机构缺乏相应的制度约束。不加强监管就会既影响农户的投保积极性，也会害了一些保险经营机构，最终断送一个蓬勃发展的农业保险市场。当然这也许是一个悖论：保险监管得有法律法规为依据。没有完整和配套的法律法规，监管也会无所适从或者产生某些随意性。
　　
　　好在我们在几年的实践中，“摸着石头过河”已经取得了一些正反两方面的经验和教训，据悉，保监会准备在启动新一轮《农业保险条例》的同时，制定农业保险的监管法规，这对2011年的农业保险的发展绝对是一个福音。