展中亚洲财政政策纵览(上)

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时间：2006-9-2 16:11:00   作者：何其菁（译）   来源：《世界经济导刊》2004年第1期 发表评论 查看评论

过去几年里，亚洲开发银行(ADB)的发展中成员国(DMCS)面临了全球的经济衰退和疲软的外部需求。这种形势促使了许多成员国政府采取了扩张性货币及财政政策以刺激经济增长和防止进一步的经济衰退。本文回顾了近年来发展中成员国实行的财政政策，并显示出，小地区和国家之间在经济状况和发展方面发生的重大变化需要建立起不尽相同的政策体系。日益增长的政府债务负担已成为人们担忧的一个原因，处于这种情况的国家现在正在做出各种努力争取实现财政统一。    　　财政指标和危机后的政策   　　1997年亚洲金融危机和随后而来的全球经济衰退对东亚和东南亚的影响普遍大于对亚洲其他小地区的影响。这次危机直接打击了许多国家的经济。此外，这两个小地区的对外开放和美国作为出口市场的重要性使它们特别易受过去两年来美国经济疲软的影响。而对信息与通信技术产品的需求的减少也损害了这两个小地区的出口，因为它们非常依赖这些产品，   　　这次危机以及为了应对它而推出的政策形成了东亚和东南亚地区政府的财政状况的重要分水岭，东南亚的财政平衡比东亚的出现了更明显的恶化。在某些情况下，这个地区的政府收入急剧缩小，同时却需要更大的支出以支持银行部门和恢复银行部门的名誉、满足对社会保障网越来越多的需求以及继续偿还外债。随着本币大幅度贬值，用本币偿还外债的数额大大地增加了。另外，在某些情况下，或有财政负债则变成了实际负债。   　　在东亚，有些国家财政结余逐渐减少，而有些国家却开始出现赤字。也许，最引人注目的转变出现在中国香港。其预算在1997年之前几乎都有盈余，但是由于1997年发生了金融危机，中国香港在1997年取得了相当于当年GDP(国内生产总值)的6.5%的盈余，然而在1998年却出现了相当于当年GDP的1.8%的赤字，据估计，在2002财政年度(FY)会出现相当于当年GDP的5.5%的赤字，因为资产价格的下跌继续消耗政府的金库，而疲软的经济状况又加剧了政府税收收入的下降。中国台北的财政亦字在20世纪90年代中期徘徊在相当于同期GDP的1%左右，但是在2002年已上升到相当于当年GDP的3%的水平。中国的赤字从1995年相当于当年GDP的1%上升到2002年相当于当年GDP的3%。韩国的预算也从1997年的盈余下降到1999年的赤字，但该国强劲的经济增长提高了政府的税收收入，并从2000年起使国家财政出现了预算盈余。   　　在东南亚，印度尼西亚、马来西亚和泰国在危机发生前长期保持财政盈余。1994年，菲律宾由于采纳了更多邻国所实行的保守财政政策，因此在20多年来第一次取得了财政盈余的成绩。但是，这四国的预算在1998年都跌入赤字，而且从那以后预算一直都是赤字。新加坡在 2001年出现中度赤字，这是1987年以来的第一次。   　　东亚及东南亚政府都积极地实施了扩张性财政政策以应对危机之后的经济衰退。中国和马来西亚的固定或实际汇率制度缩小了货币政策的适用范围，因此这两个国家在利用财政政策方面有其特别之处。为了提高政府支出，鼓励私人投资与消费，它们实行了好几套的重大激励政策，体现出了范围广泛的各种首创精神。就连传统上抵制使用财政政策来进行短期需求管理的新加坡也实行了好几套的重大激励政策以对2001年出现的经济下降做出反应。虽然这些激励政策为这两个国家注入了动力，但是也使其财政赤字更加严重。   　　除了马来西亚和中国台北，这两个地区的国家经常费用的增长一般都超过了资本支出。自从1997年以来，有好几个国家用于福利及社会保障开支的经常费用出现了特别显著的增长 (见图1)。例如，为了刺激国内需求和支持经济转型，中国的福利及社会保障的支出从1996年仅占总支出的0.2%猛升至2002年的6%。在某种程度上，这是对快速增长的失业率的一种反应，因为许多国有企业被日益激烈的竞争逼到了破产的边缘，改革也逐渐把福利义务从工作单位转移到政府身上。由于正在出现城市贫困群体，“最低生活补助”的支出在1998—2002年回增加了9倍，达到5.542亿美元。   　　在税收方面；东亚及东南亚政府为了复苏私人部门的经济活动而实行了减税和税收鼓励政策。相应地，这两个地区的大多数国家税收增长从1997年到2001；年出现了大幅度的下滑，因为其中有若干国家的经济活动仍然在减少(自1994年税收改革以来，中.国改进了税收，因此尽管最近降低了公司的收入税，税收的增长速度还是加快了。)与1990年到1996年15.3%的年均增长率相比，中国香港的实际收入总额从1997年到2002平均每年急剧下降了11.3%。 1997年之后出现的财政收入下降是由于对资产税收的严重依赖、资产市场的不景气以及实行了反周期性的财政措施造成的。泰国为新企业、家庭采购和股票上市交易提供减税政策来刺激国内需求。新加坡2002年的财政预算提出，调低公司及个人所得税率、提高对金融部门的税收鼓励力度以及进一步对某些服务性公司的研发支出实行减税。马来西亚调低了个人所得税率，降低了一些中间货物的进口税，调整了投资减免税以及推出了免税期政策，这些措施连同疲软的经济增长导致了作为CDP一部分的税收收入从1997年到2000年出现了大幅度的下降。2000年以来马来西亚的税收已有所增加，但是仍低于危机前的水平；   　                                  　图1  社会保障与福利支出增加的份额%份额                                   　　注：中国与韩国的资料为1996年与1999年的资料；新加坡的资料为1998年与2000年的资料。 　　资料采源：亚洲开发银行(ADB)统计数据库系统；国际货币基金组织、政府财政统计年鉴。   　                                                 　图2  中亚税收收入很低                                              　　资料来源：亚洲开发银行(ADB)统计数据库系统   　　大多数南亚国家受到金融危机的影响较小，它们在20世纪如年代后期维持了稳步增长，所以来自缓慢增长的预算压力并不是影响这些国家的财政政策的主要因素。此外，由于税收的不力以及政府在节支方面的无能(或不情愿)，因此持续的财政赤字一直是南亚国家的正常现象，这种情况使得进一步实行财政扩张的余地变得微乎其微。结果，大多数南亚国家的政府在过去的几年里一直没有实行财政扩张，它们作为GDP份额的收支也保持相对稳定。然而，财政状况的不断恶化近年来促使了一些政府对其财政政策进行了适度的调整(见以下财政统一这一节)。在2001年和2002年之间，斯里兰卡政府的赤字由相当于10.9%的GDP减少到 9%，这主要是通过缩减开支取得的。孟加拉国政府通过重新强调管理创新、严密监控和监督增加了税收收入。    　　几个经济转型的亚洲国家面临着影响它们财政状况的基础结构性问题。蒙古、柬埔寨和老挝在过去的十年里几乎每年都出现重大的政府财政赤字。经济转型、尤其是关闭无效率的国营企业以及失去大量的外国援助给蒙古带来许多财政的挑战，而政治动荡和死气沉沉的经济运作情况却成了柬埔寨和老挝出现财政困难的原因。    　　经济转型已经成为影响中亚国家(CARS)的财政状况的主要因素。经济转型的最初阶段往往伴随着财政平衡的不断恶化。这是由于私有化和企业重组需要增加失业津贴、养老金以及其他形式的福利支出的缘故。在一些国家，社会保障和福利支出占了当前总支出的30%以上(蒙古的情况也大致如此，2000年蒙古的社会保障和福利支出占了政府总支出的24.6%。)与此同时，来自国有企业的税收收入下降了，而来自新兴的私人部门的税收收入增长的速度却很缓慢(见图2)。   　　由于税收收入不断减少而与经济转型相关的支出不断增加，大多数中亚国家在20世纪90年代持续出现了巨大的财政亦字。然而，自从1999年以来，尽管全球经济出现了下滑趋势，中亚国家的经济状况却出现了好转，经济发展步入了健康的轨道，这使它们减少了财政赤字；反过来又促进了经济的发展。经历了经济转型最初阶段的巨大困难之后，一些中亚国家近些年成功地跻身于世界最高增长率的国家行列。这些国家的政府支出不是用于刺激需求，而是主要集中在长远的事项上，例如提供基础设施。有些中亚国家也利用改善的经济状况来改革其财政体系，实施财政统一。然而，由于GDP的快速增长，现在，这些国家用占GDP的百分率来计算的总支出与20世纪90年代早期的高水平支出相比已有所下降。   　　财政状况最严峻的国家也许是太平洋国家，它们仍然面对着有限的经济基础，仍然要在很大程度上依靠外援，对外部冲击的抵御能力仍然很脆弱，在财政金融管理方面仍然有种种困难。有些太平洋国家最近还遭受到政治动荡、种族冲突和国内骚乱的影响，其中大多数国家的经济增长仍然很低。因此，其中有许多国家持续出现财政赤字。   　　公共部门较大和中央政府的支出占了GDP的巨大份额这两点是许多太平洋国家的特点，因此这些国家对这些开支的变化高度敏感，许多太平洋国家的国内税收收入能力仍然很脆弱，政府的支出过度依赖国外援助。对国外资助的过度依赖降低了财政政策对宏观经济管理的作用，因为政府支出取决于是否能得到国外援助。国外援助往往不像税收收入那样稳定和具有可持续性；因此导致了不稳定的财政平衡。   　　如果援助款不到位，这些国家的经济可能就会非常紧张，正如发生在马绍尔群岛上的情况一样，在那，政府和整个国家都非常依赖“自由联合条约”中美国提供的各项资金款项。马绍尔群岛政府大量举债，但是公共投资却不能产生出预期的收益，而且公共部门变得过于庞大而低效。这些再加上美国援助的按比例减少导致了发生于1996年和1997年的那次重大的金融危机，从那以后，该国的经济一直很疲软。同样，在美国削减子按照“自由联合条约”对密克罗尼西亚联邦提供的资金后，除2000年外，该国的经济增长自从20世纪90年代中期以来一直非常疲软。自从1999年以来，该国经济增长的恢复一直被扩张性财政政策所驱动，该政策之所以可能实施是因为该国从“自由联合条约”中得到的资金突然增加了。   　　发展中亚洲面对的财政挑战   　　用增加政府债务来为财政赤字提供资金的做法可能会增加政府债务负担，还可能会危及财政的可持续性，并阻碍经济的运作。在过去几年里，大多数亚洲开发银行的发展中成员国的债务与GDP的比率都上升了。快速的债务增长会排挤掉私人投资，抑制私人消费，使各种资源从实现发展目标转向他用，限制对人力发展和基础设施的投资，并且给实施货币政策带来各种困难。债务与GDP的高比率也往往会使财政政策刺激经济增长的效率降低。对于遭受持续财政赤字和沉重债务之苦的国家的经济发展来说，减少赤字和偿还债务是至关重要的。   　　在大多数东亚国家中，总体的债务与GDP的比率仍然是适中的，但是在最近几年里，这个比率已大大上升了，这与财政赤字的扩大或出现是一致的。在某些情况下，东亚各国政府还要面对增加的种种或有负债。中国政府把扶持国有企业的重担转移给.国有银行部门。不良贷款可能会因此而累积起来，它可能会威胁到财政的可持续性，并且妨碍宏观经济的稳定。在印度尼西亚、.马来西亚、菲律宾和泰国，本国货币急剧贬值、国内实际利率调高、政府税收收入降低以及金融危机引起的出口下降等因素结合起来导致了外债偿还的规模和负担两方面都急剧扩大。财政扩张进一步导致财政亦字的增加和债务累积的增加。   　　南亚有几个国家由于持续的财政赤字而背负起沉重的债务，例如印度在2001年中央及地方政府的负债合起来增加到大约相当于当年GDP的72.6%。一些南亚国家可以获得外来资金，因此缓解了国内信用的压力，减少了赤字筹资以及因此排挤掉私人投资的可能性。但是对外来资金的过分依赖是要冒越来越多地受到国外冲击的风险的。   　　强劲的经济增长减轻了中亚各国的财政压力；政府的外债下降了，这符合政府限制借款和偿还未付国外债务的意图。尽管如此，中亚各国仍然面对着重大的债务负担，比如塔吉克斯坦的政府外债在2002年超过了当年GDP的87%。   　　在太平洋国家，控制持续的财政赤字和减少外债仍然是主要的挑战。其中有些国家的高额赤字和负债已经对财政的可持续性构成了威胁，而且引起了宏观经济的不稳定。库克群岛和马绍尔群岛的政府负债在20世纪90年代中期达到无法支撑下去的水平，导致了财政危机和经济危机。瑙鲁几乎没有什么筹资选择权来应对其持续的预算赤字。缺乏足够的抵押资产、地方无偿债能力或者没有未来的收入来源大大地削弱了政府获得新资金的能力。一些太平洋国家现在面临着无力支付公共部门工资和公用事业账单的困境。   　　债台高筑可能会变为恶性循环(见表1)。不断增加的债务给许多国家的支出带来了越来越多的压力，因为债务增加了，相应地就要支付较多的债务利息，结果可能会导致更高的债务水平、更大的利率压力、更大的预算赤字和更多的债务。1999年，印度尼西亚和菲律宾总收入的近20%被用来偿还利息；2000年，印度和斯里兰卡当年收入的30%以上也同样被用来偿还利息。2001年11月，有几个国家，其中包括印度尼西亚、巴基斯坦和塔吉克斯坦，不得不和巴黎俱乐部成员国重新安排偿还双边债务的日期。为了降低债务水平，这些国家的政府必须取得大量的基本预算结余，或许必须卖掉一些资产。   　　公共支出的增加和政府债务的不断增加可能会限制私人部门可获得的贷款，导致更高的利率，而且会排挤私人投资。运用宏观经济模型来模拟一些国家的经济表明，由于私人投资者对贷款的需求在金融危机过后遭到了沉重的打击，在东亚及东南亚，排挤私人投资的影响并不大，这些小地区的国家仍然具有巨大的超额生产能力。但是如果持续下去，债务累积最终会妨碍私人投资。在南亚，摸拟的结果表明，高额的公共支出已经导致了对私人投资的排挤。在太平洋国家，公共部门庞大并且占用了大量的资源，遏制了私人部门的发展。大量的援款也许已经抬高了汇率，阻碍了出口增长，削弱了国内产品和进口产品竞争的能力。不断增加的债务也会限制货币政策的选择权，因为对政府外债的不同看法会影响金融市场的走势和利率。为了保证货币政策的可靠性，为了避免将维持宏观经济稳定作为惟一责任的、负担过重的货币政策，就必须实行谨慎的财政政策。     作者:何其菁（译） 来源:《世界经济导刊》2004年第1期

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