国有资产流失的定义、特征与八种主要表现形式

国有资产流失的定义、特征与八种主要表现形式

国资委办公厅（党委办公室）

 

    一、定义

    国有资产流失是指对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人，在履行其职责的过程中，违反法律、法规和有关规定，致使国有资产财产权遭受损失。

    二、特征

    (一)国有资产流失的主体是“对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人”。只 有对国有资产负有管理或经营责任的单位或个人，才具备致使国有资产流失的主体资格。其他单位或个人则不具备这样的资格。也就是说，国有资产流失只发生在对 国有资产享有管理权和经营权的单位或个人，是由他们管理经营中的违法违规行为所造成的。除此之外，其他单位或个人实施违法行为，虽也给国有资产造成损害，但不作为国有资产流失来处理，而是按其触犯法律的行为来查处。如犯罪分子盗窃国有资产，给国家财产造成损失，由于主体不符，故不属于国有资产流失查处的范畴，而是按盗窃国家财产来查处。  因此，造成国有资产流失的主体是特定的，即对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人。

    (二)国有资产流失的行为必须是违反法律、法规和有关规定。管 理或经营国有资产存在风险，国有资产既有保值和增值的可能，也有贬值或受损的可能。合法管理经营国有资产未必都能使国有资产保值增值，有时一些意外因素也 往往会给国有资产造成一定的损失，因而不能将所有国有资产的损失都视作国有资产流失来认定。只有履行职责过程中的违法违规行为所造成的国有资产损失，才是 国有资产流失。国有资产流失起因于特定主体履行其职责过程中的违法违规行为，包括作为和不作为两种形式。作为是指实施违法行为；不作为是指不履行法定职 责，如负有管理国有资产的单位或个人，不去履行管理国有资产的职责，致使国有资产权益受损，就属于不作为。

    (三)国有资产流失是国有资产财产权的灭失。国有资产流失表面上是国有资产的标的物的流失，如私分、侵占或毁损国有资产，而实质上是资产权益的流失，即国有资产财产权的灭失，包括国有资产所有者失去其依法所享有的权益。  因此，判断国有资产流失和非流失，主要看国有资产的财产权是否灭失。  国有资产由实物转化为货币，由所有权转化为股权等是国有资产存在形式的改变，其所有权和收益权并未灭失，都不是国有资产的流失。如依法出让中小国有企业给集体或个人，该国有企业的国有资产按公平市价由实物变为货币而继续存在，就不是国有资产流失。  当然，在出售国有企业，国有资产由实物变为货币的过程中，由于违法低估国有资产或低价出售国有资产而造成国有资产流失，国有资产财产权受损，则属于国有资产流失。

    三、主要表现形式

    按照法律、行政法规和国家有关国有资产管理的规定，可以将国有资产流失的主要表现形式概括地划分为八种：

(一)在发生应当进行国有资产评估情形时，不按规定进行资产评估，或者任意压低评估值，造成国有资产损失。依照《国有资产评估管理办法》的规定，国有资产占有单位有下列情形之一的：资产拍卖、转让、企业兼并、出售、联营、股份经营、与外国公司(企业)及其他经济组织或个人开办中外合资经营企业或合作经营企业、企业清算等，都应当进行资产评估。违反这一规定的行为约有四种：(1—)在发生评估时，根本不进行评估，只按帐面价值或者靠拍脑袋确定国有资产的价值量；(2)在发生评估时，对企业占用的国有资产不完全进行评估，往往将土地和无形资产排除在评估之外；(3)对评估进行不当的行政干预，搞指定评估，规定评估值上限，或压低评估值，使评估成为流失的合法形式；(4)在发生评估时，国有资产占有单位以低评估为目的，提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊，致使评估结果失实。

    (二)在进行国有产权转让和处置国有资产时，违反规定，无偿地或者以低于市场的价格转让给非全民单位或者个人，造成国有资产流失。《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定：对“擅自转让企业产权”造成企业财产损失的主管领导和直接责任人要追究行政责任，给予经济处罚，并依照有关规定给予行政处罚。这类行为有如下特征：(1)违反权限，不经批准，擅自作主；(2)受让方是非全民的单位或者个人，因为在全民内部，无论有偿无偿、价格高低都不属流失性质；(3)转让价格低于市场价格，或者将仍有价值的资产作无偿处置。这三个特征也是构成此类流失行为的要件，如果低价转让是经过批准的，则构成了另外一种流失行为。

    (三)在实行承包、租赁时，违反规定，低价发包和租赁，造成国有资产流失。《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定，对在承包、租赁过程中弄虚作假、以各种名目侵占企业财产的厂长(经理)和直接责任人，给予经济处罚和行政处分。这类行为的主体是发包方或者出租方的国有资产经营者和管理者，其行为主要有四种：(1)在发包或者出租时，搞指定承包和租赁，不在竞价或招标中择优选择承包人和承租人；(2)承包或租赁价格低于市场合理价格，使承包人、承租人直接获取不合理的利益或者通过转包、转租从中渔利；(3)承包、租赁合同中没有国有资产保值增值的硬性指标和保证条款；(4)发包人和出租人对承包人、承租人有损国有资产的行为不知情、不制止、甚至恶意串通。这四种情况，在承包、租赁流失案中多数是并存的，而且往往由于承包人、承租人弄虚作假，使认定工作非常困难。

    (四)在企业改制时，违反规定，将国有资产低价折股、低价出售或者无偿分给个人，造成国有资产流失。对这类行为，《公司法》做了明确的禁止性规定。其主要特征表现在将企业国有资产以低于政策允许或市场合理价格折股，或者将部分国有资产不折股，或者随意将国有资产折成企业股，甚至无偿分送给个人，搞“内部职工股”，结果是减少或者是放弃国家所有者权益。

(五)在财务管理中，违反财务制度，非法侵占国有资产，造成国有资产流失。这 类行为的具体内容在《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中是这样规定的：“违反财务制度，不提或者少提折旧大修理费，少计成本或者挂帐不摊，造成企业 利润虚增或者虚盈实亏的”。另外，还包括私设小金库、公款私存、隐瞒收益、资产不入帐的行为。综合起来，违反财务管理的行为在几个方面会造成国有资产的流 失。(1)占用单位国有资产的状况得不到真实的反映；(2)减少企业国家所有者权益；(3)使国有资产处于失控状态；(4)为个人或少数人侵吞、蚕食国有资产提供了条件。可见，违反财务制度的行为既是直接带来国有资产流失的行为，也是使国有资产处于流失危险的行为。

    (六)在行使企业经营权时，滥用经营权，侵占国家所有权益，造成国有资产流失。(1)将生产性折旧费、大修理费、新产品开发基金或者处置生产性固定资产所得收入用于发放工资、奖金或者增加集体福利；(2)违反规定，擅自为非全民单位或个人担保，而承担连带责任；(3)违反决策程序和报批手续，造成决策失误使建设项目不能按期投产，或投产后产品无销路，投资无效益，致使企业财产遭受损失；(4)擅自将国有资产转移给集体或者无偿分给个人；(5)擅自将国有资产转移到境外。

    (七)在股份制企业和中外合资、合作企业中，对损害国有股权益和中方权益的行为不反对、不制止，造成国有资产流失。这类行为的主体是国有股持股单位和中方投资单位，行为的特征一般表现为不作为，对国有资产的侵占来自于国家所有权外部。具体地说，在股份制企业中，对国有股同股不同权、同股不同利，对国有股不分红或少分红，以及在转配股时，对国有股实行不平等待遇，变相损害国有股的权益。

    在中外合资、合作企业中，外方侵占中方权益的作法多种多样，主要有以下几种：(1)利用控股权把持财务，不承认或擅自减少中方出资额；(2)低价甚至无偿占用中方资产和流动资金；(3)投资不到位或者将所投资金抽走，仍按原比例分红；(4)在投入技术设备时高报价格，在代购设备时转手加价；(5)控制交易伙伴(进货和销售渠道)，借“两头在外”，实行原材料高进，产品销售低出，转移利润。

    (八)在行使出资权、监督管理权时，违反规定，非法干预企业经营权，造成国有资产流失。对此，《全民所有制工业企业转换经营机制条例》有比较详尽的规定。这类行为的主体是国有资产的出资者、政府有关部门和企业的监督机构。行为的主要内容是，向企业下达不当的决定，强令企业执行；或者在行使审批权、决定权时，权力行使不当，或者超越权限处置企业产权。

    (供稿单位：产权管理局)